●汪建昌

瀾滄江-湄公河發(fā)源于中國(guó)，流經(jīng)緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨，在越南南部流入南海。作為東南亞第一大河，對(duì)流域六國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活和環(huán)境保護(hù)等方面影響巨大，甚至直接影響到流域六國(guó)之間的政治關(guān)系，因此瀾滄江-湄公河水資源的開(kāi)發(fā)合作是多國(guó)共同面臨的一項(xiàng)任務(wù)，需要多國(guó)政府共同協(xié)商、多元主體的協(xié)同參與。跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)利用不僅涉及水環(huán)境保護(hù)，還涉及國(guó)家主權(quán)與利益，因此存在著較大的困難。研究跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)不能停留在單一視角，不僅要從多個(gè)學(xué)科視角展開(kāi)研究，還應(yīng)該從單一學(xué)科的多視角開(kāi)展復(fù)合研究。從公共管理學(xué)研究領(lǐng)域出發(fā)，這種復(fù)合研究應(yīng)該包括政治層面、行政層面和技術(shù)層面。

一、政治、行政與技術(shù)：跨國(guó)合作的研究框架

跨界區(qū)域有三種類型：一是跨國(guó)界的區(qū)域，二是跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域，三是省域內(nèi)部跨行政區(qū)劃的區(qū)域。[1]跨省界和省域內(nèi)部?jī)煞N情況屬于一國(guó)范圍內(nèi)的跨域合作，較少涉及政治問(wèn)題，推進(jìn)區(qū)域合作重在行政和技術(shù)層面，需要地方政府落實(shí)也需要技術(shù)支持。跨國(guó)界合作往往涉及政治、行政和技術(shù)三個(gè)層面，跨國(guó)界合作涉及國(guó)際關(guān)系問(wèn)題，非一國(guó)政府能夠單獨(dú)處理，因此這一類型的跨界區(qū)域合作要從政治、行政、技術(shù)復(fù)合視角共同推進(jìn)。本文研究的瀾滄江-湄公河跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)當(dāng)屬第一種類型的跨界區(qū)域合作，因此不僅需要從行政和技術(shù)層面開(kāi)展工作，更需要關(guān)注政治層面，通過(guò)國(guó)家層面的政治對(duì)話解決根本問(wèn)題?？鐕?guó)水環(huán)境保護(hù)研究需要從政治、行政和技術(shù)三個(gè)層面形成整體框架：政治層面解決合作基礎(chǔ)、合作動(dòng)力和合作模式；行政層面制定政策與計(jì)劃，讓意圖落地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)；技術(shù)層面起輔助作用，幫助實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。三者關(guān)系可概括為：政治屬于戰(zhàn)略層面，行政屬于執(zhí)行層面，技術(shù)屬于支持層面，三者協(xié)調(diào)才能完成跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)（如圖1所示）。

圖1 跨國(guó)合作政治、行政和技術(shù)關(guān)系圖

無(wú)論是合作發(fā)展還是應(yīng)對(duì)危機(jī)都需要國(guó)家間政治對(duì)話，政治層面由國(guó)家主導(dǎo)，這一層面屬于戰(zhàn)略層，主要從國(guó)家高度談跨國(guó)界區(qū)域合作。國(guó)家間的政治對(duì)話主要解決瀾滄江-湄公河流域各國(guó)權(quán)力歸屬、合作動(dòng)力和合作模式問(wèn)題。有主權(quán)糾紛，則沒(méi)有合作基礎(chǔ)。沒(méi)有合作動(dòng)力，所涉部門(mén)的行政執(zhí)行沒(méi)有根基，合作技術(shù)也無(wú)用武之地。因此，政治層面的合作、政治對(duì)話是瀾滄江-湄公河跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的第一步。

