摘要：政府購(gòu)買服務(wù)在解決社會(huì)治理問(wèn)題中的作用越來(lái)越大，但其也存在不可避免的風(fēng)險(xiǎn)，如何精確識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府在購(gòu)買社工服務(wù)中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和規(guī)避具有重要意義，本文基于三亞市政府購(gòu)買社工服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧為例，基于WBS-RBS的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架對(duì)其購(gòu)買服務(wù)分析，以期找出政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的所存在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，為政府購(gòu)買服務(wù)提供控制風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，提高服務(wù)效率。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;政府購(gòu)買服務(wù);工作任務(wù)分解法

一、問(wèn)題的提出

政府購(gòu)買公共服務(wù)在西方國(guó)家的大量興起引起了國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的注意，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)解決地方性問(wèn)題一時(shí)間成為社會(huì)治理的重要方式，2013 年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在“意見(jiàn)”中從中央層面對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)做出了規(guī)定和引導(dǎo)。接著在黨的十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)在進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)的基礎(chǔ)上各級(jí)政府要大力提倡推行。2015 年 1 月，為準(zhǔn)確推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)，中央政府進(jìn)一步細(xì)化了購(gòu)買主體，承接商，購(gòu)買程序，購(gòu)買方式和購(gòu)買范圍，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的出臺(tái)，使購(gòu)買服務(wù)中的關(guān)鍵問(wèn)題：“誰(shuí)在買”“向誰(shuí)買”“怎么買”有了制度保障。同時(shí)，在北京上海廣州等地以實(shí)際行動(dòng)，落實(shí)政策，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)。然而一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施開(kāi)展必然有其兩面性，政府購(gòu)買公共服務(wù)在不斷推進(jìn)過(guò)程中，也面臨著現(xiàn)實(shí)的困境。尤其是我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育和市場(chǎng)還不完善，各種風(fēng)險(xiǎn)交錯(cuò)導(dǎo)致了政府購(gòu)買公共服務(wù)中問(wèn)題頻發(fā)，這些風(fēng)險(xiǎn)是什么，如何識(shí)別，本文就WBS-RBS風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)S市政府購(gòu)買社工服務(wù)解決地方性貧困問(wèn)

二、基于WBS-RBS的政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——以S市政府購(gòu)買社工服務(wù)為例

1.S市政府購(gòu)買社工服務(wù)的（WBS）工作分解

根據(jù)國(guó)家規(guī)定政府購(gòu)買公共服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)，S市政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程主要分為項(xiàng)目識(shí)別，項(xiàng)目準(zhǔn)備，項(xiàng)目采購(gòu)，項(xiàng)目執(zhí)行，項(xiàng)目評(píng)估等幾個(gè)方面。據(jù)此，建立WBS工作分解圖1：

2.S市政府購(gòu)買社工服務(wù)的（RBS）風(fēng)險(xiǎn)分解

根據(jù)專家意見(jiàn)和實(shí)踐調(diào)查，本文把S市政府購(gòu)買社工服務(wù)分成六大部分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分解，構(gòu)建RBS風(fēng)險(xiǎn)分解圖2：

3.構(gòu)建S市政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣，建立邏輯關(guān)系

根據(jù)S市政府購(gòu)買社工服務(wù)的工作結(jié)構(gòu)分解和風(fēng)險(xiǎn)分解圖建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣并進(jìn)行邏輯關(guān)系分析，“1”代表存在風(fēng)險(xiǎn)邏輯關(guān)系“0”代表不存在此類邏輯風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系。

三、分析S市政府購(gòu)買的WBS-RBS風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣

1.項(xiàng)目識(shí)別階段。政府購(gòu)買服務(wù)的初始階段主要包括政策法律分析、需求分析。這兩個(gè)步驟是所有工作的開(kāi)端，根據(jù)當(dāng)前國(guó)家政策對(duì)于其購(gòu)買服務(wù)的鼓勵(lì)程度和S市政府購(gòu)買社工服務(wù)的現(xiàn)狀確定政府購(gòu)買服務(wù)的支持程度，同時(shí)在此基礎(chǔ)下，認(rèn)真考察當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際需求，確定其購(gòu)買類型。根據(jù)S市案例，農(nóng)林局對(duì)于精準(zhǔn)扶貧引進(jìn)政府購(gòu)買社工服務(wù)，但是政府部門對(duì)于此類服務(wù)不了解，沒(méi)有相關(guān)政策給予支持和保障，同時(shí)對(duì)于社工組織的地位沒(méi)有那么認(rèn)可造成購(gòu)買服務(wù)一直在延誤，影響脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。此階段的內(nèi)容主要包括制定預(yù)算、擬訂方案。這兩個(gè)步驟所受的風(fēng)險(xiǎn)占比雖然不高，但是在預(yù)算制定過(guò)程中還是要謹(jǐn)慎評(píng)估，多方面考慮所存在的隱形預(yù)算，同時(shí)提高自己信息收集能力，防止因信息不足造成的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府本身來(lái)說(shuō)設(shè)租尋租形成的腐敗也是這個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)占比高的原因，同時(shí)擬訂方案的過(guò)程中，對(duì)于相關(guān)信息政策的理解，政府道德水平都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)因子，政府的處理結(jié)果直接影響最終效果。

