摘? ? ? 要：勞動人事爭議仲裁是政府在勞動人事關(guān)系領(lǐng)域面向社會提供的一項公共服務(wù)。隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變革，勞動人事爭議案件呈逐年上升趨勢，案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾促使各地大力推行勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)實體化。但實踐過程中，圍繞仲裁委員會、仲裁行政機構(gòu)、仲裁辦事機構(gòu)的設(shè)置及彼此間的關(guān)系、職能劃分等產(chǎn)生了諸多問題，其核心是仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后產(chǎn)生的“后遺癥”。解決上述問題應(yīng)沿當前改革路徑實體化仲裁辦事機構(gòu)，剝離其行政職能轉(zhuǎn)入仲裁行政機構(gòu)，同時設(shè)置獨立于人力資源和社會保障部門的勞動人事爭議仲裁委員會作為政府的直屬機構(gòu)。

關(guān)? 鍵? 詞：勞動人事爭議仲裁;機構(gòu)改革;職能配置

中圖分類號：D925.7? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0069-10

收稿日期：2019-01-25

作者簡介：宋勝利（1990—），男，重慶城口人，西南政法大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共管理。

2008年大部制改革，原勞動和社會保障部門與原人事部門合并為人力資源和社會保障部門。相應(yīng)地，原管理勞動、人事爭議仲裁工作的內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)（以下簡稱“仲裁行政機構(gòu)”）和原勞動、人事爭議仲裁委員會（以下簡稱“仲裁委員會”）也進行了合并，實現(xiàn)了對干部和工人管理主體的二合一。近年來，從中央到地方都在大力推進勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)實體化，全國31個省、自治區(qū)、直轄市從機構(gòu)設(shè)置、人員編制配備、財政資金入手，將勞動人事爭議仲裁委員會辦公室（以下簡稱“仲裁辦事機構(gòu)”）實體化，絕大多數(shù)辦事機構(gòu)獲得獨立法人地位，稱之為“勞動人事爭議仲裁院”（以下簡稱“仲裁院”）。截至2017年底，實體化任務(wù)取得了很大進展，全國共建立仲裁院3114家，建院率達到95.7%，大大提升了仲裁效能。隨著仲裁辦事機構(gòu)實體化的推進，辦案職能逐步從仲裁行政機構(gòu)轉(zhuǎn)移至新成立的仲裁院，解決了仲裁辦案職能和仲裁行政職能高度重合的問題。但與此同時，實體化仲裁辦事機構(gòu)也帶來了新的現(xiàn)實難題，如仲裁辦事機構(gòu)成為事實上的仲裁委員會;仲裁行政機構(gòu)弱化，職能錯位;單一指導(dǎo)變成雙重指導(dǎo)，給基層增加工作負擔(dān)等。本文試圖回答實體化仲裁辦事機構(gòu)在現(xiàn)實中為什么會出現(xiàn)諸多問題及下一步改革的基本思路。

一、勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)實體化的緣起

案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾是推動仲裁辦事機構(gòu)實體化的直接誘因。在實體化仲裁辦事機構(gòu)前，各級勞動人事爭議仲裁處（科、股）等仲裁行政機構(gòu)肩負起仲裁辦事機構(gòu)角色，實行“一套人馬、兩塊牌子”。仲裁行政機構(gòu)既代表勞動人事行政部門行使勞動人事爭議處理工作的行政指導(dǎo)權(quán)，又要具體處理爭議案件，行使仲裁辦案權(quán)，人員少、任務(wù)多、壓力大的現(xiàn)象非常突出。隨著2008年《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》相繼施行，全國各地勞動人事爭議案件呈“井噴”態(tài)勢。以重慶市為例，從2008年到2015年，市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）兩級勞動人事爭議仲裁機構(gòu)處理案件31.1萬件，平均每年處理3.9萬件，其中2015年處理爭議案件5.34萬件，是2008年的1.6倍。實體化前仲裁員數(shù)量不足200名，平均每名仲裁員每4個工作日要處理3起案件，案多人少的壓力巨大。為處理堆積的爭議案件，單靠勞動人事行政部門在編員工顯得勢單力薄，急需一大批專兼職仲裁員來從事該項工作。但行政編制資源的稀缺性注定不能一味地增加行政編制，只有通過設(shè)立新機構(gòu)，增加事業(yè)編制和編外用工來補充辦案力量。