跨國(guó)合作的行政層面主要由所涉及國(guó)家相關(guān)部委完成，這一層面屬于執(zhí)行層，將通過(guò)國(guó)家政治對(duì)話形成的戰(zhàn)略落地。國(guó)家部委在完成落實(shí)工作時(shí)，需要從人、財(cái)、物等諸多方面與他國(guó)的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，并制定詳細(xì)的工作計(jì)劃。與政治層面相比，行政層面上的國(guó)家部委以相對(duì)單一的行政任務(wù)為導(dǎo)向，如環(huán)保部門(mén)以水污染監(jiān)測(cè)和治理為任務(wù)導(dǎo)向，資源部門(mén)以水資源開(kāi)發(fā)利用為任務(wù)導(dǎo)向。除了國(guó)與國(guó)之間的協(xié)調(diào)外，國(guó)內(nèi)多個(gè)國(guó)家部委共同參與，也存在著多方協(xié)調(diào)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，通過(guò)政治對(duì)話達(dá)成合作的共識(shí)，在行政執(zhí)行過(guò)程中還會(huì)存在著較多的協(xié)調(diào)與落實(shí)問(wèn)題，尤其是讓?xiě)?zhàn)略落地所需的人、財(cái)、物的協(xié)調(diào)。

技術(shù)層面能夠輔助政治層面和行政層面完成跨國(guó)河流的水環(huán)境保護(hù)。技術(shù)層面促進(jìn)跨國(guó)合作，主要包含兩個(gè)方面：一是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、水環(huán)境保護(hù)技術(shù)和沖突解決的法律技術(shù)讓跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)不再那么困難?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)讓國(guó)與國(guó)之間的聯(lián)絡(luò)變得容易，讓問(wèn)題反饋與交流變得方便，讓數(shù)據(jù)和信息共享變得便利。此外，水環(huán)境保護(hù)技術(shù)也不可或缺，跨國(guó)水環(huán)境治理若僅僅依靠各國(guó)政府間合作意愿而沒(méi)有技術(shù)支持，水環(huán)境保護(hù)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。法律技術(shù)能夠幫助有效避免和解決存在的國(guó)與國(guó)之間的爭(zhēng)議。二是技術(shù)交流本身可以促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間的交往。水環(huán)境保護(hù)技術(shù)不僅對(duì)瀾滄江-湄公河重要，對(duì)流域六國(guó)的其它國(guó)內(nèi)河流也很重要。流域六國(guó)水環(huán)境保護(hù)技術(shù)存在著水平差異，落后國(guó)家需要從鄰國(guó)引進(jìn)先進(jìn)水環(huán)境保護(hù)技術(shù)。由此可見(jiàn)，技術(shù)交流本身可以促進(jìn)國(guó)家間交流，形成良性互動(dòng)，促進(jìn)多國(guó)之間針對(duì)跨國(guó)界河流的水環(huán)境保護(hù)。

總之，政治對(duì)話、行政執(zhí)行和技術(shù)支持三者相互影響，沒(méi)有政治對(duì)話就沒(méi)有之后的行政執(zhí)行。此外，政治對(duì)話對(duì)技術(shù)協(xié)同也有影響，對(duì)于一些核心技術(shù)和核心信息，只有在政治高度互信的國(guó)家間才會(huì)交流。同樣，行政執(zhí)行和技術(shù)支持也會(huì)影響政治對(duì)話，行政執(zhí)行和技術(shù)支持讓政治對(duì)話的結(jié)果落地，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

二、政治、行政與技術(shù)視角下的瀾湄合作

（一）政治視角下跨國(guó)合作問(wèn)題

跨國(guó)河流的水環(huán)境保護(hù)之所以復(fù)雜是因?yàn)樯婕暗絿?guó)與國(guó)之間的權(quán)利與利益問(wèn)題，具體表現(xiàn)為只有國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等與利益平衡才能達(dá)成合作意愿。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)沒(méi)有其他途徑，唯有通過(guò)國(guó)家之間的政治對(duì)話。瀾滄江-湄公河的水環(huán)境保護(hù)需要流域六國(guó)形成多層級(jí)對(duì)話機(jī)制，通過(guò)政治對(duì)話解決國(guó)家主權(quán)和利益爭(zhēng)端問(wèn)題，其后才會(huì)有各國(guó)政府之間的水環(huán)境保護(hù)。

