韋霞

摘 ?要：明確房產(chǎn)稅的職能定位是合理設計房產(chǎn)稅的前提條件，是實現(xiàn)房產(chǎn)稅改革目標的重要保障。在我國目前的經(jīng)濟環(huán)境下，房產(chǎn)稅不宜普遍征收，導致房產(chǎn)稅的財政職能弱化，經(jīng)濟職能凸顯，其中又以調(diào)節(jié)收入分配為首要職能。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅;稅收職能;收入分配

基金項目：本文為攀枝花學社科聯(lián)項目《攀枝花市房產(chǎn)稅稅率設計研究》階段性成果（SKL2015A22）。

一、房產(chǎn)稅改革的歷程

2003年10月14日，十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的房產(chǎn)稅，相應取消有關(guān)收費?！?至此，房產(chǎn)稅改革被提上議程。2006年3月，十屆人大四次會議《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出：“改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推進物業(yè)稅并相應取消有關(guān)收費?！?2010年5月，國務院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，提出“逐步推進房產(chǎn)稅改革”。2011年1月，滬渝兩地開始房產(chǎn)稅改革試點，標志著房產(chǎn)稅的改革進入了新的階段，一度成為公眾關(guān)注的熱點。與營改增不同的是，房產(chǎn)稅試點范圍未能迅速推開，一度使得公眾懷疑房產(chǎn)稅改革是否進入了停滯階段。但是，回顧近幾年的兩會，我們不難發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的身影：2012年兩會提出“改革房地產(chǎn)稅收制度”，2014年兩會提出“做好房地產(chǎn)稅方法相關(guān)工作”，2018年兩會強調(diào)“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，2019年兩會明確“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。從去年的“穩(wěn)妥推進”到今年的“穩(wěn)步推進”，暗示著房地產(chǎn)稅正在漸行漸近，房地產(chǎn)稅立法的出臺或?qū)⒖赡茉?021年。

房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)稅體系中的一個重要稅種，其改革的主要目標是對個人居住用房在持有環(huán)節(jié)征稅，改變現(xiàn)行房產(chǎn)稅對“個人非營業(yè)用房產(chǎn)”免稅的政策。這一改革連接了經(jīng)濟、政治、法律和社會領域的各個方面，觸動了中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商、銀行和持有房產(chǎn)的居民的各方利益，帶有強烈的制度轉(zhuǎn)型意味。無論贊成還是反對，房產(chǎn)稅改革已是大勢所趨，改與不改，已無爭議的價值。目前，我們需要的是正確認識房產(chǎn)稅，明確房產(chǎn)稅的職能定位，以便推進房產(chǎn)稅改革的順利進行。

二、房產(chǎn)稅的職能

稅收職能是由稅收本質(zhì)決定的，內(nèi)在于稅收分配過程中的基本功能，它是稅收自身固有的，因此是抽象的，無條件的。理論上，一般認為稅收具有“三職能”：財政職能、經(jīng)濟職能、監(jiān)督職能。任何一個稅種，都具備這三個職能，只是不同稅種對三個職能的體現(xiàn)程度會有所差異。其中，財政職能和經(jīng)濟職能主要取決于稅制設計，監(jiān)督職能主要取決于征管效率。目前，房產(chǎn)稅還處于稅制改革和設計階段，因此本文主要從稅制設計的角度，來討論房產(chǎn)稅的職能定位，即對財政職能和經(jīng)濟職能進行探析。

（一）房產(chǎn)稅的財政職能定位

財政職能指的是稅收籌資財政收入的能力，這是稅收最基本的職能。有人認為，房產(chǎn)稅改革可以加強地方財源建設，在營改增之后為地方政府提供支柱稅種。本文認為，受各種條件的制約，在相當長的時間內(nèi)，房產(chǎn)稅很難成為地方主體稅種，其財政職能的定位非常有限。如果房產(chǎn)稅成為主體稅種，要充分發(fā)揮財政職能，那么在進行稅制設計時，從征稅范圍來看必然是普遍征收，稅收優(yōu)惠較少。這會在很大程度上引起公眾的反感，降低公眾的稅收遵從度，引發(fā)集體抗稅，從而無法順利推進改革進程，甚至影響社會穩(wěn)定。究其原因，其一，房產(chǎn)稅作為直接稅，納稅人需要在房產(chǎn)保有期間終身自行繳納，并且是用其他稅后收入繳納，征稅對象與稅源分離，即使年收入為零，也需要繳納。因此房產(chǎn)稅是所有稅種中最能增強納稅人“稅意識”的稅種，也是最能引起納稅人“稅痛感”的稅種。其二，房產(chǎn)稅通常以房產(chǎn)的評估值為計稅依據(jù)，需要政府組織評估，納稅人完全不能控制稅額的大小，納稅籌劃空間非常有限，容易產(chǎn)生被“剝削”的感覺。其三，現(xiàn)階段納稅人權(quán)利未得到有效保護，公眾話語權(quán)缺失，對政府財政收支決策的影響微乎其微，對稅收“用之于民”的感受不足，對政府缺乏信任。因此，我國的房產(chǎn)稅在相當長的時間內(nèi)應該是選擇性征收，只涉及很小比例的人群，從而這種房產(chǎn)稅的職能定位就不應該是打造主體稅種與籌資財政收入，而是出于調(diào)控的意圖。