政府行政職能的擴張和無法滿足社會需求之間的矛盾是推動仲裁辦事機構(gòu)實體化的根本原因，“從‘仲裁概念的本意看，也是由爭議雙方當事人自愿將他們之間的爭議提交第三人（或機構(gòu)）作出公正的裁決?！盵1]仲裁的這種民間性、自主性強調(diào)它是一種私人爭議的解決方式，排除公權(quán)力介入應(yīng)是民商事仲裁的本質(zhì)特征。但勞動法屬于社會法，在市場經(jīng)濟中，資本的稀缺性和勞動力資源供求失衡，勞動者和用人單位雙方地位實質(zhì)上并不平等，此時需要國家公權(quán)力干預(yù)，維護社會的公平正義。因此，勞動關(guān)系雙方在國家公權(quán)力干預(yù)下?lián)碛杏邢薜囊馑甲灾?，事前雙方不需要訂立仲裁協(xié)議，任何一方都可強制啟動仲裁程序，這與民商事仲裁有本質(zhì)上的差異。加之當前我國仍處于社會主義初級階段，在社會第三方組織發(fā)育不完善、公信力不強、不能或不宜由市場配置資源的現(xiàn)實條件下，勞動人事爭議仲裁權(quán)作為國家公權(quán)力的形態(tài)存在十分必要。從公權(quán)力的橫向配置來看，在處理社會矛盾糾紛上，我國歷來有“厭訴情節(jié)”，主張政府優(yōu)先，試圖通過調(diào)解、裁決、處罰等多種行政手段快速定紛止爭，而非直接將案件交由司法機構(gòu)處理，“司法最終解決原則”使訴訟成為窮盡其他爭議解決辦法后的最終途徑。而且，勞動人事爭議表面上影響的是勞動者的經(jīng)濟利益，實則關(guān)乎勞動者及其家人的生活質(zhì)量甚至是生存，故對爭議處理的效率需求顯得更加迫切，而仲裁靈活、簡便的特點恰好可以滿足這種需求，因此，國家將仲裁權(quán)賦予了政府設(shè)立的勞動人事爭議仲裁機構(gòu)，仲裁成為訴訟的前置程序。勞動人事爭議不能轉(zhuǎn)交市場和公民社會自主解決，也不宜直接交由司法機構(gòu)處理，政府就必須承擔(dān)起仲裁職能。從立法本意和國際慣例看，勞動爭議處理機構(gòu)都是按照三方原則組建，不論是澳大利亞的單一仲裁模式還是德國的勞動法院模式抑或是國際勞工組織。我國《勞動法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《人事爭議處理規(guī)定》《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》等法律規(guī)章也規(guī)定，勞動、人事爭議仲裁委員會按照政府勞動、人事行政部門代表、工會代表和用人單位代表三方組成。但是，作為用人單位代表的工商聯(lián)或企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會和作為勞動者代表的工會，維護各方利益的機制不健全、動力不足、人員不專、時間不濟等各種原因?qū)е聞趧尤耸聽幾h仲裁三方機制形同虛設(shè)。盡管勞動人事行政部門僅僅是仲裁委員會的組成代表之一，但作為政府部門，仲裁委員會的辦事機構(gòu)又掛在其名下接受其管理，于是在事實上責(zé)無旁貸地支撐著爭議案件的化解工作。政府主導(dǎo)勞動人事爭議仲裁是其行政職能在該領(lǐng)域擴張的表現(xiàn)，當人民群眾日益增長的對仲裁辦案高質(zhì)量和高效率的迫切需要同不平衡、不充分的仲裁處理能力之間產(chǎn)生矛盾時，現(xiàn)實資源不能滿足職能履行之需，政府就不得不挖掘自身潛能、拓展社會資源來予以填補。實體化勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)無疑是最現(xiàn)實、最便捷的途徑。

二、仲裁行政職能和仲裁辦案職能分離后的運行狀況

勞動人事爭議仲裁委員會由省級人民政府決定設(shè)立，其辦事機構(gòu)設(shè)置在人力資源和社會保障部門，仲裁委員會要向人民政府匯報工作，故仲裁權(quán)天然地受到行政因素的影響。但仲裁權(quán)并非完全的行政權(quán)，根據(jù)最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，勞動人事爭議雙方當事人對仲裁委員會作出的裁決不服的不能以仲裁委員會為被告，因此仲裁權(quán)兼具有行政性和司法性，是一種準司法權(quán)力。實體化仲裁辦事機構(gòu)，全國各地有兩種做法：一是將仲裁辦事機構(gòu)從原來的仲裁行政機構(gòu)中獨立出來，有自己的法人地位，為參公事業(yè)單位或一般事業(yè)單位;二是在原來仲裁行政機構(gòu)基礎(chǔ)上加掛“仲裁院”牌子，增加了部分人員編制，此時實體化仲裁辦事機構(gòu)也是實體化仲裁行政機構(gòu)。由于第二種做法并未實質(zhì)性改變原來的組織架構(gòu)，本文著重分析在第一種做法下勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)實體化產(chǎn)生的實踐問題。

