沈嬌娜 吳猛

摘? ? ? 要：社區(qū)是拉近人們社會(huì)關(guān)系的重要場所，社區(qū)有效治理是提升居民生活水平的重要途徑。近年來，多元治理主體訴求的利己性、基層政府行政色彩嚴(yán)重以及法律制度的不健全等因素導(dǎo)致社區(qū)矛盾頻發(fā)。因此，必須創(chuàng)新治理方式，堅(jiān)持“源頭治理”理念，完善社區(qū)治理的相關(guān)法律制度，建立健全源頭治理的體制機(jī)制，多元主體共同樹立源頭治理理念，切實(shí)提升社區(qū)源頭治理能力。如此，才能從根本上破解社區(qū)治理困境。

關(guān)? 鍵? 詞：社區(qū)矛盾;多元主體;治理關(guān)口;源頭治理

中圖分類號(hào)：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）08-0087-05

收稿日期：2019-06-01

作者簡介：沈嬌娜（1995—），女，安徽池州人，安徽大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化與基層社會(huì)治理;吳猛（1978—），男，安徽太和人，安徽大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榛鶎用裰髋c社區(qū)治理。

一、社區(qū)源頭治理在我國的緣起

“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是管理、整治和操縱，主要是指國家為達(dá)到某種目的而實(shí)行權(quán)威。[1]20世紀(jì)90年代“治理”一詞逐漸在西方社會(huì)科學(xué)中流傳起來，傳入我國后受到學(xué)術(shù)界的高度重視。如果按照時(shí)間發(fā)生順序?qū)ι鐣?huì)矛盾進(jìn)行層次劃分，可以將社會(huì)治理劃分為三個(gè)層次，每個(gè)等級(jí)相對(duì)應(yīng)的處理方式和效果都有巨大差別。社會(huì)矛盾發(fā)生時(shí)間的不同，所采取的對(duì)策也不同。一旦采取了錯(cuò)誤的處理方式，第一層次和第二層次的矛盾就會(huì)演變成第三層次（見下表）。

2002年，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第十六次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告指出：“不少地區(qū)運(yùn)用市場機(jī)制配置某些緊缺的社會(huì)資源，拓寬了源頭治理的范圍。”[2]這是“源頭治理”在中國共產(chǎn)黨文獻(xiàn)資料的首次露面，因其具有標(biāo)本兼治、省時(shí)減負(fù)的特點(diǎn)而被廣泛應(yīng)用于公共安全、黨的廉政建設(shè)、反腐敗工作以及創(chuàng)新社會(huì)體制等多方領(lǐng)域。具體到社區(qū)層面，近年來，社區(qū)居民糾紛愈發(fā)復(fù)雜多樣化，大多處于第二層次和第三層次。及時(shí)有效地將各個(gè)矛盾扼殺在萌芽階段，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”，[3]這正是源頭治理的真正意義所在。有學(xué)者認(rèn)為源頭治理包含兩種情況：一是指關(guān)注矛盾的起因，全力解決起因;二是指從提升社會(huì)主體的道德修養(yǎng)出發(fā)，及時(shí)預(yù)防各種矛盾的發(fā)生，或是從制度創(chuàng)新著手預(yù)防各種矛盾的產(chǎn)生。[4]在筆者看來，社區(qū)源頭治理包括三重含義：一是以“從群眾中來”為標(biāo)準(zhǔn)和原則，從群眾切身利益出發(fā)，廣泛聽取群眾心聲，通過利弊考察和大量論證確保決策的實(shí)施符合群眾需求。二是未雨綢繆，預(yù)見潛在的社區(qū)矛盾，及時(shí)做好防范解決措施，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。三是由群眾自治組織處理各種基層利益訴求，爭取在社區(qū)范圍解決問題。

