李國(guó)棟

一、引言

土地，是農(nóng)民生存的根本，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村發(fā)展最重要的資源。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地”）抵押貸款是推進(jìn)農(nóng)村土地改革，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)指出，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確了“農(nóng)地”可以流轉(zhuǎn)。2009年3月，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)明確提出有條件的地方可試行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，多地開始嘗試“農(nóng)地”抵押貸款。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），指出要深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。為貫徹落實(shí)《意見》要求，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)，2016年3月，中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。2019年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款抵押物范圍，全面推行“農(nóng)地”抵押貸款，提升小農(nóng)戶融資能力。全面推行“農(nóng)地”抵押貸款，需要深入分析試點(diǎn)效果，探討“農(nóng)地”抵押貸款的本質(zhì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和政策作用，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地”抵押貸款可持續(xù)發(fā)展。

二、實(shí)施“農(nóng)地”抵押貸款的意義

（一）極大提高土地資源的配置效率

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工人的工資水平不斷提升，耕作“一畝三分地”的機(jī)會(huì)成本逐漸增加，放棄經(jīng)營(yíng)土地、選擇進(jìn)城務(wù)工成為新的趨勢(shì)。較多的閑置土地為土地流轉(zhuǎn)提供了機(jī)遇，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金周期長(zhǎng)、變數(shù)大、農(nóng)民收入低以及擔(dān)保物少等問題又制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，降低了土地配置效率?！稗r(nóng)地”抵押貸款形式能夠提供額度較大、利息較低、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期資金需求的中長(zhǎng)期貸款，緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資困難問題，擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，更加便于經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品研發(fā)及農(nóng)作物種植，從而提高土地配置的效率。

（二）有效彌補(bǔ)農(nóng)村金融的不足之處

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村金融主要有農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村民間借貸機(jī)構(gòu)。然而，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍存在農(nóng)村商業(yè)金融給予農(nóng)戶的資金供給不能滿足融資需求、政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款缺乏有效的監(jiān)督及普遍低效率、民間借貸無序發(fā)展導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯等諸多問題。“農(nóng)地”抵押貸款作為一種新的金融工具，能夠彌補(bǔ)農(nóng)村金融的不足。一是，“農(nóng)地”抵押貸款賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押物屬性，使得農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)檗r(nóng)民提供額度較大、期限較長(zhǎng)對(duì)的抵押貸款。二是，“農(nóng)地”抵押貸款能夠有效避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，使得資金真正流向貧困的農(nóng)民，而非富有的農(nóng)民。三是，“農(nóng)地”抵押貸款助力農(nóng)戶獲取有效的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品，極大地增加了金融供給，在一定程度上緩解了不規(guī)范民間借貸的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不斷提升金融助力鄉(xiāng)村振興力度

“農(nóng)地”抵押貸款是涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)的新模式，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了解決長(zhǎng)期以來制約農(nóng)村信貸約束的新的路徑。這種模式能夠激活土地資源，將更多的金融資源配置到農(nóng)村，助力農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，平衡農(nóng)民等經(jīng)營(yíng)主體獲取金融資源的機(jī)會(huì)、滿足多樣化金融需求。這正是響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“打造財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元化投入格局，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)更多金融和社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興”有關(guān)要求，從而不斷提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。

三、“農(nóng)地”抵押貸款的河口區(qū)實(shí)踐

2016年3月，河口區(qū)被確定為全國(guó)232個(gè)“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)區(qū)。截止2018年末，河口區(qū)6家銀行機(jī)構(gòu)開辦“農(nóng)地”抵押貸款業(yè)務(wù)，“農(nóng)地”抵押貸款余額37787萬元，其中，以“農(nóng)地”貸款為單一抵押的貸款余額690萬元，組合其他擔(dān)保方式的貸款余額37097萬元。河口區(qū)在試點(diǎn)階段，深刻理解“農(nóng)地”抵押貸款的制度內(nèi)涵，扎實(shí)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，主要的經(jīng)驗(yàn)做法有以下四方面。

