朱興杰

【摘要】文章首先從PPP模式、目前規(guī)范監(jiān)管新形勢(shì)以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行簡(jiǎn)要描述，然后進(jìn)一步針對(duì)建筑企業(yè)在運(yùn)行PPP模式過(guò)程中，分別從存量項(xiàng)目規(guī)范落地和新投標(biāo)項(xiàng)目跟蹤運(yùn)作等方面面臨的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行具體分析，進(jìn)而提出新形勢(shì)下未來(lái)PPP發(fā)展之路的有關(guān)合理化建議、對(duì)策與思路。

【關(guān)鍵詞】新形勢(shì);建筑企業(yè);PPP發(fā)展;認(rèn)識(shí)思考

一、PPP模式、規(guī)范監(jiān)管新形勢(shì)及未來(lái)展望

（一）PPP模式概述

作為一項(xiàng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，PPP模式是指政府與社會(huì)資本為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是投融資模式及運(yùn)營(yíng)管理模式的有機(jī)結(jié)合與融合，PPP項(xiàng)目運(yùn)作成敗的關(guān)鍵在于融資方案能否落地實(shí)施。

（二）規(guī)范監(jiān)管新形勢(shì)

新形勢(shì)下，PPP風(fēng)險(xiǎn)管控、財(cái)政與金融監(jiān)管風(fēng)暴都以前所未有的力度、廣度、速度與深度在推進(jìn)，隨著國(guó)家各部委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相繼密集出臺(tái)各項(xiàng)政策組合拳的聯(lián)合實(shí)施，毋庸置疑，真做PPP、做真PPP的強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代真正來(lái)臨。

（三）PPP未來(lái)發(fā)展之展望

總體來(lái)看，2017年是PPP理性規(guī)范和監(jiān)管深化的一年，黨中央、國(guó)務(wù)院將防風(fēng)險(xiǎn)放在突出重要的位置。整頓PPP市場(chǎng)“亂象”，引領(lǐng)PPP項(xiàng)目由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變是國(guó)家政策的著力點(diǎn)。進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作、提質(zhì)增效、完善法律環(huán)境等，將是2018年乃至今后PPP政策推進(jìn)的重要方向。

二、建筑企業(yè)運(yùn)行PPP模式面臨的困境及瓶頸

（一）存量項(xiàng)目規(guī)范落地難

1、觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難。主要表現(xiàn)在：（1）政府方，名義上雖同是合作方，但不少地方政府或部門仍以“甲方”自居，潛意識(shí)里仍把建筑企業(yè)僅視為施工單位，將PPP項(xiàng)目片面理解為變相的墊資施工，思想仍局限在緩解地方債務(wù)壓力、“甩包袱”：官僚主義作風(fēng)、效率低下。（2）建筑企業(yè)，傳統(tǒng)上根深蒂固的“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”、“重產(chǎn)業(yè)、輕金融”、乙方、單打獨(dú)斗、階段性項(xiàng)目管理、“短期、逐利、局部”等理念思維難以一時(shí)改變：同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部不同領(lǐng)導(dǎo)、不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的看法不一，思想認(rèn)識(shí)上存在較大分歧。

2、合作社會(huì)資本尋求難。具有包括對(duì)外投資運(yùn)營(yíng)管理能力在內(nèi)、綜合實(shí)力較強(qiáng)且誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的社會(huì)資本方十分有限。各合作單位利益需求、管理理念、企業(yè)文化、戰(zhàn)略方向等不一致，難以綜合協(xié)調(diào)平衡。此外，各合作方及其上級(jí)主管機(jī)構(gòu)、部門均有自身風(fēng)險(xiǎn)控制條件和要求限制，難以實(shí)現(xiàn)互相融合統(tǒng)一。

3、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難。主要表現(xiàn)在：（1）政府方，在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面形成了傳統(tǒng)固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，PPP模式作為一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施時(shí)各主管部門或機(jī)構(gòu)難度和阻力較大。（2）建筑企業(yè)，作為社會(huì)資本中的主導(dǎo)方、牽頭方，需要兼顧合作各方的真實(shí)利益訴求，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多方共贏。而實(shí)操中，各合作方的思想認(rèn)識(shí)往往不統(tǒng)一，不同單位、行業(yè)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的看法不同，難以綜合解決分歧，實(shí)現(xiàn)趨同、協(xié)調(diào)一致。