（一）仲裁辦事機構(gòu)形式獨立實質(zhì)并不獨立

實體化勞動人事爭議仲裁（辦事）機構(gòu)一直是勞動人事行政部門試圖提高仲裁效能的抓手。早在2001年，原勞動和社會保障部、國家經(jīng)貿(mào)委等5個部門印發(fā)的《關(guān)于進一步加強勞動爭議處理工作的通知》就提到：“勞動爭議案件多、處理任務(wù)重的地區(qū)，應(yīng)逐步實現(xiàn)勞動爭議仲裁機構(gòu)實體化和仲裁員隊伍職業(yè)化?！鄙钲谑性诋斈昃徒M建了實體化的勞動仲裁院。2006年11月，原勞動和社會保障部再次提出：“爭取用3年時間，逐步在全國省會城市和其他中心城市建立實體性勞動爭議仲裁機構(gòu)，并根據(jù)實際需要在具備條件的縣（市、區(qū)）逐步推進勞動爭議仲裁機構(gòu)實體化?！比肆Y源和社會保障部成立后，在2009年印發(fā)的《關(guān)于進一步做好勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的通知》中規(guī)定：“爭取用3年時間，在全國地級以上城市和爭議案件較多的縣（市、區(qū)），普遍建立以仲裁院為主要形式的、財政經(jīng)費保障、具有公共事務(wù)管理能力的實體性仲裁辦案機構(gòu)?！敝醒氩课乃悸肥遣扇⊙驖u進、各有側(cè)重的方式推動地方各級勞動人事爭議仲裁機構(gòu)或仲裁辦事機構(gòu)實體化。實踐中，全國大部分地區(qū)把仲裁辦事機構(gòu)從仲裁行政機構(gòu)中獨立出來作為法人實體，性質(zhì)為參公事業(yè)單位或一般事業(yè)單位，但尚未有仲裁委員會層面予以實體化的實例。以重慶為例，重慶市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）兩級共41個仲裁院，只有1個仲裁院是一般事業(yè)單位，其余40個仲裁院均是參公事業(yè)單位，作為市、區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）人力資源和社會保障部門的下屬單位。從形式上看，仲裁辦事機構(gòu)是獨立的法人實體，對外可以自己的名義作出相應(yīng)行為。然而，仲裁辦事機構(gòu)的獨立性受到很多方面的制約，如仲裁辦事機構(gòu)屬于人力資源和社會保障行政部門下屬單位，其內(nèi)部日常事務(wù)管理、財政支出、人員配備等均要接受行政部門的監(jiān)督和約束，處理勞動人事爭議案件的相關(guān)情況要向行政部門報告，對其負責(zé);仲裁辦事機構(gòu)并非行政部門的辦公室，在下發(fā)文件、制作仲裁文書、聘任和解聘專兼職仲裁員時都只能用仲裁委員會的印章或以仲裁委員會的名義，等等。

（二）仲裁辦事機構(gòu)成為事實上的仲裁委員會

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十九條①，2011年新修訂的《人事爭議處理規(guī)定》第九條、第十條②分別對勞動、人事爭議仲裁委員會及其辦事機構(gòu)的職責(zé)作了規(guī)定。歸納起來，勞動、人事爭議仲裁委員會職責(zé)主要是處理案件、管理仲裁員、監(jiān)督仲裁活動，仲裁委員會辦事機構(gòu)具體負責(zé)仲裁委員會的日常工作。根據(jù)《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》第八條規(guī)定，仲裁委員會應(yīng)當每年至少召開兩次全體會議，研究本仲裁委員會職責(zé)履行情況和重要工作事項。仲裁委員會作為按照三方原則組建的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其綜合協(xié)調(diào)職能必不可少，如商討重大疑難案件，監(jiān)督仲裁辦事機構(gòu)工作等。但事實上，嚴格按照《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》規(guī)定每年召開兩次以上全體會議的仲裁委員會少之又少。仲裁委員會定期會議制度的闕如導(dǎo)致其無法履行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，仲裁辦事機構(gòu)就理所當然地充當了仲裁委員會的角色，給實務(wù)部門造成“仲裁委員會辦事機構(gòu)即仲裁委員會”的錯覺。

（三）仲裁辦事機構(gòu)與仲裁行政機構(gòu)職能錯位

在我國，從中央到地方行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制大多是雙重領(lǐng)導(dǎo)：下級行政部門同時被同級人民政府和上級業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十七條、第十八條①，《人事爭議處理規(guī)定》第六條②的規(guī)定，勞動爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，勞動行政部門擁有對本行政區(qū)域勞動爭議仲裁工作的指導(dǎo)權(quán);人事爭議仲裁委員會相互之間既非法院系統(tǒng)的審級監(jiān)督關(guān)系，也非行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，它們之間并無隸屬關(guān)系。勞動、人事爭議仲裁委員會合并后，這一關(guān)系并不能為之改變，遑論作為辦理其日常工作事務(wù)的仲裁辦事機構(gòu)。但在仲裁辦事機構(gòu)實體化后，隨著仲裁行政機構(gòu)和仲裁辦事機構(gòu)的分離，上下級③仲裁院不同程度地存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)現(xiàn)象。