二、我國社區(qū)源頭治理面臨的困境

（一）相關(guān)法律制度亟待完善

理性選擇理論認(rèn)為，每個(gè)理性人的行為選擇都會(huì)在制度框架內(nèi)尋求個(gè)人利益的最大化。因此，合理完善的法律制度是社區(qū)源頭治理不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，目前我國有關(guān)社區(qū)源頭治理的法律制度尚不健全，由此導(dǎo)致社區(qū)矛盾頻發(fā)，甚至引發(fā)群體性事件。具體表現(xiàn)為：懲處機(jī)制的缺失縱容了社區(qū)治理中的失范行為;物業(yè)管理區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致小區(qū)規(guī)模過大，加大了自治的難度;不合理的前期物業(yè)管理制度給業(yè)主自治樹立了頭等“敵人”——盈利性質(zhì)的物業(yè)公司;程序性規(guī)范缺失導(dǎo)致業(yè)主自治難以有效運(yùn)行;小區(qū)業(yè)主共有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不明引發(fā)產(chǎn)權(quán)“爭奪戰(zhàn)”，等等。

（二）社區(qū)“行政化”色彩濃厚

街道辦事處是上級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，作為最基層的組織單位，街道辦事處不僅要落實(shí)所有行政事務(wù)，做好上傳下達(dá)，還需直面居民的家長里短，真可謂“上面千條線，下面一口針”。在人員、資金、時(shí)間等緊張的情況下，街道辦事處無力承擔(dān)如此繁多的行政任務(wù)，只能將部分工作轉(zhuǎn)加給社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)居民委員會(huì)本意是通過社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)居民需求的有效滿足和基層社會(huì)的良性治理，但在承擔(dān)過多的行政任務(wù)后疲于應(yīng)付，難免會(huì)產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心態(tài)，無暇顧及源頭治理。

（三）居民主人翁意識(shí)淡薄

社區(qū)居民委員會(huì)由居民選舉產(chǎn)生，是居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的基層群眾性自治組織。但實(shí)際上，社區(qū)居民委員會(huì)的人員選擇大都受控于街道辦事處，真正通過民主方式選舉出來的少之又少。大部分居民對(duì)于居委會(huì)的選舉漠不關(guān)心，對(duì)于居委會(huì)何時(shí)選舉、何時(shí)換屆、居委會(huì)的成員都有哪些毫不知情，更不會(huì)去主動(dòng)深入了解居委會(huì)的運(yùn)行情況，對(duì)居委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。即便是參加選舉，投票時(shí)也只是以“眼緣”“人緣”來做決定。居民主人翁意識(shí)的淡薄導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)有名無實(shí)，在工作中舉步維艱。其實(shí)，居民委員會(huì)的尷尬運(yùn)行只是居民主人翁意識(shí)淡薄的一個(gè)縮影，業(yè)主委員會(huì)成立和運(yùn)行難、社區(qū)居民大會(huì)空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，也與居民主人翁意識(shí)淡薄不無關(guān)系。

（四）治理主體存在利己主義現(xiàn)象

社區(qū)治理多元主體即與社區(qū)需求存在直接或間接利益相關(guān)性的個(gè)人或組織，其中最為常見的是政府、社區(qū)組織、居民、物業(yè)等。[5]其是社區(qū)利益的相關(guān)者，利益雖有重合性，但更多表現(xiàn)出來的是沖突性，因而在社區(qū)治理過程中多元主體可能不會(huì)站在社區(qū)角度考慮公共事務(wù)，而是盡可能地維護(hù)自身利益。一方面，處理存在利益沖突的事務(wù)時(shí)，各方治理主體選擇的方式方法也會(huì)迥異;另一方面，多元主體間的關(guān)系也會(huì)隨著利益的變化而發(fā)生變化，這就使得社區(qū)治理主體之間的利益沖突更加復(fù)雜化、尖銳化。具體表現(xiàn)在：在普通居民層面，存在著“搭便車”心理、“吃瓜”心理、懷疑心理和逐利心理;在政府層面，存在著“撞鐘”心理，盡量規(guī)避社區(qū)“麻煩”;在物業(yè)層面，存在謀利心理;在業(yè)委會(huì)層面，其成員心態(tài)各異，如奉獻(xiàn)型、應(yīng)付型、私利型等。多元主體心態(tài)的復(fù)雜多樣，利己主義現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致社區(qū)糾紛時(shí)有發(fā)生。