（一）開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，明確“農(nóng)地”權(quán)利歸屬

河口區(qū)于2015年在全省率先完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全區(qū)確權(quán)面積23.72萬畝，頒證農(nóng)戶24040戶，頒證率100%。加大對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)證申領(lǐng)宣傳力度，頒發(fā)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)證70本，涉及土地8.9萬畝，確?！稗r(nóng)地”經(jīng)營(yíng)權(quán)“合法有效、歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確”，為試點(diǎn)工作順利開展打牢了基礎(chǔ)。

（二）健全配套機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作

一是建立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)貼息制度，區(qū)政府設(shè)立了200萬元的專項(xiàng)貼息資金，對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合條件的借款人按照基準(zhǔn)利率的30%進(jìn)行財(cái)政貼息；二是建立了風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制，區(qū)政府設(shè)立了400萬元的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的，按實(shí)際損失部分的50%對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；三是建立評(píng)估補(bǔ)助機(jī)制，區(qū)財(cái)政設(shè)立了抵押貸款評(píng)估保障經(jīng)費(fèi)50萬元，對(duì)由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估產(chǎn)生的評(píng)估經(jīng)費(fèi)，全部予以補(bǔ)助；四是完善信貸管理制度，優(yōu)化內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。參與試點(diǎn)的銀行機(jī)構(gòu)均制定了“兩權(quán)”抵押貸款管理辦法，在資源配置、績(jī)效評(píng)價(jià)、信貸授權(quán)等內(nèi)部激勵(lì)配套制度方面對(duì)試點(diǎn)工作予以傾斜，充分調(diào)動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)基層辦理業(yè)務(wù)的積極性。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)

河口區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的實(shí)施意見》，建立了區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，提供信息咨詢、土地流轉(zhuǎn)交易、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記等一系列服務(wù)。同時(shí)，設(shè)立了河口區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理，不斷規(guī)范農(nóng)村交易市場(chǎng)建設(shè)。目前，全區(qū)共登記完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易58筆，涉及土地3.03萬畝，交易金額5210萬元。

（四）因地制宜選擇融資模式

河口區(qū)土地沒有大棚、果樹等經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的地上附著物，土地價(jià)值普遍偏低，單一方式的“農(nóng)地”貸款可行性較低。針對(duì)這種情況，東營(yíng)銀行、東營(yíng)農(nóng)商行創(chuàng)新開展“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+反擔(dān)?！钡娜谫Y方式，既滿足了農(nóng)戶的融資需求，也降低了貸款出現(xiàn)不良的風(fēng)險(xiǎn)。截至2018年末，兩家金融機(jī)構(gòu)共辦理反擔(dān)保業(yè)務(wù)1161萬元。此外，東營(yíng)農(nóng)商行引入保險(xiǎn)公司參與試點(diǎn)業(yè)務(wù)，與人保河口區(qū)支公司簽訂合作協(xié)議，辦理了50萬元“農(nóng)地”貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

河口區(qū)通過三年的試點(diǎn)期，不斷探索“農(nóng)地”抵押貸款有效途徑，拓寬了農(nóng)民抵押品范圍，提高了貸款可獲得性，降低了農(nóng)民融資成本，緩解了農(nóng)民融資難題。同時(shí)試點(diǎn)工作的開展，加快了土地流轉(zhuǎn)步伐，使全區(qū)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到15萬畝，為經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了平臺(tái)。

四、結(jié)論及啟示

在“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)的河口區(qū)，各參與主體在深刻理解制度設(shè)計(jì)初衷的前提下，探索出了土地要確權(quán)登記、制度設(shè)計(jì)要健全、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)要完善以及融資模式要因地制宜等經(jīng)驗(yàn)。通過采取有效措施，拓寬了農(nóng)民抵押品范圍，提高了貸款可獲得性，降低了農(nóng)民融資成本，緩解了農(nóng)民融資難題。同時(shí)，在試點(diǎn)期農(nóng)戶真正感受到了“三權(quán)分置”帶來的紅利，推動(dòng)了該區(qū)農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化?；诤涌趨^(qū)試點(diǎn)的實(shí)踐得到如下啟示：鄉(xiāng)村振興背景下，“農(nóng)地”抵押貸款不斷向縱深發(fā)展，各方參與主體在借鑒經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)更要注重確權(quán)屬、健制度、抓流轉(zhuǎn)、擇模式、理關(guān)系，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，共同助力鄉(xiāng)村振興重要戰(zhàn)略，具體表現(xiàn)在以下五方面。