第一，仲裁行政機構(gòu)被撤銷或合并設(shè)立，仲裁辦事機構(gòu)全權(quán)負責(zé)或主要負責(zé)行政指導(dǎo)。一方面，仲裁行政機構(gòu)被動“消失”，仲裁辦事機構(gòu)承接其行政指導(dǎo)職能。這突出表現(xiàn)在省級以下，如深圳市只設(shè)立仲裁院，不另設(shè)仲裁行政處室;重慶市40個區(qū)縣（自治縣、經(jīng)開區(qū)）人力資源和社會保障部門均成立了仲裁院，而另設(shè)仲裁行政科室的僅有4個;另一方面，全國部分地區(qū)人力資源和社會保障部門將仲裁和信訪、監(jiān)察、勞動關(guān)系等職能合并設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)。如河北省、遼寧省、浙江省、寧夏自治區(qū)人力資源和社會保障廳將仲裁和信訪職能合并設(shè)立機構(gòu)“仲裁信訪處”或“調(diào)解仲裁與信訪工作處”;重慶市永川區(qū)人力資源和社會保障局將仲裁和勞動關(guān)系、勞動監(jiān)察職能合并設(shè)立機構(gòu)“勞動關(guān)系仲裁監(jiān)察科”;重慶兩江新區(qū)勞動保障監(jiān)察大隊加掛勞動仲裁院的牌子，監(jiān)察和仲裁職能合二為一。仲裁的行政職能因為合并等原因而逐步弱化，實質(zhì)上，仲裁辦事機構(gòu)更多地承擔(dān)起了仲裁辦案職能和調(diào)解仲裁業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)職能。如貴州省貴陽市仲裁院的職責(zé)規(guī)定就包括預(yù)防勞動爭議、指導(dǎo)全市勞動爭議案件處理，同時該院專門設(shè)立立案審查及審理監(jiān)督庭負責(zé)對本院審理的案件和下級仲裁院審理的案件進行監(jiān)督、救濟。浙江省也規(guī)定省仲裁院指導(dǎo)全省勞動人事爭議調(diào)解組織的案件處理工作;指導(dǎo)、監(jiān)督全省勞動人事爭議案件的處理、預(yù)防工作;承擔(dān)全省勞動人事仲裁員的聘任管理和業(yè)務(wù)提高培訓(xùn)工作等。隨著各地仲裁行政機構(gòu)或被撤銷或合并設(shè)立，其行政職能越來越弱化或干脆轉(zhuǎn)交給仲裁辦事機構(gòu)，仲裁辦事機構(gòu)成為了人力資源和社會保障行政部門及仲裁委員會的集合體，在行政指導(dǎo)和仲裁辦案上分別使用人力資源和社會保障行政部門及仲裁委員會的名義，于是實踐中出現(xiàn)上級仲裁（辦事）機構(gòu)指導(dǎo)下級仲裁機構(gòu)工作的現(xiàn)象。如2018年廣東省高級人民法院和廣東省勞動人事爭議仲裁委員會聯(lián)合印發(fā)文件《關(guān)于勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接若干意見》，用于指導(dǎo)下級仲裁委員會和人民法院統(tǒng)一裁審法律適用標準，規(guī)范裁審銜接程序。

第二，仲裁行政機構(gòu)與仲裁辦事機構(gòu)均衡設(shè)置，二者共同向下行使行政指導(dǎo)權(quán)。在部分地區(qū)仲裁行政機構(gòu)未被撤銷與仲裁辦事機構(gòu)同時存在且力量均衡時，二者或以仲裁委員會和本級行政部門的名義聯(lián)合發(fā)文對下級仲裁機構(gòu)進行工作指導(dǎo)，或使用本級行政部門的名義下達工作任務(wù)或指示。如2008年湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省高級人民法院和湖北省勞動人事爭議仲裁委員會就聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源和社會保障部、最高人民法院《關(guān)于加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制建設(shè)的意見》，并結(jié)合實際提出了本省的貫徹實施意見。這種“非典型雙重領(lǐng)導(dǎo)”可能帶來三種后果：一是增加下級仲裁機構(gòu)負擔(dān)。下級仲裁機構(gòu)在匯報工作、報送工作材料、迎接檢查、參加會議時要面對兩個主體，這在客觀上助長了形式主義和官僚主義之風(fēng)。二是行政倫理風(fēng)險加大。當上級仲裁辦事機構(gòu)和仲裁行政機構(gòu)制定的文件和下發(fā)的行政指令不一致時，基于趨利避害的本能，下級仲裁機構(gòu)可能會曲解、選擇性執(zhí)行上級文件和指令。三是產(chǎn)生組織沖突。仲裁行政機構(gòu)和仲裁辦事機構(gòu)職能錯位，帶來的直接后果是二者行使職權(quán)、履行職能時易產(chǎn)生組織沖突，無形中增大了組織協(xié)調(diào)的成本。

總結(jié)起來，目前上下級勞動人事爭議仲裁委員會、仲裁辦事機構(gòu)、仲裁行政機構(gòu)（未撤銷的情形下）、人力資源和社會保障行政部門間的關(guān)系如下圖所示：

三、制度懸空和績效考核：仲裁辦事機構(gòu)實體化問題的兩種解釋

雖然勞動人事爭議仲裁辦事機構(gòu)實體化給體制機制帶來了種種不適，但如果把所有問題歸咎于實體化，從而否定實體化成果則未免陷入非此即彼的思維囹圄。仲裁辦事機構(gòu)實體化出現(xiàn)的問題只是眾多政府行政部門機構(gòu)改革的一個縮影，我們既要立足實體化自身尋找原因，更要從社會現(xiàn)實角度出發(fā)去探求一般性發(fā)展規(guī)律，以達到以小見大的目的。

