裘雯

【摘要】近幾年，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了很多政策，為了健全國(guó)內(nèi)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，從而擬定發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)范》。按照現(xiàn)在發(fā)展的情況分析，雖然內(nèi)部控制建設(shè)得到了很大的改善和提升，但是從根本上的內(nèi)控意識(shí)得不到加強(qiáng)，缺乏配套設(shè)施，監(jiān)管力度松散和執(zhí)行力比較弱等問(wèn)題。本文一開始就對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)的理論進(jìn)行了闡述，然后分析了目前我國(guó)內(nèi)部控制水平所處的位置;在此條件下，本文通過(guò)相關(guān)理論進(jìn)行分析，以理論進(jìn)行分析，研究了我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題并借鑒海外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)外企業(yè)的內(nèi)部控制進(jìn)行探討，討論我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不規(guī)范的狀況，尋求提高我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制有效的方法。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位;內(nèi)部控制機(jī)制;國(guó)外非營(yíng)利組織

一、引言

最近幾年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了迅速的開發(fā)，隨著外部環(huán)境的錯(cuò)綜復(fù)雜，事業(yè)單位也迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)，內(nèi)部控制體系建設(shè)得到了認(rèn)可與推崇，引起了一股潮流，可以有效促進(jìn)市場(chǎng)管理。相對(duì)于比較海外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制建設(shè)就有點(diǎn)捉襟見(jiàn)肘，落后于國(guó)際水平。

由于目前的內(nèi)部控制建設(shè)還不規(guī)范，不具備科學(xué)理念性能，所以，財(cái)政部進(jìn)一步在各方面提供政策推進(jìn)，比如提升預(yù)算管理水平，按照法規(guī)進(jìn)行理財(cái)，統(tǒng)一整合資源合理化進(jìn)行配置，配合政策推進(jìn)行政和提高資金的使用途徑等方面從新定了標(biāo)準(zhǔn)。盡管目前制定了各類制度，還有成功企業(yè)與海外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的案例借鑒指導(dǎo)，可是國(guó)內(nèi)的事業(yè)單位不重視內(nèi)部控制建設(shè)，缺乏意識(shí)，認(rèn)識(shí)不到重要性和作用性，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)控機(jī)制不完整的狀況。還有，在監(jiān)管和執(zhí)行力方面表現(xiàn)不盡人意，會(huì)給內(nèi)部控制建設(shè)造成影響。所以，這條路還有很長(zhǎng)的一段時(shí)間要走，不斷去學(xué)習(xí)去研究去改善，這些都將成為專家學(xué)者探討的熱點(diǎn)話題。

二、我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制研究的理論基礎(chǔ)

（一）事業(yè)單位的概念

事業(yè)單位是指符合我國(guó)特色國(guó)情的計(jì)劃體制組織，具備的功能和海外的非營(yíng)利組織差不多?，F(xiàn)在普遍認(rèn)同的說(shuō)法為，事業(yè)單位是我國(guó)獨(dú)有不可復(fù)制，符合社會(huì)主義國(guó)情的特色概念，具備著官方背景：事業(yè)單位區(qū)分于其他以盈利為目標(biāo)的企業(yè)，因?yàn)槠洳灰杂麨槟繕?biāo)。事業(yè)單位的主要職能是推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，提升社會(huì)福利為主，是一個(gè)可以幫助社會(huì)各方面發(fā)展也可以給予社會(huì)服務(wù)的組織。

（二）內(nèi)部控制概念

內(nèi)部控制的主旨是為了確保會(huì)計(jì)資料不存在虛假，具備合法以及完整有效性，充分確保資產(chǎn)的安全與完整，為此而擬定各類政策以及設(shè)立獨(dú)立的程序。根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》我們可知道，內(nèi)部控制實(shí)行的流程是通過(guò)企業(yè)董事會(huì)，還有單位決策機(jī)構(gòu)，各階級(jí)管理層以及全部員工一起擬定的，一切都是為了能夠順利完成四大目標(biāo)而進(jìn)行的一整套的控制活動(dòng)，四大目標(biāo)分為戰(zhàn)略、營(yíng)運(yùn)、資產(chǎn)以及合規(guī)合法等目標(biāo)。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制概念

事業(yè)單位內(nèi)部控制的宗旨是保證資產(chǎn)物資的安全不受傷害，杜絕存在流失的現(xiàn)象，一切根據(jù)發(fā)展以及服務(wù)社會(huì)為目的，還有負(fù)責(zé)監(jiān)督的人的意識(shí)態(tài)度，利用紀(jì)檢監(jiān)督維持管理秩序，科學(xué)合理地對(duì)程序進(jìn)行管理等各種方式方法，用來(lái)施展政策方案與財(cái)經(jīng)法規(guī)。事業(yè)單位內(nèi)部控制概念，總體可分為四個(gè)要求：