（一）推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款的前提條件是明確“農(nóng)地”的權(quán)屬關(guān)系

由于投入產(chǎn)出存在時(shí)滯，新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；N植需要大量資金支持，加之自身缺乏有效抵押物，融資存在困難。在此背景下，開始實(shí)施“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)。土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶作為委托人將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體。由于土地涉及廣大農(nóng)民的切身利益，權(quán)利歸屬較難處理，必須通過法律加以明確，輔之于設(shè)計(jì)規(guī)范的機(jī)制建設(shè)，保障“農(nóng)地”抵押貸款可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款的基礎(chǔ)保證是健全相關(guān)制度框架

“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)初期，既沒有法律基礎(chǔ)，又沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民不愿意將流轉(zhuǎn)出去的土地抵押，銀行不愿意發(fā)放貸款，試點(diǎn)工作難以開展。國(guó)家層面允許試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，給試點(diǎn)工作提供了支持。但是，由于出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后涉及訴訟時(shí)，操作層面仍然沒有法律支撐，風(fēng)險(xiǎn)處置難度較大，銀行積極性不高。同時(shí)，“農(nóng)地”抵押貸款開展需要通過一系列辦法和細(xì)則給予指導(dǎo)，完善的制度框架才可以讓“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)和貸款發(fā)放規(guī)范進(jìn)行，才可以讓供需雙方實(shí)現(xiàn)共贏。

（三）推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款的有效舉措是完善產(chǎn)權(quán)交易體系

推廣“農(nóng)地”抵押貸款的先決條件是建立功能齊全的“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估和抵押融資等，充分發(fā)揮信息傳遞、價(jià)格發(fā)現(xiàn)和交易中介功能，為“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)提供便利和制度保障。要不斷加快“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等各級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。必要時(shí)設(shè)立監(jiān)督管理委員會(huì)，加大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督和管理，規(guī)范交易市場(chǎng)發(fā)展。

（四）推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是因地適宜選擇模式

目前，“農(nóng)地”抵押貸款主要有“農(nóng)地”單一抵押和“農(nóng)地”組合其他方式兩種模式，后者中比較典型的模式主要有“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+反擔(dān)?！币约啊稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+保證保險(xiǎn)”。如果土地本身價(jià)值較高，或者土地上有大棚、木材或者果樹等附著物，則適合“農(nóng)地”單一抵押；如果土地價(jià)值不高，且地上附著物僅為種植的莊稼，那么就適合組合其他擔(dān)保方式。不同區(qū)域的土地實(shí)際情況不同，需要選擇適宜的抵押貸款模式，不可照搬其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。

（五）推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款的重要支撐是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系

“農(nóng)地”抵押貸款多受益于試點(diǎn)政策背景下地方政府的配套措施和激勵(lì)因素。地方政府考慮政績(jī)因素，銀行考慮指標(biāo)考核因素，新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體考慮發(fā)展因素，各方驅(qū)動(dòng)力截然不同。試點(diǎn)初期，由于“農(nóng)地”貸款門檻高和實(shí)施環(huán)節(jié)存在信用風(fēng)險(xiǎn)、抵押品處置風(fēng)險(xiǎn)等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者日益增長(zhǎng)的融資需求與金融機(jī)構(gòu)開展“農(nóng)地”貸款積極性不高直接存在矛盾，需要政府干預(yù)加以規(guī)范，引領(lǐng)“農(nóng)地”抵押貸款逐步走向有序的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。但是地方政府的激勵(lì)不會(huì)永續(xù)存在，“農(nóng)地”抵押貸款的發(fā)展必然不能過度依賴政策紅利。因此，政府干預(yù)要適時(shí)、適度、科學(xué)、合理，市場(chǎng)必須充分發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用，在眾多試點(diǎn)區(qū)的模式中選取可持續(xù)發(fā)展模式，推進(jìn)“農(nóng)地”抵押貸款有序發(fā)展。