（一）“制度懸空”與結(jié)果導(dǎo)向主義

參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位（以下簡稱“參公事業(yè)單位”）的來源，絕大多數(shù)是政府機構(gòu)改革的產(chǎn)物。政府“瘦身”和簡政放權(quán)后，找不到合適的替代者時，就設(shè)立一部分具有行政職能的參公事業(yè)單位作為下屬單位。通過考察省級人力資源和社會保障行政部門的機構(gòu)設(shè)置時發(fā)現(xiàn)，部分內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)基本上都能找到對應(yīng)的名稱類似的參公事業(yè)單位。如仲裁處對應(yīng)仲裁院，職業(yè)能力建設(shè)處對應(yīng)職業(yè)能力鑒定中心，勞動保障監(jiān)察處對應(yīng)勞動保障監(jiān)察總隊，就業(yè)促進處對應(yīng)就業(yè)服務(wù)管理局，養(yǎng)老保險處、工傷保險處、失業(yè)保險處等行政處室對應(yīng)社會保險局（中心），等等，這在政府其他行政部門也有體現(xiàn)。一般來說，除以“局”冠稱的內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)外，其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)對外只能以行政部門的名義開展工作，而參公事業(yè)單位雖為政府行政部門的下屬單位，但是其擁有獨立法人資格，可以自己的名義對外開展工作。從職能范圍來講，參公事業(yè)單位都是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機構(gòu)，除法律法規(guī)特別授權(quán)外，本身并不具有如擬定法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件草案、出臺政策文件、對下級機關(guān)進行行政指導(dǎo)等行政職能。按理說，行政職能和辦事職能的分離有利于行政效能的提高，但現(xiàn)實往往是經(jīng)辦機構(gòu)財政、人力資源更豐富，更懂業(yè)務(wù)，反觀內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)，受編制所限人員嚴重不足且年齡結(jié)構(gòu)老化，加之干部調(diào)動頻繁，知識更新不及時，導(dǎo)致其開展工作、履行職能力有不逮，甚至有些“外行”。仲裁辦事機構(gòu)成為獨立法人實體后，其人員迅速增加，隊伍整體更加年輕化、專業(yè)化，于是，基于專業(yè)化產(chǎn)生的行政職能和行政權(quán)威逐步從仲裁行政機構(gòu)向仲裁辦事機構(gòu)“旁落”。如果嚴格按照法律和制度執(zhí)行，業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)和內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)間應(yīng)無齟齬。之所以在勞動人事爭議仲裁領(lǐng)域出現(xiàn)仲裁辦事機構(gòu)代行仲裁行政職能的“走樣”行為，其重要影響因素之一即是制度被懸空。實務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)在思想上對法律和制度未予以足夠重視和尊重，或受個人能力、知識經(jīng)驗、工作精力、信息不對稱的現(xiàn)實約束，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《人事爭議處理規(guī)定》在實踐中未切實得到貫徹執(zhí)行。盡管法律規(guī)章和機構(gòu)“三定方案”明確規(guī)定由仲裁行政機構(gòu)行使行政職能，但基于“只要能干好，誰干都一樣”的結(jié)果導(dǎo)向主義，政府行政部門并未將內(nèi)設(shè)的仲裁行政機構(gòu)和具有獨立法人資格的仲裁辦事機構(gòu)加以區(qū)分管理，產(chǎn)生的后果便是仲裁辦事機構(gòu)等參公事業(yè)單位的獨立性并不能顯現(xiàn)出來，其外在表現(xiàn)和仲裁行政機構(gòu)并無二致。在結(jié)果導(dǎo)向主義下，部分地區(qū)的仲裁行政機構(gòu)被撤銷，行政職能劃歸仲裁辦事機構(gòu)，體制上是默認的。由此便產(chǎn)生了實體化悖論：本來在仲裁辦事機構(gòu)實體化前，因為仲裁行政機構(gòu)既代表行政部門又代表仲裁委員會，行政職能和辦案職能高度重合產(chǎn)生政事不分，影響仲裁權(quán)威性和公正性，于是試圖通過實體化仲裁辦事機構(gòu)來解決這一問題，但也正因為實體化仲裁辦事機構(gòu)讓仲裁行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)移，仲裁辦事機構(gòu)再次成為職能重合體，解決問題的辦法反過來又制造了新問題，一切又回到起點，問題仍然存在，似乎還更為嚴重。