3.項(xiàng)目采購(gòu)階段。項(xiàng)目采購(gòu)階段主要包括公開(kāi)招標(biāo)，評(píng)估監(jiān)督，擬定合同等三個(gè)步驟。這個(gè)階段出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的因子比較高，其中影響最大的應(yīng)該市公開(kāi)招標(biāo)階段，用低廉的價(jià)格或者政策優(yōu)惠取的公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府由于權(quán)力尋租，會(huì)在評(píng)估監(jiān)督中直接確定或指定承包商，直接影響后期服務(wù)開(kāi)展的質(zhì)量。同時(shí)由于信息不對(duì)成或?qū)τ诤贤牟焕斫猓斐珊贤耐陚涑潭炔桓?，為后面服?wù)的開(kāi)展留下隱患。

4.項(xiàng)目執(zhí)行階段。從表中可以看出此階段是風(fēng)險(xiǎn)因子最高的階段，它包括提供服務(wù)，反饋情況，應(yīng)對(duì)監(jiān)督等三個(gè)步驟。其中提供服務(wù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因子最高。社會(huì)組織在提供服務(wù)過(guò)程中受到來(lái)自政府，自身和公民的影響，這些內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)直接影響著它所提供服務(wù)質(zhì)量的高低，因此在此過(guò)程中應(yīng)該更加注意風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。同時(shí)在向政府反饋服務(wù)情況，同時(shí)接受政府監(jiān)督的過(guò)程中，政府的不作為，信息不對(duì)稱，社會(huì)組織的壟斷，道德，專業(yè)性，尋租等各種風(fēng)險(xiǎn)都在影響著項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程，由于此階段是整個(gè)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中最重要的階段，因此對(duì)于此階段的風(fēng)險(xiǎn)要提高警惕。

5.項(xiàng)目評(píng)估階段。項(xiàng)目評(píng)估階段是政府購(gòu)買公共服務(wù)的最終階段，此階段包括過(guò)程評(píng)估，結(jié)果評(píng)估和評(píng)價(jià)應(yīng)用等三個(gè)步驟。評(píng)估是由第三方評(píng)估，但是政府通常會(huì)進(jìn)行干預(yù)，加上公民對(duì)其結(jié)果和過(guò)程的認(rèn)同決定社會(huì)組織最終服務(wù)結(jié)果的好壞，關(guān)系社會(huì)組織的評(píng)價(jià)及其應(yīng)用。此過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)因子比較高，主要是由于各主體的尋租涉租腐敗，道德風(fēng)險(xiǎn)和公民的認(rèn)知程度。

基于此在購(gòu)買過(guò)程中必須要在項(xiàng)目采購(gòu)執(zhí)行和評(píng)估階段加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防御，但也不可忽略前期準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

四、基于WBS-RBS分析政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的原因——以S市政府購(gòu)買社工服務(wù)為例

1.能力不足，專業(yè)性不強(qiáng)