促進(jìn)跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的政治對(duì)話主要解決三大問(wèn)題：權(quán)利歸屬、合作動(dòng)力和合作模式。無(wú)論是瀾滄江-湄公河的水環(huán)境保護(hù)還是水資源利用，其前提是權(quán)利不存在重疊。如果瀾滄江-湄公河所涉國(guó)家之間存在河流主權(quán)爭(zhēng)端，則后續(xù)的水環(huán)境合作保護(hù)必然存在較大困難。權(quán)利歸屬問(wèn)題是國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，解決爭(zhēng)端的有效方法是當(dāng)事國(guó)之間協(xié)商解決爭(zhēng)議，避免戰(zhàn)爭(zhēng)或?qū)?zhēng)端國(guó)際化。權(quán)利歸屬問(wèn)題解決了也就實(shí)現(xiàn)了流域國(guó)家“可以合作”的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，即使瀾滄江-湄公河所涉國(guó)家之間不存在河流主權(quán)爭(zhēng)端，如果不存在“國(guó)家利益”驅(qū)動(dòng)，水環(huán)境保護(hù)也依然會(huì)存在困難。一般而言，國(guó)家行為的動(dòng)力在于獲得利益，只有當(dāng)國(guó)家有利益獲得時(shí)，瀾滄江-湄公河流域政府才會(huì)投入到跨國(guó)環(huán)境合作之中。“國(guó)家利益”是解決國(guó)家間的合作意愿，讓大家“愿意合作”?；仡櫈憸娼?湄公河次區(qū)域合作的歷史進(jìn)程，尤其“一帶一路”和建設(shè)亞洲命運(yùn)共同體的倡議受到次區(qū)域各界普遍歡迎?！耙粠б宦贰苯o沿線各國(guó)帶來(lái)巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，瀾滄江-湄公河次區(qū)域五國(guó)身處其中，在資金和技術(shù)方面得到了巨大的輻射機(jī)會(huì)，地處中南半島也發(fā)揮著區(qū)域合作重要作用?！澳壳颁毓恿饔驀?guó)家政局總體可控，普遍認(rèn)可我‘一帶一路’戰(zhàn)略與瀾湄合作，希望借助亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及絲路基金發(fā)展國(guó)內(nèi)及其連接其他國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通?！盵2]如同安全合作一樣，水環(huán)境保護(hù)是其中應(yīng)有之義，這需要瀾滄江-湄公河沿河六國(guó)共同努力。

在解決“可以合作”和“愿意合作”的基礎(chǔ)上，還需要通過(guò)國(guó)家間的政治對(duì)話解決戰(zhàn)略合作模式，明確大家“怎么合作”。瀾滄江-湄公河所涉國(guó)家之間不存在河流主權(quán)爭(zhēng)端，“一帶一路”提升了次區(qū)域國(guó)家間的合作意愿，下一步需要解決的問(wèn)題是合作模式，即瀾滄江-湄公河所涉國(guó)家之間通過(guò)政治對(duì)話確定如何實(shí)現(xiàn)跨國(guó)河流水環(huán)境保護(hù)，選擇低層級(jí)各自分段管轄還是選擇高層次的聯(lián)合共同管轄。分段管轄優(yōu)點(diǎn)在于在其國(guó)境內(nèi)執(zhí)法一般不涉及政治問(wèn)題，降低磋商難度，缺點(diǎn)在于瀾滄江-湄公河是一條流動(dòng)的河水，分段管轄無(wú)法形成整體治理。相反，高層次的聯(lián)合共同管轄模式能夠形成對(duì)瀾滄江-湄公河水環(huán)境的整體治理，但難在如何避免涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題。當(dāng)然，采用什么管轄模式取決于國(guó)家間的信任和管轄任務(wù)，這需要國(guó)家間的政治對(duì)話。