三、實(shí)現(xiàn)社區(qū)源頭治理的相應(yīng)對(duì)策

（一）完善相關(guān)的法律制度

要推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，依法防范風(fēng)險(xiǎn)，化解矛盾，維護(hù)權(quán)益，[6]必須盡快完善社區(qū)相關(guān)法律法規(guī)，修補(bǔ)法律漏洞。具體而言：一是大力推進(jìn)社區(qū)專門立法，盡快制定《社區(qū)法》，確立劃分原則，規(guī)定社區(qū)沖突的范圍和邊界。只有前期做好相關(guān)法律規(guī)定，明確權(quán)責(zé)，才能有效減少社區(qū)沖突的發(fā)生。二是制定《社區(qū)服務(wù)法》《醫(yī)療保險(xiǎn)法》《社會(huì)保障法》，同時(shí)建立健全配套制度，以法律為準(zhǔn)繩規(guī)范多元社區(qū)治理主體合理合法地參與治理，提升居民的幸福感，進(jìn)而從源頭上化解各種沖突。三是完善有關(guān)物業(yè)方面的法律法規(guī)。公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題是糾紛的關(guān)鍵對(duì)象，社區(qū)每年發(fā)生最多的涉及經(jīng)濟(jì)問題且處理困難的沖突就是居民、物業(yè)公司和開發(fā)商間的沖突。目前我國尚未出臺(tái)民法典，也沒有專門制定《物業(yè)管理法》，當(dāng)前涉及物業(yè)管理的法律主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》第六章，但內(nèi)容比較空泛。對(duì)此，筆者建議，修訂《物權(quán)法》及《物業(yè)管理?xiàng)l例》，明確小區(qū)配套附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。此外，關(guān)于物業(yè)管理的地方性法規(guī)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，有針對(duì)性地加以完善。

（二）樹立社區(qū)源頭治理理念

源頭治理理念是指導(dǎo)和規(guī)范人們治理社區(qū)的靈魂，社區(qū)治理要?jiǎng)?chuàng)新治理方式、轉(zhuǎn)變治理理念，需要治理多元主體共同樹立源頭治理理念，協(xié)力排除社區(qū)隱患，做到“標(biāo)本兼治”。

⒈基層政府加快轉(zhuǎn)變職能?；鶎诱畱?yīng)積極樹立源頭治理的理念，從“管理”意識(shí)轉(zhuǎn)變成“治理”意識(shí)，不僅要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，更要增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)、服務(wù)社區(qū)的公共管理和服務(wù)職能，創(chuàng)新行政事務(wù)的分配方式，倡導(dǎo)社區(qū)政策的完善和合理化。此外，基層政府既要學(xué)會(huì)放權(quán)，給予社區(qū)居委會(huì)充足的自治空間和自治權(quán)利，推動(dòng)社會(huì)治理的改善，激發(fā)群眾參與社會(huì)治理的積極性，又要為社會(huì)治理保駕護(hù)航，提供一定的行政支持、資金支持和政策支持，從根源上破解社區(qū)“行政化”色彩嚴(yán)重的問題。

⒉社區(qū)居民委員會(huì)切實(shí)履行“居民代言人”角色。社區(qū)居民委員會(huì)不僅僅是協(xié)助街道辦事處履行職能，更重要的是代表居民利益，表達(dá)人民訴求，監(jiān)督政府行為。社區(qū)居民委員會(huì)必須樹立源頭治理理念，拓寬溝通渠道，充分發(fā)揮橋梁作用;集中民意、民情和民智，為公共沖突的預(yù)防和化解做好準(zhǔn)備工作。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，發(fā)揮居民自治的作用，激發(fā)活力。毫無疑問，“去行政化”正是社區(qū)居民委員會(huì)富有活力的重要表現(xiàn)，可以將主要精力放在群眾自治和為人民分憂解難上。