根據(jù)WBS-RBS矩陣分析可知，政府購(gòu)買社工服務(wù)時(shí)，政府和社工組織兩大主體都普遍存在能力不足，專業(yè)性不強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)主要體現(xiàn)在：一是需求分析能力不足。在進(jìn)行政府購(gòu)買社工服務(wù)之前對(duì)市場(chǎng)，對(duì)村民的需求的分析只停留在表面，沒(méi)有深入分析其需求，一方面由于政府購(gòu)買社工服務(wù)剛剛被引進(jìn)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查和需求分析時(shí)，經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)能力有限，另一方面由于政府購(gòu)買社工服務(wù)涉及的步驟比較多，范圍比較廣，政府部門沒(méi)有相關(guān)專業(yè)人員，導(dǎo)致專業(yè)性不強(qiáng)，引起風(fēng)險(xiǎn)。二是合同管理能力有限。西方國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)都是屬于平等主體關(guān)系上的契約管理。但在中國(guó)特殊政治文化背景下，政府對(duì)于社會(huì)組織的合同管理卻成為責(zé)任轉(zhuǎn)移的借口，同時(shí)由于政府對(duì)于購(gòu)買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，地區(qū)情況各異，因此政府對(duì)于合同的設(shè)計(jì)比較隨意，規(guī)定的內(nèi)容也沒(méi)有科學(xué)和合理的界定，有的條目甚至是社工組織幫忙給設(shè)計(jì)的，政府的合同設(shè)計(jì)監(jiān)管部門能力有限，缺乏專業(yè)性，為合同管理及其后面的項(xiàng)目實(shí)施留下極大隱患。社工組織的專業(yè)性不足主要體現(xiàn)為：一是其在項(xiàng)目實(shí)施中專業(yè)能力受限。由于我國(guó)社會(huì)組織出現(xiàn)晚，而且社會(huì)組織幫忙解決地方性問(wèn)題也是近幾年才被提出的，其專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)可能與時(shí)代需求不符，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的突發(fā)問(wèn)題，難以用經(jīng)驗(yàn)解決，能力有限嚴(yán)重影響項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果，據(jù)了解S市社工組織在進(jìn)行扶貧工作個(gè)案開(kāi)展時(shí)，由于此前從沒(méi)遇到過(guò)身份問(wèn)題的案例，導(dǎo)致社工不知道是否要繼續(xù)進(jìn)行下去，耽誤了最佳工作開(kāi)展時(shí)間，降低了村民的信心，減小了脫貧幾率。二是社工組織的資金造血能力不足。政府的資金幫扶是社工組織項(xiàng)目實(shí)施的主要資金來(lái)源，但是政府資金不能保證準(zhǔn)時(shí)給予，政府資金預(yù)算不可能準(zhǔn)確無(wú)誤，社工組織對(duì)政府資金的依賴導(dǎo)致在政府資金不足時(shí)，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)停滯，同時(shí)對(duì)于社工人員來(lái)說(shuō)，沒(méi)有工資，積極性不高，也會(huì)影響項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，降低人們的信心。

2.信息不對(duì)稱，公開(kāi)程度不足

在WBS-RBS矩陣中我們可以看到信息對(duì)于政府對(duì)于社工組織及其第三方的重要性，信息的不對(duì)稱和公開(kāi)不足，直接影響最終的項(xiàng)目結(jié)果和評(píng)估效果。首先，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在購(gòu)買服務(wù)前期政府信息公開(kāi)不足就會(huì)導(dǎo)致公民無(wú)法及時(shí)表達(dá)自己的意愿，由此導(dǎo)致政府需求分析不足，影響購(gòu)買服務(wù)，同時(shí)，政府信息公開(kāi)不足會(huì)導(dǎo)致社工組織無(wú)法及時(shí)了解政府購(gòu)買的目標(biāo)，在招標(biāo)過(guò)程中社工組織就會(huì)處于劣勢(shì)，而且信息的不對(duì)稱使社工組織在談判簽訂合同時(shí)由于相關(guān)信息不足，簽訂不平等合約。其次，對(duì)于社工組織來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)不足使政府在調(diào)查分析此社會(huì)組織的過(guò)程中了解有限，失去競(jìng)標(biāo)機(jī)會(huì)，但是，由于信息不對(duì)稱，社工組織也會(huì)利用其進(jìn)行信息隱瞞，偽造信息，通過(guò)競(jìng)標(biāo)，而且由于信息不對(duì)稱，政府在專業(yè)能力有限的情況下，會(huì)導(dǎo)致社工組織在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中通過(guò)信息優(yōu)勢(shì)，獲得利益，減少開(kāi)支。再次，對(duì)于第三方組織好來(lái)說(shuō)，信息不對(duì)稱導(dǎo)致第三方在進(jìn)行評(píng)估過(guò)程中得不到真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，隱藏偽造，會(huì)影響最終評(píng)估結(jié)果和應(yīng)用，而信息公開(kāi)程度不足，使第三方在評(píng)估過(guò)程調(diào)查采訪中可用數(shù)據(jù)少，影響評(píng)估真實(shí)程度。最后，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)不足使人們?nèi)笔判?，參與程度不高，項(xiàng)目開(kāi)展服務(wù)的難度就會(huì)相應(yīng)加大。