（二）行政視角下的跨國(guó)合作問(wèn)題

在戰(zhàn)略層面的政治對(duì)話完成之后，即進(jìn)入合作執(zhí)行層面，執(zhí)行層面主要解決組織制度和資金預(yù)算。

無(wú)論政治對(duì)話確定水環(huán)境保護(hù)采用分段管理還是聯(lián)合執(zhí)法模式，行政層面的工作是將其落實(shí)，落實(shí)的工作包括建立組織制度并做好資金預(yù)算。如果分段管理，則需要六國(guó)行政部門(mén)之間建立聯(lián)席會(huì)議，將各國(guó)遇到的水環(huán)境相關(guān)問(wèn)題提交聯(lián)席會(huì)議討論解決，這是一種松散型的組織結(jié)構(gòu)。如果采用聯(lián)合執(zhí)法模式，則需要在政治對(duì)話的基礎(chǔ)上，依據(jù)平等原則建立工作組織，這是一種緊密型組織。在成立跨域水環(huán)境保護(hù)組織之后，下一步工作是建章立制，如聯(lián)合巡邏制度、水環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和環(huán)境沖突解決制度等。基于各國(guó)權(quán)利平等原則，各國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)在聯(lián)合執(zhí)法中輪流主導(dǎo)。從工作程序看，可以分兩步完成聯(lián)合執(zhí)法工作：第一步，建立柔性的合作機(jī)制。各國(guó)在權(quán)利歸屬和利益平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)積極合作，將各自管轄河段內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題在瀾滄江-湄公河六國(guó)水環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議上討論。第二步，建立剛性的合作機(jī)制。各國(guó)主權(quán)清晰、利益平衡之后，有了前期柔性合作基礎(chǔ)，即可采用聯(lián)合執(zhí)法模式。各自為政還是聯(lián)合應(yīng)對(duì)，其工作的績(jī)效不一樣，聯(lián)合應(yīng)對(duì)模式需要在國(guó)家之間經(jīng)過(guò)政治對(duì)話形成統(tǒng)一意見(jiàn)，在瀾滄江-湄公河六國(guó)之間形成統(tǒng)一的水環(huán)境保護(hù)組織則依賴流域六國(guó)之間的信任。

組織機(jī)構(gòu)和工作制度確定之后，需要有充足的資金安排組織才能運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，讓計(jì)劃落實(shí)。這種資金安排相對(duì)復(fù)雜，一方面涉及國(guó)與國(guó)之間的平衡，另一方面涉及部委間資金的平衡。因?yàn)閲?guó)家政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，各國(guó)資金安排能力的差異加劇了財(cái)政預(yù)算復(fù)雜性。當(dāng)然，問(wèn)題解決可以分步進(jìn)行，第一步是由中央資金安排聯(lián)合行動(dòng)資金，各國(guó)政府通過(guò)中央預(yù)算將聯(lián)合行動(dòng)的資金預(yù)留。第二步是瀾滄江-湄公河六國(guó)依照政治對(duì)話確定的合作模式，由各國(guó)內(nèi)部協(xié)調(diào)中央各部委之間預(yù)算資金的比例及使用。

（三）技術(shù)視角下的跨國(guó)協(xié)同問(wèn)題

國(guó)家間的技術(shù)合作是對(duì)瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)的重要支持。水環(huán)境保護(hù)相關(guān)技術(shù)是瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，這方面技術(shù)最主要包括三個(gè)層面：信息共享的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、水環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)和沖突解決的法律技術(shù)。

信息共享的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在跨國(guó)界水環(huán)境保護(hù)中起到重要作用。共享的內(nèi)容包括瀾滄江-湄公河的一定水文水質(zhì)信息，這種共享有利于流域各國(guó)對(duì)瀾滄江-湄公河水環(huán)境的合作?？鐕?guó)水環(huán)境保護(hù)主要是共享一些水質(zhì)信息，包括兩個(gè)大類：一類是溫度、色度、濁度等反映水質(zhì)狀況的綜合指標(biāo)；另一類是鉛、汞、鎘等有毒物質(zhì)含量。水環(huán)境保護(hù)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、處理的過(guò)程及相關(guān)信息需要在流域六國(guó)之間、中央與地方政府之間、水利和環(huán)保部門(mén)之間傳遞，從而實(shí)現(xiàn)信息共享。信息共享的基礎(chǔ)是平臺(tái)統(tǒng)一化、信息標(biāo)準(zhǔn)化和傳輸規(guī)范化，瀾滄江-湄公河六國(guó)間為實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)需要對(duì)瀾滄江-湄公河的水質(zhì)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化處理，從而真正實(shí)現(xiàn)有用信息的共享。