1.事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

著名學(xué)者陳莉就事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了兩個(gè)要求：第一要確保實(shí)行的單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有法律效應(yīng)，安全完整無(wú)損害;第二實(shí)施監(jiān)管紀(jì)檢避免發(fā)生貪污腐敗現(xiàn)象，維持公共服務(wù)正常有效進(jìn)行。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則

按照國(guó)內(nèi)如今的現(xiàn)狀分析，內(nèi)部控制的原則會(huì)隨著時(shí)間的變化而發(fā)生不一樣側(cè)重。建設(shè)事業(yè)單位內(nèi)部控制要以四大要求為基礎(chǔ)，注重體現(xiàn)在綜合性、重要性、平衡性與適應(yīng)性上。

3.事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素

內(nèi)部控制的要素主要體現(xiàn)在實(shí)行的基礎(chǔ)與框架內(nèi)容上來(lái)。總體可分為五大要素，一是內(nèi)部環(huán)境要素，二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素，三是控制活動(dòng)要素，四是信息與溝通要素，五是內(nèi)部監(jiān)督要素。

三、非營(yíng)利組織和國(guó)內(nèi)外企業(yè)內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

借鑒海外成功的非營(yíng)利組織與典型的國(guó)內(nèi)外企業(yè)的成熟理論與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)的有利政策，充分調(diào)動(dòng)和研究建設(shè)內(nèi)部控制的重要性。

（一）國(guó)外非營(yíng)利組織內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)在發(fā)展事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面存在很多的不足，相比于海外的非營(yíng)利組織要落后很多。

非營(yíng)利組織概括為非政府及企業(yè)的機(jī)構(gòu)組織組建而成的簡(jiǎn)稱，屬于第三方或獨(dú)立的組織，國(guó)際影響很大，稱之為非政府組織或市民社會(huì)組織。非營(yíng)利組織想要完成預(yù)定的目標(biāo)，就要在制定好機(jī)制后發(fā)揮效果，給社會(huì)帶來(lái)福利，促進(jìn)其發(fā)展。國(guó)內(nèi)成立的事業(yè)單位不等同于海外非營(yíng)利組織，具備官方背景。在管理內(nèi)部控制上有顯著的成效，特別是工作人員的素質(zhì)與監(jiān)管上比較突出。

非營(yíng)利組織的成功離不開高層及其以下成員的學(xué)歷水平，都受到了良好的知識(shí)教育，其中還有著名的研究學(xué)者，這些人學(xué)習(xí)能力以及社會(huì)閱歷與地位都比較好，還有人脈廣與豐富的經(jīng)驗(yàn)。成員們對(duì)內(nèi)部控制比較重視，知道其作用了解得比較深入，行而有效的管理著內(nèi)部控制。還有美國(guó)政府也會(huì)在政策上給予幫助，推進(jìn)其發(fā)展，讓非營(yíng)利組織能夠在良好的環(huán)境下不斷改善不斷進(jìn)步，順利實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)。

發(fā)揮監(jiān)管的作用，也可以輔助內(nèi)部控制的發(fā)展。美國(guó)政府為了能夠讓非營(yíng)利組織活動(dòng)可以在安全的環(huán)境下進(jìn)行，就在每個(gè)城市成立委員會(huì)及理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管非營(yíng)利組織活動(dòng)。還擬定了一系列就非營(yíng)利組織與政府之間的全面性制度，讓其可以依法進(jìn)行信息收集，提升內(nèi)部監(jiān)督及增強(qiáng)協(xié)調(diào)。

（二）企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

企業(yè)實(shí)行的內(nèi)部控制建設(shè)具有很好的成效性。隨著那年在美國(guó)發(fā)生的“安然事件”，財(cái)務(wù)貪污登上了國(guó)際舞臺(tái)，使得資本市場(chǎng)特別關(guān)心建設(shè)內(nèi)部控制的企業(yè)。就在事件發(fā)生的當(dāng)年，美國(guó)就立刻組織開會(huì)研究制定了《薩班斯奧克斯利法案》，直到2008年，國(guó)內(nèi)也借鑒這個(gè)法案進(jìn)行改革，制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，于2010年也作出了相關(guān)機(jī)制進(jìn)行配套引導(dǎo)。企業(yè)內(nèi)部控制制度相對(duì)來(lái)說(shuō)比較規(guī)范與科學(xué)合理，非常注重內(nèi)控的改善于建設(shè)，還設(shè)立了風(fēng)控部門，監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)提早擬定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方案。管理層對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知比較深入，所以擔(dān)負(fù)的責(zé)任要比普通職員要大，同時(shí)也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素比較敏感的人。內(nèi)審人員提前獲知與評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，遞交至管理層讓其制定有效的方案進(jìn)行解決，發(fā)揮的作用達(dá)到了最大化。