4、運(yùn)營(yíng)管理、人才培養(yǎng)難。PPP模式作為一項(xiàng)新生事物，其涉及知識(shí)面廣、專業(yè)要求高、綜合性強(qiáng)、時(shí)間周期長(zhǎng)、不確定性因素多，同時(shí)目前尚處于不斷實(shí)踐和探索、摸石頭過(guò)河階段，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方，各方面專業(yè)人才、管理能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的培育培養(yǎng)都需要一個(gè)過(guò)程。

5、決策審批流程、管理體制機(jī)制理順難。PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行操作，從立項(xiàng)、資格預(yù)審、投標(biāo)、中標(biāo)、項(xiàng)目公司組建、融資交割、建設(shè)期、增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理、移交清算等各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)工作，大多時(shí)間緊、任務(wù)重，涉

及到眾多制度、函件、合同、協(xié)議、章程、規(guī)則的談判、起草與簽訂等，而建筑企業(yè)從職能部門會(huì)簽、專業(yè)評(píng)審、分管領(lǐng)導(dǎo)審批，到總經(jīng)理辦公會(huì)、董事會(huì)、股東會(huì)的層層議事決策機(jī)制、流程往往影響、制約、貽誤項(xiàng)目運(yùn)作有利時(shí)機(jī)。

（二）新跟蹤投標(biāo)項(xiàng)目受限多

1、投融資能力及可持續(xù)發(fā)展遭遇“瓶頸”和“天花板”。PPP業(yè)務(wù)實(shí)操過(guò)程中，實(shí)行資本金穿透原則，建筑企業(yè)要求必須“出表”，無(wú)法提供擔(dān)保、現(xiàn)金流支持函等增信措施。通過(guò)銀行借款途徑作為股權(quán)資金，受到外部資本、資金市場(chǎng)的影響和企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)的約束，必定會(huì)推高資產(chǎn)負(fù)債率。企業(yè)層面的財(cái)務(wù)杠桿目前已近極致，資本、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)速度驟減，現(xiàn)金流愈發(fā)困難。如何再行參與承攬PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的生存和持續(xù)性發(fā)展，是擺在建筑企業(yè)面前的突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2、缺乏系統(tǒng)完善、配套可行的PPP法律政策環(huán)境。系統(tǒng)完善、配套可行的PPP法律政策環(huán)境（如PPP條例、資本金制度、與PPP模式相適應(yīng)可行的配套金融市場(chǎng)體系和金融服務(wù)、融資制度等），可以讓社會(huì)資本方有法可依，有充足的心理預(yù)期、承受能力和安全感，能夠合理預(yù)估自己投資行為的收益與風(fēng)險(xiǎn)。

3、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。新形勢(shì)下，受地方債務(wù)嚴(yán)管、投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、10%地方政府一般公共預(yù)算限制等影響，PPP市場(chǎng)將減速提質(zhì)發(fā)展，政府付費(fèi)項(xiàng)目減少，關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)，項(xiàng)目條件將會(huì)日趨苛刻。建筑企業(yè)投資受限，投資主體將從央企向地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)傾斜，參與者的競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)必日趨激烈。

4、融資難、融資貴問(wèn)題將更為突出。對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率偏高、要求PPP項(xiàng)目“出表”的國(guó)有建筑企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于金融監(jiān)管要求嚴(yán)、融資不確定性因素多，真出資、出真資，融資渠道狹窄、融資成本高，融資難度將進(jìn)一步加大，項(xiàng)目的可融資性成為重點(diǎn)工作任務(wù)和目標(biāo)。