（二）房產(chǎn)稅的經(jīng)濟職能定位

經(jīng)濟職能是指稅收分配對生產(chǎn)經(jīng)營單位和個人的經(jīng)濟行為產(chǎn)生的影響。政府利用稅收的經(jīng)濟職能，通過征稅對象的選擇、稅率的設計以及稅收優(yōu)惠的運用等，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟政策目標，調(diào)節(jié)不同主體的經(jīng)濟利益，從而協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟的發(fā)展。

從目前的研究來看，房產(chǎn)稅的經(jīng)濟職能主要集中于三個方面的討論：一是調(diào)控房價，二是調(diào)節(jié)收入分配，三是引導合理消費。

1.調(diào)控房價

房產(chǎn)稅改革的一個重要背景就是近十多年我國房價節(jié)節(jié)攀升，系統(tǒng)宏觀調(diào)控政策收效甚微。因此很多人寄希望于房產(chǎn)稅能夠使房價大幅下降。但是，房產(chǎn)價格受多重因素的影響。房產(chǎn)成本、供求關(guān)系、貨幣政策、稅收政策、收入水平都會影響房產(chǎn)價格，房產(chǎn)稅只是其中之一。在我國目前收入差距巨大、土地資源稀缺、地價節(jié)節(jié)高漲的環(huán)境下，房產(chǎn)稅的開征根本無法逆轉(zhuǎn)我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中房產(chǎn)上揚這一趨勢，只是會使房價上漲的幅度緩一點，但并不足以成為促進房價理性回歸的主要工具，其調(diào)節(jié)房價的效力只是輔助性的，甚至不及限購、保障性住房建設等手段有力。

2.調(diào)節(jié)收入分配

在稅收理論中，調(diào)節(jié)收入分配是稅收非常重要的功能。相對于流轉(zhuǎn)稅而言，直接稅通常被認為是最具收入調(diào)節(jié)功能的稅類，典型的如個人所得稅和財產(chǎn)稅。相對于規(guī)模龐大的隱性個人所得稅收入，房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用更容易實現(xiàn)。同時，因為房產(chǎn)不可隱匿，房產(chǎn)稅難以偷逃。因此，對特定房產(chǎn)的財富存量征收房產(chǎn)稅能夠降低納稅人的可支配收入。有多套房的人、住豪宅的人，適當?shù)貫樨斦杖攵嘧饕恍┴暙I，這符合支付能力原則。但是如果房產(chǎn)稅收入的規(guī)模過小，其調(diào)節(jié)作用也非常有限。因此，要充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的收入調(diào)節(jié)功能，在稅制設計時，除了限制征稅范圍外，還需要考慮適當提高邊際稅率。

3.引導合理消費

房產(chǎn)稅改革之后，考慮到房產(chǎn)稅負擔，更多的普通家庭會選擇購買小戶型住房，更多地考慮免稅范圍內(nèi)的住房。由于居民家庭住房消費偏好的改變，為適應市場城需求，房地產(chǎn)開發(fā)商也有意提供更多的小戶型住房，這有利于促進土地的節(jié)約利用，實現(xiàn)資源的合理配置。為了實現(xiàn)房產(chǎn)稅的這一調(diào)節(jié)功能，在稅制設計時，需要合理制定免稅面積。此外，房產(chǎn)稅的開征增加了擁有多套住房的成本，房產(chǎn)投資或投機的收益會減少，這會在一定程度上降低高收入人群對房產(chǎn)的投資或投機需要，從而使更多的房產(chǎn)回歸其本身的“居住”功能。

三、小結(jié)：

通過上述分析，本文認為現(xiàn)階段房產(chǎn)稅的財政職能弱于經(jīng)濟職能，房產(chǎn)稅改革的目標重在發(fā)揮其經(jīng)濟職能。而經(jīng)濟職能中，第一層次是調(diào)節(jié)收入分配，第二層次是引導合理消費，第三層次是調(diào)控房價。原因在于調(diào)節(jié)收入分配的根本目的是促進社會公平，而公平正是稅收的首要原則。事實上，滬渝兩地關(guān)于房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法中都明確提出，征收房產(chǎn)稅的目的是合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導住房消費。在正確認識房產(chǎn)稅職能的基礎上，為了充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)職能，實現(xiàn)房產(chǎn)稅的改革目標，在設計房產(chǎn)稅時，需要重點考慮以下稅制設計問題：（一）征稅范圍。從調(diào)節(jié)收入分配的角度來看，房產(chǎn)稅的征稅范圍不應是普遍征收。因此，在確定征稅范圍時需要考慮農(nóng)村住房與城鎮(zhèn)住房、存量房與新購房、普通住宅與豪宅、一套房和多套房的稅收差異。（二）稅率。從稅收公平的角度來看，房產(chǎn)稅的稅率形式應選擇比例稅率。在此基礎上為了更好地發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入的職能，不應該采用單一的比例稅率，而是要區(qū)分房產(chǎn)的不同類型和檔次設計不同的稅率，要考慮采用差別稅率或累進稅率。（三）計稅依據(jù)。計稅依據(jù)是決定稅負的主要因素之一，是事關(guān)房產(chǎn)稅能否體現(xiàn)稅收公平的原則性問題。房產(chǎn)稅計稅依據(jù)的設計主要涉及選擇房產(chǎn)余值、房產(chǎn)交易價格還是房產(chǎn)評估價格，在選擇時既要考慮相關(guān)金額的易獲取性，還要考慮其能否體現(xiàn)房產(chǎn)的真實價值。

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作者簡介：

韋 ?霞（1977-），副教授，注冊會計師，主要研究方向：稅收理論與實務。