四、調(diào)研分析

通過(guò)對(duì)我國(guó)部分內(nèi)部控制事業(yè)單位進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)普遍存在以下存在問(wèn)題：

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，機(jī)制不健全

1.內(nèi)控意識(shí)淡薄

內(nèi)控意識(shí)在整個(gè)內(nèi)控建設(shè)占據(jù)了重要位置。相比于豐富經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)事業(yè)單位的內(nèi)部控制還處于不成熟階段。一是遭到各階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)性的反對(duì)或在認(rèn)知上存在不足：二是有些地方還保留著封建思想，腐蝕著一些領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)。內(nèi)部控制的中心是全體參加，彰顯公眾化以及達(dá)到彼此監(jiān)督的效果。

2.內(nèi)部控制機(jī)制不健全

建設(shè)內(nèi)部控制制度要依照法律作為前提，依法實(shí)行各項(xiàng)條約。可是，大部分的事業(yè)單位都還不具備規(guī)范科學(xué)的內(nèi)控機(jī)制，急需盡快進(jìn)行完善。也因?yàn)檫@樣，很多崗位都還有沒(méi)明確職能范疇，對(duì)崗位之間起不到制約作用。

3.內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)建設(shè)的缺失。

內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)主要的作用是為了規(guī)范完成建設(shè)方針而設(shè)定的?？墒窃谌粘５墓ぷ髦?，一些事業(yè)單位還不存在內(nèi)控職能機(jī)構(gòu)，只能單一地實(shí)施會(huì)計(jì)控制，還有在設(shè)計(jì)上不科學(xué)合理，執(zhí)行力存在不足的狀況。

（二）內(nèi)部控制的監(jiān)督力不強(qiáng)

內(nèi)部控制實(shí)行的監(jiān)督管理分為內(nèi)外監(jiān)督兩個(gè)方面。能夠直接反映成效的在于內(nèi)部控制的實(shí)施效果，注重應(yīng)對(duì)與改善內(nèi)部控制存在不足的地方。內(nèi)部監(jiān)督是成敗的關(guān)鍵，一切以確保內(nèi)部控制可以順利實(shí)施。但是，國(guó)內(nèi)一些單位到目前都還沒(méi)設(shè)立有效性的內(nèi)部評(píng)價(jià)，起不到監(jiān)督作用。

（三）內(nèi)部控制的執(zhí)行力不足

1.事業(yè)單位日常的財(cái)務(wù)活動(dòng)逐漸繁瑣，財(cái)政預(yù)算缺乏執(zhí)行力度

有效的財(cái)政預(yù)算對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制制度起到積極的作用?，F(xiàn)在的事業(yè)單位差不多都是應(yīng)用部門預(yù)算制度，由于其應(yīng)用的范圍相對(duì)較小，還存在不穩(wěn)定的因素，造成預(yù)算的失準(zhǔn)，發(fā)揮不了預(yù)算約束的作用，使部門預(yù)算沒(méi)有果斷性以及執(zhí)行力欠缺：隨著基層財(cái)務(wù)活動(dòng)發(fā)生了改變，風(fēng)險(xiǎn)因素的日漸變化都會(huì)影響人們的執(zhí)行力度。

2.人員素質(zhì)低于內(nèi)部控制制度

執(zhí)行力也會(huì)受到人員意識(shí)態(tài)度的影響。一是一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知不足以及不了解其作用性，逐漸放棄對(duì)內(nèi)部控制的應(yīng)用：二是單位的執(zhí)行人員意識(shí)薄弱態(tài)度冷淡，理解不了內(nèi)部控制理念，這些情況都會(huì)給執(zhí)行力度帶來(lái)影響。不解決這些問(wèn)題，內(nèi)部控制不管多規(guī)范科學(xué)與完整，也發(fā)揮不了它的作用。

（四）部門之間信息溝通不足

信息溝通可以有效對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行協(xié)調(diào)，以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。目前我國(guó)的事業(yè)單位在信息的分享與傳遞還不太理想不夠流暢，使得彼此的工作效率都不高協(xié)調(diào)起來(lái)麻煩。

五、根據(jù)調(diào)研對(duì)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的一點(diǎn)建議