水環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)涉及多個(gè)方面，也包括不同的技術(shù)領(lǐng)域。從技術(shù)水平而言，無(wú)論是水資源開(kāi)發(fā)利用還是水環(huán)境監(jiān)測(cè)處理，中國(guó)與東南亞五國(guó)之間在各個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)方面都存在水平差異。為提升瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)水平，促進(jìn)流域六國(guó)之間合作順利，需要不斷推進(jìn)各國(guó)之間的技術(shù)交流。在各國(guó)建立較高的政治互信之后，為保證行政層面計(jì)劃的有效落實(shí)，需要相關(guān)技術(shù)的相互交流。

與信息共享的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、水環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)一樣，沖突解決的法律技術(shù)在促進(jìn)跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)中也起著重要作用。國(guó)家層面的政治對(duì)話、水利環(huán)保部門(mén)間的合作行動(dòng)甚至包括水環(huán)境保護(hù)技術(shù)交流、瀾滄江-湄公河水文水質(zhì)信息共享都需要法律技術(shù)支持。法律技術(shù)將國(guó)家間的權(quán)利歸屬、利益平衡和合作模式用國(guó)際條約的形式固定，為瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)合作奠定法律基礎(chǔ)；國(guó)家和地方水利環(huán)境保護(hù)部門(mén)在具體合作過(guò)程中的組織制度和資金預(yù)算需要在政府間行政協(xié)議的指導(dǎo)開(kāi)展；水環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)合作涉及到技術(shù)專利問(wèn)題，也需要以法律制度和文件為基礎(chǔ)，才能保證國(guó)與國(guó)之間能夠順利開(kāi)展合作。

三、構(gòu)建瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)機(jī)制

（一）現(xiàn)有的瀾滄江-湄公河合作機(jī)制

現(xiàn)有的瀾滄江-湄公河合作機(jī)制有大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）、湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作機(jī)制（MRC）以及瀾滄江-湄公河合作機(jī)制（LMC）。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）由亞行牽頭，中、柬、老、緬、泰、越六國(guó)參加，旨在改善次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大貿(mào)易與投資合作，合作范圍涉及貿(mào)易和投資、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境等領(lǐng)域。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）由美國(guó)和日本共同主導(dǎo)的亞洲開(kāi)發(fā)銀行牽頭，由域外國(guó)家和機(jī)構(gòu)主導(dǎo)大湄公河次區(qū)域合作顯然不是最優(yōu)選擇。另外，湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作機(jī)制（MRC）由新湄公河委員會(huì)主導(dǎo)，柬、老、泰、越為參加國(guó)，中、緬為對(duì)話國(guó)，對(duì)整個(gè)湄公河的環(huán)境（包括水環(huán)境）以及全流域的開(kāi)發(fā)制定計(jì)劃并管理、實(shí)施。湄公河委員會(huì)是根據(jù)1995年泰國(guó)、老撾、越南、柬埔寨4國(guó)簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》而成立，湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作機(jī)制（MRC）由其主導(dǎo)，中緬是對(duì)話國(guó)，成員國(guó)與對(duì)話國(guó)的差異不利于平等協(xié)商，也不是理想的區(qū)域的合作。

為促進(jìn)瀾滄江-湄公河合作的需要，2014年11月，在第17次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，中國(guó)倡議建立瀾滄江-湄公河合作機(jī)制（LMC）。2015年12月，瀾滄江-湄公河合作首次外長(zhǎng)會(huì)在云南景洪舉行。六國(guó)外長(zhǎng)出席會(huì)議，瀾湄合作機(jī)制正式建立。2016年3月，瀾滄江-湄公河合作機(jī)制首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在中國(guó)海南三亞舉行，確定了瀾滄江-湄公河合作機(jī)制將以政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文為三大合作支柱，優(yōu)先發(fā)展包括水環(huán)境在內(nèi)的五大方面合作，瀾滄江-湄公河合作機(jī)制進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