（二）績效考核下催生的政績需求

政府行政過程就是政府對所屬職能部門，職能部門對內(nèi)設(shè)機構(gòu)和所屬單位通過財政、人事等手段進行層層控制，從而使之完成政府職責(zé)任務(wù)的過程。在新公共管理運動中，“重塑政府”理論主張應(yīng)用企業(yè)家精神去改造政府，其中就包括用績效考核來提高政府行政效率。應(yīng)當說，政府績效考核是現(xiàn)代政府治理的重要手段和措施，其考核結(jié)果是被考核單位獲得資源，被考核個人提升職位的重要依據(jù)。但是政府工作無法完全量化，其考核方式與企業(yè)不同，它不是純粹地以投入多少成本、生產(chǎn)多少產(chǎn)品論業(yè)績，因此，對部門、機構(gòu)或單位的考核指標體系采取定性和定量相結(jié)合并不十分準確和科學(xué)。為爭取最大的政績，被考核的部門、機構(gòu)或單位圍繞著考核指揮棒，都愿意去完成顯性的、可量化的工作，比如出臺多少政策和規(guī)范性文件、投入多少資本、完成多少建設(shè)項目、舉辦多少活動，等等。勞動人事爭議仲裁工作直接接觸勞資糾紛，其最大的成績就是依法公正及時地處理爭議案件。但在考核指標單一的情形下，要想在勞動人事仲裁戰(zhàn)線做出成績，“守土”未必就“有成”，還必須開辟新的政績“增長點”，打造工作亮點得到上級領(lǐng)導(dǎo)的首肯，給自己的職位晉升積累資本。像類似于仲裁院這樣的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)，在行政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)威弱化或缺位的情況下正好可以充分利用其人財物資源，承擔(dān)起行政職能，尋求更多可能性去達到考核標準，如此便導(dǎo)致職能錯位。

四、改革路徑：仲裁行政職能回歸和機構(gòu)整合

仲裁辦事機構(gòu)實體化產(chǎn)生的問題客觀上為勞動人事爭議仲裁體制機制改進指出了方向。實體化的、有獨立法人資格的仲裁辦事機構(gòu)只能專司仲裁辦案職能，將行政職能交于仲裁行政機構(gòu)承擔(dān)。從長遠來看，勞動人事爭議仲裁委員會宜獨立于人力資源和社會保障部門，設(shè)置成為政府直屬機構(gòu)。

（一）完善立法，明確勞動人事爭議仲裁委員會性質(zhì)

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定，在全面深化改革過程中，從中央層面更加注重改革合乎法律，做到要改革則法律先行。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》則進一步指出了當前黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的突出問題。盡管原勞動爭議仲裁委員會和人事爭議仲裁委員會在2008年大部制改革后逐步合并，但并未從法律層面上予以確認?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第十九條和《人事爭議處理規(guī)定》第七條①規(guī)定了勞動、人事爭議仲裁委員會的組建原則，但仲裁委員會的性質(zhì)是獨立的政府常設(shè)專門機構(gòu)還是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)并無明文規(guī)定。若是政府常設(shè)的專門機構(gòu)，應(yīng)該制定“三定”方案規(guī)定其職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和人員配備，但問題是從仲裁委員會產(chǎn)生伊始，法律規(guī)章只規(guī)定了職能職責(zé)和下設(shè)辦事機構(gòu)，并無其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般是指為了完成某項臨時或特殊性任務(wù)而設(shè)立的跨部門機構(gòu)，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任機構(gòu)主要負責(zé)人，下設(shè)的辦事機構(gòu)負責(zé)人由承擔(dān)具體任務(wù)的行政部門負責(zé)人擔(dān)任。按照2007年施行的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第十二條和十九條的規(guī)定，縣級以上地方政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不單獨設(shè)立辦事機構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機構(gòu)承擔(dān)，且議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不單獨確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機構(gòu)解決。從應(yīng)然層面講，勞動人事爭議仲裁委員會按照三方原則組建，辦事機構(gòu)設(shè)在人力資源和社會保障行政部門，且實踐中仲裁委員會更多的是作為一種監(jiān)督管理機構(gòu)存在，因此，其更傾向于屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在實體化前也確由仲裁行政機構(gòu)來承擔(dān)仲裁委員會的日常工作。但開展實體化工作以來，實體化的是仲裁委員會辦事機構(gòu)而不是仲裁委員會本身，按照機構(gòu)設(shè)置和編制管理法規(guī)規(guī)定，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)就不具備實體化的前提，實踐中的做法似乎有違法的嫌疑。因此從立法層面需要解決兩個問題：第一，明確勞動人事爭議仲裁委員會的機構(gòu)設(shè)置、性質(zhì)、職能職責(zé)、相互間的關(guān)系等，減少推諉扯皮、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象;第二，統(tǒng)一勞動爭議仲裁和人事爭議仲裁適用的程序法和實體法，加快二者的融合，徹底從法律上打破身份上的鴻溝，從制度上保障勞動者人格平等，以實現(xiàn)良法善治之目的。

（二）仲裁行政職能重新回歸仲裁行政機構(gòu)