⒊居民樹立主人翁意識(shí)。居民應(yīng)在社區(qū)治理中處于主體地位，樹立奉獻(xiàn)精神和理解精神，避免在社區(qū)治理過程中采取“事不關(guān)己”的態(tài)度或在威脅自身利益時(shí)采取非理性態(tài)度，如面對(duì)停車位事件、遛狗事件等應(yīng)彼此諒解，將大事化小，小事化了;應(yīng)充分利用街道辦事處及社區(qū)居民委員會(huì)提供的溝通互動(dòng)渠道準(zhǔn)確及時(shí)地表達(dá)利益訴求，不要猜忌，也不要“會(huì)上不提，群里瞎說”，更不要惡意散播負(fù)面消息，切實(shí)把自己當(dāng)成社區(qū)治理的一份子;應(yīng)關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)的處理和安排，如在社區(qū)居民委員會(huì)選舉時(shí)要理性地全面考量候選人。

⒋物業(yè)公司依約履責(zé)。近年來物業(yè)服務(wù)糾紛案件日均增多，主要原因在于物業(yè)管理和服務(wù)水平差。對(duì)此，物業(yè)公司應(yīng)做到依法管理，周道服務(wù)，從源頭上化解糾紛。具體而言，物業(yè)公司應(yīng)與居民簽訂合同，明確權(quán)利，為物業(yè)服務(wù)做好依據(jù)，避免發(fā)生不必要的糾紛。同時(shí)，應(yīng)將開發(fā)商與物業(yè)公司簽訂的前期物業(yè)合同向居民公示，明確細(xì)化關(guān)于空置房的物業(yè)費(fèi)打折、停車位的租賃以及一樓電梯用房的費(fèi)用等容易產(chǎn)生爭議的問題，將可預(yù)見的矛盾從源頭上予以解決。此外，物管公司應(yīng)扎實(shí)做好監(jiān)管工作，如嚴(yán)格按照住宅室內(nèi)裝飾裝修管理服務(wù)協(xié)議對(duì)住宅實(shí)施管理，對(duì)進(jìn)出物業(yè)管理區(qū)域的建筑材料進(jìn)行關(guān)口把控，改建、拆建和加建的違建材料禁止使用;[7]定期對(duì)住宅的建筑情況進(jìn)行匯總和檢查，對(duì)住宅的租賃情況進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定和考察。

（三）健全社區(qū)源頭治理機(jī)制

⒈落實(shí)權(quán)責(zé)下沉機(jī)制。一是構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、居民參與的社區(qū)管理新格局，充分發(fā)揮各職能部門的作用，協(xié)調(diào)互助共建良好的社區(qū)治理體系。二是將社區(qū)事務(wù)責(zé)任分解細(xì)化，社區(qū)建立“社區(qū)關(guān)口前移服務(wù)與管理”領(lǐng)導(dǎo)小組，配備“關(guān)口服務(wù)管理”辦公室，逐步形成權(quán)責(zé)分明的基層責(zé)任領(lǐng)域，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，一級(jí)帶一級(jí)，不留空白區(qū)間，不留“緩沖帶”。三是創(chuàng)新治理方式、堅(jiān)持源頭治理理念，充分發(fā)揮基層自治組織解決矛盾、協(xié)調(diào)糾紛的作用，從而形成基層事務(wù)責(zé)任關(guān)系網(wǎng)，形成“事事能落實(shí)、件件有人管”的社區(qū)治理體系，治理多元主體形成合力，將社區(qū)矛盾解決于萌發(fā)狀態(tài)。[8]四是把對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測評(píng)估引入到區(qū)委區(qū)政府的決策之前，特別對(duì)矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)的重大項(xiàng)目建設(shè)、征拆工作、舊城改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測，將矛盾關(guān)口前移。

⒉健全監(jiān)督考核機(jī)制。監(jiān)督考核既是社區(qū)自治組織運(yùn)行機(jī)制的重要一環(huán)，也是社區(qū)居民自治的重要保障。應(yīng)加大對(duì)于政府部門、社區(qū)工作人員、社區(qū)組織以及物業(yè)公司的監(jiān)督力度，堅(jiān)持做到群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督緊密結(jié)合。同時(shí)，加大對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的公開力度，社區(qū)居委會(huì)的辦事程序、財(cái)務(wù)情況、人口流動(dòng)情況、社區(qū)居委會(huì)的工作目標(biāo)和內(nèi)容等都應(yīng)在民主評(píng)議欄公開。