（二）構(gòu)建跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的協(xié)同機(jī)制

在瀾滄江-湄公河合作機(jī)制（LMC）下，跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)應(yīng)該建立多方面協(xié)同機(jī)制。從政治、行政和技術(shù)層面綜合考察，主要包括多層對(duì)話機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制三個(gè)部分。多層對(duì)話機(jī)制的建立為瀾滄江-湄公河合作確定合作模式、解決合作問(wèn)題；利益補(bǔ)償機(jī)制的建立為瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)的持續(xù)進(jìn)行提供合作動(dòng)力、增強(qiáng)合作意愿。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立為瀾滄江-湄公河水環(huán)境保護(hù)合作提供良好方式。

1.建立跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的多層對(duì)話機(jī)制

水環(huán)境保護(hù)涉及流域多個(gè)國(guó)家，也涉及與原有瀾滄江-湄公河合作機(jī)制間的對(duì)話。其中，流域國(guó)家間的對(duì)話機(jī)制包括國(guó)家層面的政治對(duì)話、行政層面落實(shí)的對(duì)話以及技術(shù)層面的交流與對(duì)話。

一方面，以政治對(duì)話為基礎(chǔ)，促進(jìn)多層對(duì)話機(jī)制建立。因?yàn)樯婕安煌瑖?guó)家主權(quán)和利益，沒(méi)有國(guó)家的政治對(duì)話，其他工作無(wú)法展開(kāi)。因此，需要建立國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層面、外交部長(zhǎng)層面的對(duì)話機(jī)制。這一對(duì)話機(jī)制解決合作的基礎(chǔ)、意愿與合作模式。國(guó)家層面對(duì)話機(jī)制建立之后，后續(xù)對(duì)話機(jī)制應(yīng)該分多個(gè)層面進(jìn)一步完善。需要建立水環(huán)境保護(hù)部門(mén)與他國(guó)相關(guān)部門(mén)的對(duì)話機(jī)制，這一對(duì)話將政治層面的對(duì)話成果變成具體的工作計(jì)劃，在不同國(guó)家的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，讓政治戰(zhàn)略落地。當(dāng)然，也包括技術(shù)層面的對(duì)話，需要建立不同“技術(shù)人員”之間的合作對(duì)話機(jī)制，包括水環(huán)境監(jiān)測(cè)處理技術(shù)的交流對(duì)話和法律工作人員的權(quán)責(zé)對(duì)話。

另一方面，以流域國(guó)家對(duì)話為基礎(chǔ)，促進(jìn)域內(nèi)域外合作。湄公河次區(qū)域存在的多重合作機(jī)制，“除亞洲開(kāi)發(fā)銀行主導(dǎo)的GMS合作機(jī)制，以及上文提及的域外大國(guó)美國(guó)、日本和印度主導(dǎo)的機(jī)制外，還有次區(qū)域國(guó)家自己倡議建立的機(jī)制，如湄公河委員會(huì)、東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)機(jī)制、中老緬泰‘黃金四角’地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)合作機(jī)制等?！盵3]流域國(guó)家除了建立多層級(jí)的六國(guó)之間對(duì)話機(jī)制，還需要建立起與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）和湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作機(jī)制（MRC）間對(duì)話機(jī)制，讓原有對(duì)話機(jī)制在瀾湄六國(guó)主導(dǎo)之下盡可能的發(fā)揮作用，促進(jìn)多元主體間的合作?！爸袊?guó)首先應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)不同機(jī)制間的共融性，例如在跨境經(jīng)濟(jì)議題上，在瀾湄合作機(jī)制與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作機(jī)制上尋求共同點(diǎn)。”[4]

2.建立跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的利益平衡機(jī)制

利益平衡機(jī)制包括利益補(bǔ)償和利益分享，這一機(jī)制的設(shè)立同樣有益于水環(huán)境保護(hù)。“水資源既是最基礎(chǔ)的資源也是最有戰(zhàn)略意義的資源，因此瀾滄江-湄公河水環(huán)境的分配利用問(wèn)題一直是沿岸六國(guó)間爭(zhēng)議不斷的議題?！盵5]跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)首先需要處理好各方面利益關(guān)系，這其中涉及上下游國(guó)家利益的平衡、上下游國(guó)家權(quán)利義務(wù)落實(shí)。