⒈法理和事實層面：仲裁行政機構(gòu)存在的必要性。“任何組織或模式的存在都需要一個前提，即它發(fā)揮著別的組織無法替代的功能。一旦組織的功能可以由別的功能來承擔(dān)，或者說政治發(fā)展使組織原先承擔(dān)的功能顯得不那么重要了，組織的生命力也就削減了?！盵2]實體化前，仲裁委員會、仲裁辦事機構(gòu)、勞動人事行政部門的職能打包給仲裁行政機構(gòu)承擔(dān);實體化后，仲裁行政機構(gòu)職能弱化甚至被撤銷，這些職能又打包給了仲裁辦事機構(gòu)，改革的天平從左端一下子滑向右端，給“條條”關(guān)系帶來更多的負擔(dān)和不確定性。雖然不能否認實體化仲裁辦事機構(gòu)給實踐帶來的積極作用，但是很難回避其欠缺法理上正當性的現(xiàn)實。就同一項業(yè)務(wù)而言，自上而下的行政指導(dǎo)關(guān)系應(yīng)該是發(fā)散的而不是聚集的。換句話說，可以允許一個上級內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)代表行政機關(guān)對下行使行政指導(dǎo)職能，但不能有兩個或兩個以上的機構(gòu)或單位代表行政機關(guān)對下行使行政指導(dǎo)職能。筆者以為，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出上級機關(guān)既要允許自下而上的“一對多”，也要允許自下而上的“多對一”，其機構(gòu)設(shè)置原意也是要求上級機關(guān)要給下級機關(guān)機構(gòu)設(shè)置更大的自主權(quán)，這里的“一對多”指的是可以設(shè)置一個機構(gòu)來承擔(dān)上級“條條”的若干職能，如設(shè)置勞動監(jiān)察仲裁法制科，來承接上級機關(guān)勞動保障監(jiān)察處、仲裁處、法規(guī)處三個不同的業(yè)務(wù)處室職能。如果僅僅因為一項職能設(shè)置的機構(gòu)，如仲裁科，則不能向上同時對應(yīng)兩個以上的機構(gòu)如仲裁處和仲裁院。這與《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出的深化黨和國家機構(gòu)改革的優(yōu)化協(xié)同高效原則是一致的，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。因此，為確?？v向的行政指導(dǎo)關(guān)系合法化和正?；?，厘清紊亂的“條條”關(guān)系，仲裁行政機構(gòu)不但不可貿(mào)然撤銷，已經(jīng)撤銷的仲裁行政機構(gòu)還有必要重新恢復(fù)設(shè)立，而仲裁辦事機構(gòu)則應(yīng)退出行政指導(dǎo)領(lǐng)域。

⒉機構(gòu)改革層面：參公事業(yè)單位的改革方向決定仲裁行政職能回歸?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，事業(yè)單位定位不準、職能不清、效率不高等問題依然存在。全面推進承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。“因為某種社會需要，國家才會設(shè)立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。”[3]一般而言，除法律法規(guī)直接授權(quán)外，參公事業(yè)單位承擔(dān)的是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦職能，通過管辦分離，行政機關(guān)承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。實踐中，大量存在的參公事業(yè)單位給行政管理的一元性帶來了挑戰(zhàn)。為此，2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出：“在今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成。”為貫徹落實該意見，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了分類推進事業(yè)單位改革的配套文件，其中《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點的指導(dǎo)意見》對行政職能作了列舉：承擔(dān)行政職能是指事業(yè)單位承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權(quán)。改革的要求是，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。勞動人事爭議仲裁的行政職能包括行政決策、行政監(jiān)督等，理應(yīng)由仲裁行政機構(gòu)承擔(dān)。基于仲裁權(quán)的準司法特性，按照事業(yè)單位分類改革的要求，仲裁辦事機構(gòu)不宜同時撤銷，應(yīng)繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列并劃入公益一類事業(yè)單位，其職能應(yīng)回歸辦案。

⒊操作層面：仲裁行政機構(gòu)和辦事機構(gòu)設(shè)置路徑。黨的十九大報告指出，要科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)。在地方層面，仲裁行政機構(gòu)和辦事機構(gòu)設(shè)置的總原則是因地制宜，不搞一刀切，不搞上下一般粗，要科學(xué)配置權(quán)力，形成規(guī)范、高效、有序的仲裁組織體系。首先，基于我國行政區(qū)劃的特性，在縱向行政系統(tǒng)上，省級和地市一級應(yīng)當設(shè)立代表同級人力資源和社會保障部門的仲裁處、科，履行本轄區(qū)勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的行政職能;縣級的仲裁行政機構(gòu)由于處于最基層，其對仲裁的行政指導(dǎo)職能有限，應(yīng)著力增強其對企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層勞動爭議調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能。在具體機構(gòu)設(shè)置上，縣級仲裁行政機構(gòu)可以和同級人力資源社會保障部門其他業(yè)務(wù)機構(gòu)合并設(shè)立，或與縣級仲裁院合署辦公，仲裁院專司仲裁辦案，仲裁科（股）更多地負責(zé)行政指導(dǎo)。其次，關(guān)于縱向仲裁委員會及其辦事機構(gòu)的設(shè)置問題，雖然《勞動爭議調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定勞動爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，但實踐中，省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、盟、州）、縣（區(qū)、縣級市、旗）三級基本建立了勞動人事爭議仲裁委員會及其辦事機構(gòu)。筆者以為，省級勞動人事爭議仲裁委員會及辦事機構(gòu)應(yīng)予以設(shè)立，但工作重點不在指導(dǎo)工作，而是具體承辦其管轄范圍內(nèi)的爭議案件。在地市級，應(yīng)按照節(jié)省行政資源、統(tǒng)一仲裁標準、方便辦事群眾的原則視情況分類設(shè)置仲裁委員會及其辦事機構(gòu)。具體而言，基于城市公共管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，地市一級成立的仲裁委員會，只管轄中心城區(qū)的案件;地市所轄的縣和距離中心城區(qū)較遠的郊區(qū)，也相應(yīng)成立仲裁委員會，按照地域管轄的原則受理爭議案件。應(yīng)該指出的是地市級的仲裁委員會和區(qū)縣級的仲裁委員會二者互相平行，均接受地市級人力資源和社會保障行政部門的行政指導(dǎo)。此外，各地仲裁機構(gòu)還可下設(shè)若干分支機構(gòu)、派駐機構(gòu)，就近就地化解勞動人事爭議糾紛，以解決案件分布不均、處理力量不平衡的問題。