（一）樹立內(nèi)控思想，建立良好的內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是發(fā)展內(nèi)部控制不可或缺的條件，要完成預(yù)期的內(nèi)部控制目標(biāo)，首先要做的就是協(xié)調(diào)內(nèi)控中的主要主體“人”。

1.利用宣傳、培訓(xùn)以及合理分配進(jìn)行提升事業(yè)單位人員的內(nèi)控意識(shí)

良好的內(nèi)控環(huán)境離不開“宣傳、培訓(xùn)及合理分配”。第一是宣傳，利用所有可以傳播的媒介進(jìn)行宣傳，如：紙媒、廣播、電視及互聯(lián)網(wǎng)等等方式;第二是培訓(xùn)，在宣傳的基礎(chǔ)上，制定定期的培訓(xùn)以及考核，加深單位人員對(duì)內(nèi)部控制的了解，還可以設(shè)立單位內(nèi)部管理，讓他們培養(yǎng)和認(rèn)知商業(yè)意識(shí)：第三是合理分配，制定統(tǒng)一的內(nèi)控權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，配套相關(guān)的單位內(nèi)部機(jī)制與權(quán)責(zé)范圍，起到相互制約與監(jiān)督的作用。

2.規(guī)范內(nèi)控機(jī)制加以配套指引，改善事業(yè)單位制度建設(shè)

規(guī)范科學(xué)的內(nèi)控配套可以有效地提升內(nèi)部控制制度的高度。規(guī)范科學(xué)的配套指引需要以內(nèi)部控制應(yīng)用、評(píng)價(jià)以及審計(jì)等方面作為基礎(chǔ)。根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》分析，事業(yè)單位內(nèi)控還具備三類指引，為內(nèi)部環(huán)境類、控制活動(dòng)類及控制手段類。

（二）設(shè)立事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)管理及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

利用單位內(nèi)部的特征和政策的輔助，設(shè)立科學(xué)合理的單位內(nèi)控目標(biāo)管理體系，這樣可以有效進(jìn)行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有效的途徑有識(shí)別、評(píng)估與應(yīng)對(duì)等三方面風(fēng)險(xiǎn)類型。內(nèi)部控制是按照預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，把識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)團(tuán)隊(duì)的分析以及評(píng)估，從而制定行之有效的方案解決風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程詳細(xì)的步驟可以這樣理解：第一，結(jié)合本身的優(yōu)點(diǎn)跟進(jìn)時(shí)代的變化，通過(guò)自身的管理特征，設(shè)立符合自身發(fā)展需求的內(nèi)控目標(biāo)監(jiān)管體系。第二，匹配組建具有強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)分析切入進(jìn)行監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。第三，管理者擬定有效的方案解決和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。

（三）開發(fā)部門內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)實(shí)習(xí)管理系統(tǒng)，促進(jìn)信息共享交流

內(nèi)部控制的順利進(jìn)行需要信息溝通，隨著內(nèi)部控制的發(fā)展，所處的高度不一樣，需求也會(huì)跟著變化。作者提出在進(jìn)行內(nèi)控管理的之前，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的同時(shí)，針對(duì)性地對(duì)信息進(jìn)行無(wú)誤、安全及完整的收集，然后一一分析歸類，方便這些信息可以快速分享傳遞給各階層之間使用，有效地溝通及正確地使用，可以促進(jìn)部門之間的緊密性，提升彼此的工作效率，還可以設(shè)立信息收集機(jī)制及內(nèi)外部信息溝通機(jī)制。

（四）強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)管，提升內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行效果

事業(yè)單位可以配置專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這樣可以很好發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，還可以對(duì)內(nèi)部控制制度發(fā)表自己的看法與評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)成效以及及時(shí)改善。還要設(shè)立獎(jiǎng)罰機(jī)制，做到公平、公正與公開，透明化式的內(nèi)外兼管。

提升監(jiān)管力度及運(yùn)行成效，第一，有專門對(duì)接的自我評(píng)價(jià)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)具備嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真及富有正義感的品質(zhì)：第二，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)管力度，發(fā)揮應(yīng)盡的職能，設(shè)立專門的信息披露平臺(tái)，歡迎人們的投訴與建議，也起到了監(jiān)督的作用：第三，因?yàn)椴煌谄髽I(yè)的內(nèi)部控制，事業(yè)單位不進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)，所以，可以按照成本效益的原則聘請(qǐng)會(huì)計(jì)公司，進(jìn)行審計(jì)其財(cái)務(wù)報(bào)告的成效：第四，把內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)以及審計(jì)報(bào)告進(jìn)行公開透明，讓群眾了解與信服。