⒊完善信息暢通機(jī)制。應(yīng)建立起上下層的“綠色通道”，開辟服務(wù)基層群眾通道，健全信訪接待制度，暢通民意溝通渠道，切實(shí)傾聽居民的心聲，關(guān)注居民反映的問題。同時(shí)，大力開展治理平臺(tái)建設(shè)，在提供線下實(shí)地信息反饋渠道的基礎(chǔ)上，建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、開通社區(qū)工作網(wǎng)絡(luò)咨詢服務(wù)系統(tǒng)，如建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、“民情熱線”平臺(tái)，使之成為居民表達(dá)需求的窗口，讓居民在全方位服務(wù)中感受到溫暖和安心。這樣，才能贏得居民信任、博得居民支持，才能做到苗頭早發(fā)現(xiàn)、矛盾早解決、工作早落實(shí)。

（四）提升社區(qū)源頭治理能力

⒈提升社區(qū)治理主體的綜合素質(zhì)。社區(qū)源頭治理能力的提高，關(guān)鍵在人，重心在真抓實(shí)干。社區(qū)治理主體的素質(zhì)和能力高低決定了社區(qū)源頭治理能力的優(yōu)劣以及治理水平的高低，這就要求社區(qū)治理主體尤其是社區(qū)工作人員具備較高的綜合素質(zhì)。因此，社區(qū)人才選拔工作不容忽視。應(yīng)在生活工作和學(xué)習(xí)上關(guān)心社區(qū)治理主體，經(jīng)常組織其參加有關(guān)社區(qū)源頭治理的培訓(xùn)。同時(shí)，實(shí)施社區(qū)主體素質(zhì)提升工程，鼓勵(lì)社區(qū)治理主體參加學(xué)歷教育和職業(yè)資格考試，組織開展專業(yè)化、職業(yè)化、知識(shí)化培訓(xùn)，幫助其提高社區(qū)源頭治理的能力。此外，應(yīng)落實(shí)社區(qū)干部待遇保障辦法，適當(dāng)提高其收入水平，以此調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性、主動(dòng)性。

⒉引進(jìn)專業(yè)性源頭治理人才。區(qū)委區(qū)政府應(yīng)增強(qiáng)社區(qū)工作力量，為每個(gè)社區(qū)配備由治理多元主體精英成員組成的專業(yè)治理隊(duì)伍，即由專業(yè)性人才和居民、居民委員會(huì)成員、物業(yè)工作人員、開發(fā)商以及街道委員會(huì)成員共同協(xié)商從源頭治理社區(qū)。[9]同時(shí)，應(yīng)把城建執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍連同執(zhí)法設(shè)備下沉到各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自實(shí)際情況下沉到各個(gè)社區(qū);開展“三官一律（警官、法官、檢察官、律師）進(jìn)社區(qū)”和“萬名政法干警下基層”活動(dòng)，每個(gè)社區(qū)、每個(gè)村屯至少應(yīng)有一名政法干部常年工作在社區(qū)，專門負(fù)責(zé)社區(qū)社會(huì)綜合治安工作。

⒊吸納、整合社會(huì)各方力量，增強(qiáng)基層社會(huì)源頭治理的工作能力。應(yīng)把各個(gè)社區(qū)的居民自治組織和團(tuán)體、社會(huì)組織成員、志愿者協(xié)會(huì)會(huì)員吸納到社區(qū)公共事務(wù)管理中來，參與社區(qū)源頭治理的各項(xiàng)相關(guān)工作;采取校地對(duì)接、人才引進(jìn)的辦法，聘請(qǐng)高校專家教授擔(dān)任社會(huì)源頭治理工作顧問，為社區(qū)源頭治理工作出謀劃策;公開招考社區(qū)源頭治理書記，以進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)矛盾源頭預(yù)防的工作力量。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）