3.權(quán)力尋租，市場(chǎng)壟斷

根據(jù)上文分析，權(quán)力尋租、腐敗等現(xiàn)象對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)影響分子還是比較大的，首先權(quán)力的設(shè)租尋租造成腐敗在政府購(gòu)買服務(wù)的流程中各相關(guān)主體都會(huì)涉及，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)就是在購(gòu)買支出，對(duì)于社工組織的調(diào)查，購(gòu)買模式使直接指定還是政府招標(biāo)都會(huì)涉及權(quán)力的設(shè)租行為，如果政府直接制定還會(huì)直接導(dǎo)致政府造成的市場(chǎng)壟斷，嚴(yán)重影響購(gòu)買服務(wù)的公平性造成嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，直接導(dǎo)致服務(wù)效果的好壞，同時(shí)打擊其他社會(huì)組織的積極性。對(duì)于社工組織來(lái)說(shuō)，在招標(biāo)環(huán)節(jié)，合同管理項(xiàng)目運(yùn)行等環(huán)節(jié)都有機(jī)可乘使他們?yōu)榱粟A得招標(biāo)，為了節(jié)省成本，而向政府工作人員行賄，“走后門”，這種尋租行為造成購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中的腐敗，而且社工組織為了評(píng)估應(yīng)用繼續(xù)進(jìn)行服務(wù)，而向第三方組織進(jìn)行行賄，這種情況下，造成的市場(chǎng)壟斷，不僅會(huì)使社工組織長(zhǎng)期處于故步自封的狀態(tài)，而且其專業(yè)性的提高，服務(wù)效果的好壞，市場(chǎng)發(fā)展的完善都存在極大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)除了社工組織行賄，影響評(píng)估結(jié)果，還要顧及是否是政府部門直接將服務(wù)項(xiàng)目委托給自己設(shè)立的事業(yè)單位，對(duì)于這種情況，在中國(guó)這種“官員文化”思想下，對(duì)于此評(píng)估只做“面子工程”不會(huì)真正評(píng)估，這也是另一種存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

4.法律政策缺失，體制不健全

在WBS-RBS風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣中我們可以很清楚地看到法律政策的風(fēng)險(xiǎn)貫穿與整個(gè)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，其比例為28.6%，體制的健全影響項(xiàng)目實(shí)施，而法律的不健全卻對(duì)每個(gè)主體都會(huì)帶來(lái)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，首先對(duì)于購(gòu)買邊界的界定沒(méi)有明確制定，對(duì)于公民需求調(diào)查上就會(huì)導(dǎo)致隨意性，從而導(dǎo)致自由擴(kuò)大或縮小范圍，由于我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)引進(jìn)時(shí)間不長(zhǎng)，導(dǎo)致政府對(duì)于其政策法規(guī)的健全程度有所不足，其下屬機(jī)構(gòu)在對(duì)其進(jìn)行分析時(shí)就會(huì)有很大隨意性。其次，在合同管理項(xiàng)目實(shí)施，評(píng)估監(jiān)督的體制建設(shè)不完善，導(dǎo)致在合同管理時(shí)造成誤解曲解，制定不規(guī)范等各種風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的實(shí)施中監(jiān)督管理機(jī)制的缺乏造成的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，過(guò)度監(jiān)管使社工組織在開(kāi)展活動(dòng)中束手束腳，有時(shí)甚至淪為政府辦公的工具對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行造成很大影響，最后，政府對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，評(píng)估條例等都沒(méi)有做出完善的解釋和相關(guān)的法律規(guī)定導(dǎo)致在監(jiān)督評(píng)估階段風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，嚴(yán)重影響社工組織的聲譽(yù)，政府的公信力，和公民服務(wù)效果的滿意度。評(píng)估機(jī)制的健全和評(píng)估法律政策的制定是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估的主要依據(jù)，政策的不完善，體制的不健全會(huì)是評(píng)估方無(wú)從依據(jù)制定蘋評(píng)估目標(biāo)，評(píng)估方案等相關(guān)評(píng)估工具，從而導(dǎo)致評(píng)估效果與實(shí)際情況不符，影響政府部門的評(píng)價(jià)應(yīng)用。

小結(jié)

本文基于WBS-RBS風(fēng)險(xiǎn)矩陣以S市為例對(duì)政府購(gòu)買社工服務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，從案例中建立WBS工作風(fēng)險(xiǎn)解剖和RBS風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)解剖，使政府購(gòu)買社工服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在橫縱兩方向上清晰明了，同時(shí)從不同層面定量計(jì)算出每種風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)占比，利用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣找出風(fēng)險(xiǎn)存在原因，以期為政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)提供規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。因此從本文風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果出發(fā)，筆者認(rèn)為在政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，建立健全法律法規(guī)，完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，建立信息公開(kāi)制度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制防止壟斷可能會(huì)對(duì)規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)具有規(guī)避效果，從而推動(dòng)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的順利進(jìn)行，更好地幫助政府解決社會(huì)問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：

王華鳳，女，山東省德州市，漢族，碩士研究生，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：政治學(xué)理論。