三、未來(lái)PPP發(fā)展之路的建議與對(duì)策

1、從國(guó)家層面統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)，積極構(gòu)建配套系統(tǒng)、規(guī)范完善的PPP相關(guān)法律法規(guī)框架。結(jié)合當(dāng)前PPP業(yè)務(wù)面臨的各種問(wèn)題，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的前提下，系統(tǒng)辯證、綜合統(tǒng)籌考慮地方政府財(cái)政債務(wù)、各相關(guān)部委監(jiān)管需要、各類企業(yè)與行業(yè)發(fā)展實(shí)際，聯(lián)合各相關(guān)參與方，統(tǒng)一建立深思熟慮的PPP政策法規(guī)體系和健全完善、有效可行的市場(chǎng)機(jī)制，共同推動(dòng)法律法規(guī)、部門規(guī)章體系更具可行性和合理性，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效和健康良好的PPP發(fā)展環(huán)境。

2、轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)。政府方需將甲方、預(yù)算思維與企業(yè)財(cái)務(wù)、效益思維對(duì)接，以市場(chǎng)邏輯思考項(xiàng)目，將自己的角色定位于監(jiān)管者而非建設(shè)者，在合作中做到“既不越位又不缺位”。社會(huì)資本方需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的角色定位、發(fā)展理念，并通過(guò)把控PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心工作，鍛造自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

3、建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的政府職能部門，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。建立固定、專職的政府管理職能部門，通過(guò)運(yùn)用專家?guī)熨Y源，將所有PPP程序經(jīng)充分論證，再經(jīng)過(guò)管理部門的統(tǒng)籌實(shí)施與監(jiān)管，根據(jù)充分論證的結(jié)果做出科學(xué)合理的決策，有效降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而有利促進(jìn)PPP項(xiàng)目的具體落地實(shí)施和PPP行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展，優(yōu)質(zhì)高效的改善國(guó)計(jì)民生。

4、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)人才。政府方和社會(huì)資本方均需不斷借鑒參考、學(xué)習(xí)研究、探索創(chuàng)新國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目科學(xué)先進(jìn)的管理模式與成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)組織學(xué)術(shù)探討、案例研究、實(shí)地考察、橫向交流、培訓(xùn)深造和雇傭?qū)I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等多渠道、多元化方式，分別建立、培養(yǎng)政府和企業(yè)專家人才庫(kù)。

5、國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目需“疏堵結(jié)合”，金融機(jī)構(gòu)需培育創(chuàng)新專業(yè)投資與融資能力，加強(qiáng)服務(wù)合作。PPP項(xiàng)目融資難的存在有其客觀現(xiàn)實(shí)性，金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范、不合理的地方該堵則堵，但不應(yīng)全面禁止，否則會(huì)導(dǎo)致大量入庫(kù)PPP項(xiàng)目無(wú)法落地實(shí)施。金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資，歸根結(jié)底是杠桿率“量”的問(wèn)題，超量易誘發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，適量則有益經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此國(guó)家在規(guī)范監(jiān)管的同時(shí)，更應(yīng)疏導(dǎo)具備能力的金融機(jī)構(gòu)積極參與PPP項(xiàng)目。

6、建筑企業(yè)需加強(qiáng)管理，提高投融資能力，努力推動(dòng)存量項(xiàng)目落地，同時(shí)面對(duì)新形勢(shì)，積極構(gòu)建項(xiàng)目運(yùn)作新模式。隨著PPP強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代的來(lái)臨，社會(huì)資本方各企業(yè)間需加強(qiáng)相互合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高總體競(jìng)爭(zhēng)力。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中將規(guī)范性作為首要標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)守“做真的PPP和真的做PPP”的合規(guī)底線，用融資的思維去參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作，嚴(yán)控新增融資先天不足的項(xiàng)目。結(jié)合國(guó)家業(yè)已出爐和即將出臺(tái)的各項(xiàng)新政，對(duì)原來(lái)的PPP業(yè)務(wù)運(yùn)作模式和方法進(jìn)行深度總結(jié)和反思、重新調(diào)整與應(yīng)對(duì)，積極樹立、構(gòu)建“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、協(xié)同控制、權(quán)責(zé)分擔(dān)、漸進(jìn)漸退”的新思路、新模式和新方法。

新形勢(shì)下，國(guó)有建筑企業(yè)不僅要立足當(dāng)下，更要放眼未來(lái)，在認(rèn)真抓好PPP存量項(xiàng)目運(yùn)作管理的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)施策，精心遴選、做好、做優(yōu)新項(xiàng)目，努力促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)、健康穩(wěn)定發(fā)展。