（三）設(shè)置獨立于行政部門的仲裁委員會

既然勞動人事爭議仲裁委員會作為一種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不能滿足需求，需要靠實體化仲裁辦事機構(gòu)來解決實踐難題，而將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)實體化又有違法的風(fēng)險，擺在我們面前的問題是，修改法律以適應(yīng)改革還是改革來適應(yīng)法律？從當前來看，實體化仲裁委員會辦事機構(gòu)是解決問題的最佳選擇，但“從仲裁實踐看，辦事機構(gòu)的實體（化）不能取代仲裁委的實體化。將勞動爭議仲裁委員會還原成為實實在在的常設(shè)機構(gòu)，有助于徹底改變目前‘三方機制形同虛設(shè)，勞動行政部門一家獨撐的狀況”。[4]我國作為社會主義國家，勞動者和用人單位的矛盾并非不可調(diào)和，歸根結(jié)底是人民內(nèi)部矛盾，二者統(tǒng)一于當前社會的主要矛盾中。因此，在處理勞動人事爭議過程中，政府不能包打天下，還必須充分發(fā)揮好三方機制特別是勞資雙方協(xié)商解決爭議的作用。政府在三方機制中應(yīng)扮演好勞工政策的制定者、集體談判的促進者、勞動爭議的調(diào)停者角色?！爱斍拔覈鴦趧雨P(guān)系三方協(xié)調(diào)機制相關(guān)法律有待完善、勞資雙方主體代表性需要進一步增強、三方協(xié)商機制還缺乏社會權(quán)威影響力，為此必須加強法制化建設(shè)、增強工會和雇主組織的代表性、增強三方協(xié)調(diào)機制的權(quán)威性和三方協(xié)調(diào)機制協(xié)商的實效性”。[5]

為做實三方機制，需要獨立于政府人力資源和社會保障行政部門設(shè)置實體化的仲裁委員會。實體化指的是將抽象的、虛擬的事物轉(zhuǎn)變?yōu)槟芷鹱饔玫膶嶓w的過程。實體化勞動人事爭議仲裁委員會的本質(zhì)特征即是三方代表切實發(fā)揮作用，仲裁委員會的功能得以凸顯。實踐中有兩種探索：一種是在當前既定格局下，作為勞動者代表的工會和作為用人單位代表的工商聯(lián)、企業(yè)聯(lián)合會、組織人事部門各派代表常駐仲裁委員會，成為專職仲裁員開展仲裁工作。這種做法的好處在于只動人員不動機構(gòu)，操作較為簡便，但無法保證仲裁不受政府行政部門的干預(yù);另一種是設(shè)置獨立于人力資源和社會保障行政部門的實體化勞動人事爭議仲裁委員會，作為政府直屬的準司法機構(gòu)。這種做法的好處在于可以提高仲裁委員會的地位和權(quán)威性，解決實踐中協(xié)調(diào)能力弱的問題，難點在于涉及機構(gòu)的重大調(diào)整，勢必會觸發(fā)舊的利益格局，改革的阻力不小。但從長遠來看，為徹底解決當前勞動人事爭議處理體制的問題，采取第二種辦法較為可行。改革就是動手術(shù)，必須破除利益固化的藩籬和體制慣性，不能僅靠政府部門的“自覺”行為，必須有法律的倒逼推動，才能將改革繼續(xù)下去。政府決定成立的勞動人事爭議仲裁委員會不能也不應(yīng)成為掛靠在人力資源和社會保障行政部門的虛置機構(gòu)。實體化的仲裁委員會獲得獨立的法人身份，下設(shè)若干仲裁審理業(yè)務(wù)庭;三方代表必須駐會審案。經(jīng)費由同級財政予以保障或者三方共同劃撥;辦案人員的工作績效由仲裁委員會負責(zé)考核，考核結(jié)果抄送同級組織人事部門、工會、工商聯(lián)和企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會，作為派駐人員職務(wù)晉升、提高工資福利待遇的依據(jù)，以此促使三方機制得以有效落地。

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（責(zé)任編輯：張? 艷）