建立利益補(bǔ)償機(jī)制，讓流域六國(guó)成為利益共同體。具體而言，將一條河的生態(tài)功能作為基數(shù)，斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，由上游給予下游補(bǔ)償；斷面水質(zhì)指標(biāo)值達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游給予上游補(bǔ)償。為保證跨國(guó)水環(huán)境治理的利益補(bǔ)償機(jī)制有效落地，需要建立起利益補(bǔ)償?shù)膶?duì)話機(jī)制。中國(guó)作為上游國(guó)家，想推動(dòng)這一過(guò)程需要更多的付出。當(dāng)流域國(guó)家利益補(bǔ)償通過(guò)政治對(duì)話成為一種可行的選擇時(shí)，之后的工作則交由行政層面和技術(shù)層面去完成，由國(guó)家委派專業(yè)代表參與協(xié)商，這種路徑的優(yōu)勢(shì)是有授權(quán)有專業(yè)，多國(guó)利益代表能夠及時(shí)解決跨國(guó)水污染治理中的利益沖突。

除了利益補(bǔ)償機(jī)制外，促進(jìn)多國(guó)合作還需要建立利益共享機(jī)制。以“一帶一路”和亞投行為契機(jī)，中國(guó)在這一區(qū)域投入大量資金技術(shù)用于互聯(lián)互通等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，與流域五國(guó)可實(shí)現(xiàn)利益共享，促進(jìn)瀾湄合作。“中國(guó)可與瀾湄流域下游國(guó)家在防洪控洪、灌溉、航運(yùn)和水電等水環(huán)境開(kāi)發(fā)領(lǐng)域建立一攬子利益關(guān)系，用廣泛深入的合作來(lái)消除下游國(guó)家的疑慮，旨在建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體，樹(shù)立為以合作共贏為特征的新型國(guó)際關(guān)系典范?！盵6]中國(guó)投資瀾湄流域應(yīng)該更注重民生與環(huán)保，實(shí)現(xiàn)利益共享的一個(gè)工作重點(diǎn)是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多地惠及大湄公河次區(qū)域各國(guó)人民。與利益補(bǔ)償一樣，利益共享也需要政治、行政和技術(shù)層面的共同努力，才能確立，落地并生根。

3.建立跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制

盡管中國(guó)處于流域的上游，作為大國(guó)要有大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，應(yīng)帶頭建立水環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制。

瀾湄流域水環(huán)境保護(hù)從戰(zhàn)略到落地，需要國(guó)家層面的政治對(duì)話，也需要行政部門(mén)具體執(zhí)行，建立跨國(guó)水環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，這一工作更多落在了環(huán)保水利部門(mén)。這種聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制除了國(guó)家水利環(huán)保相關(guān)部委參與其中，另外我國(guó)云南省、廣西省是中國(guó)參與瀾湄合作機(jī)制的主要省份，在與流域其他五國(guó)在互聯(lián)互通、水環(huán)境保護(hù)和邊境地區(qū)管理方面具有非常重要的作用，應(yīng)該更多與國(guó)家水利環(huán)保部門(mén)一起參與到流域六國(guó)的聯(lián)合行動(dòng)中。

如何在流域六國(guó)中形成水環(huán)境保護(hù)的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制？一個(gè)可靠的方案是利用現(xiàn)有的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制。在現(xiàn)有中老緬泰湄公河安全聯(lián)合巡邏執(zhí)法的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)技術(shù)合作，信息共享和政府間協(xié)議，瀾滄江-湄公河流域六國(guó)的水利環(huán)保部門(mén)需要與他國(guó)相關(guān)部門(mén)、以及所涉地方政府一起形成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)瀾滄江-湄公河水環(huán)境的巡邏，對(duì)水環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境問(wèn)題的聯(lián)合處理。