李雨薇

一、研究背景

內(nèi)部控制，是指通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，鑒于當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，行政事業(yè)單位的改革進入攻堅期和深水區(qū)，相關(guān)部門查處了一些令人觸目驚心的涉貪涉瀆案件，鮮活的事實一而再再而三地證明，無論是國家還是單位，若想擁有更穩(wěn)健、更持久的發(fā)展，抓好內(nèi)部控制建設(shè)勢在必行。十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)：“科技是國家強盛之基，創(chuàng)新是民族進步之魂，要堅定不移地貫徹科教興國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，堅定不移走科技強國之路?！秉h和國家對于科技和創(chuàng)新的重視，給科研單位提出了高要求，描繪了新藍圖，帶來了新機遇。目前，我國科研機構(gòu)有一部分已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，受《企業(yè)會計準(zhǔn)則》和已執(zhí)行的企業(yè)內(nèi)部控制制度的約束，余下的行政類科研機構(gòu)受制于公務(wù)員法，相關(guān)的規(guī)章制度較為完善、成熟，而占比較大的事業(yè)類科研機構(gòu)仍處于監(jiān)管空白區(qū)，管理較松散，因此內(nèi)部控制制度的建設(shè)有較大的發(fā)展和完善空間。

二、理論基礎(chǔ)

（一）文獻綜述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論建設(shè)。唐大鵬等[1]指出，單位內(nèi)部控制的目標(biāo)定位是深入貫徹全面依法治國，控制對象應(yīng)從經(jīng)濟活動拓展到權(quán)力運行，控制手段應(yīng)在已有基礎(chǔ)上補充信息技術(shù)，其風(fēng)險管理要與績效、戰(zhàn)略相結(jié)合，具體控制要素可細(xì)化為“制度建設(shè)—業(yè)務(wù)運行—評價監(jiān)督—信息系統(tǒng)”。蔣崴[2]指出，我國行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度面臨的誤區(qū)有：只重視形式，忽視實際，過分強調(diào)國際趨同；內(nèi)容過于寬泛，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度流于形式；制度比較空洞，無法提供實質(zhì)性技術(shù)支援。上述問題只有通過合理區(qū)分企業(yè)與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的核心目標(biāo)，恰當(dāng)使用內(nèi)部牽制機制使其服務(wù)于內(nèi)部控制制度，正確對待行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的要素，才能推動我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度化進程。李虹等[3]結(jié)合我國高校實際情況，從協(xié)同視角提出了“組織+文化+網(wǎng)絡(luò)+制度”四位一體的高校廉政風(fēng)險防控體系，通過組織間協(xié)調(diào)，以網(wǎng)絡(luò)、制度為手段，以廉政文化浸潤為保障，從個人和單位兩個層面分別遏制腐敗動機和腐敗的產(chǎn)生，從源頭上遏制腐敗。

2.國內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實踐。肖冰[4]分析了新形勢下中科院S研究所內(nèi)部控制制度實施案例，指出在厘清科研體系中的責(zé)任和產(chǎn)權(quán)問題、加強科研體制的法制化進程之后，完善從上而下的內(nèi)部控制制度頂層架構(gòu)設(shè)計，從而充分釋放科研體系的生產(chǎn)力，促進科技創(chuàng)新。趙小剛[5]詳細(xì)分析了北京市平谷區(qū)農(nóng)業(yè)局內(nèi)部控制的有效性，并從教育、衛(wèi)生、民政、交通、政法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同行業(yè)部門選取具有代表性的10家行政事業(yè)單位進行綜合評價，構(gòu)建了區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價“全面動態(tài)循環(huán)評價模型—定性定量相結(jié)合指標(biāo)體系—基于財政專網(wǎng)的評價信息化系統(tǒng)”一體化管理模式。程平等[6]從重慶海事局的內(nèi)部控制現(xiàn)狀出發(fā)，建立基于COSO 框架的內(nèi)部控制評價體系，并設(shè)計財務(wù)云平臺的內(nèi)部控制評價指標(biāo)，基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代在行政事業(yè)單位中將信息系統(tǒng)的使用與內(nèi)部控制相結(jié)合，進而推動更加有效的風(fēng)險管理。

（二）政策支持

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)。我國對行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)制度的探索始于財政部在2012 年11 月印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范旨在進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，全面構(gòu)建以預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理六個模塊為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制制度框架。隨后，財政部于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求各單位在主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，于2016年年底建立完善可行的內(nèi)部控制體系。具體來說，要求各單位分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗，以加強內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部運行；將單位內(nèi)部控制自我評價情況作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成內(nèi)容，建立內(nèi)部控制報告制度，促進內(nèi)部控制信息公開。

2016年6月，財政部頒布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，定于2016年下半年在全國各級各類行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，使各單位明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點內(nèi)容，并且通過“以評促建”的方式，幫助各單位圍繞重點工作有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系。2017 年1 月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位在每年度終了，結(jié)合本單位實際情況編制的能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結(jié)性文件，以幫助各單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)工作中存在的問題，進一步健全制度，提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施，確保內(nèi)部控制的有效實施。

2.我國在面臨國內(nèi)國際形勢時的外部需求。2014 年習(xí)近平總書記在兩院院士大會講話中就曾強調(diào)：“最緊迫的是要破除體制機制障礙，最大限度解放和激發(fā)科技作為第一生產(chǎn)力所蘊藏的巨大潛能?！笨萍紕?chuàng)新和制度創(chuàng)新好比車之兩輪，“雙輪驅(qū)動”方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。2014 年12 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理方案的改革》，明確提出：“規(guī)范項目預(yù)算編制，完善科研信用管理，建立統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機制，加強對所屬單位科研項目和資金管理內(nèi)部制度的審查，強化對財政科技資金使用的審計監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要堅決查處?！?016 年7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，提出“充分利用信息化手段，建立健全研究所內(nèi)部科研、財務(wù)部門和項目負(fù)責(zé)人共享的信息平臺，提高科研管理效率和便利化程度”的指導(dǎo)意見。

綜上可知，我國自1997年開始逐步引入西方國家關(guān)于內(nèi)部控制的理念，但直到2012年才首次發(fā)布針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范性文件，可見在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制的理論和實踐發(fā)展都相對滯后?？萍紕?chuàng)新是國家強盛復(fù)興的決定性力量，合理的科研單位制度設(shè)計能夠提供高質(zhì)量科技供給，著力支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)。一套完整有效的內(nèi)部控制體系可以有力地支撐科研管理工作，提升科研事業(yè)的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

三、案例分析

本文以財政全額撥款的公益一類科研事業(yè)單位A為例進行分析，該單位有本級預(yù)算單位一個，職能定位是社會科學(xué)類綜合性專門研究機構(gòu)，下設(shè)11個科研所室，6 個職能部門和2 個科輔部門，擁有員工210 名，其中專職科研人員150 名。A 科研事業(yè)單位的收入來源除了財政撥款，還有科研人員承接課題的事業(yè)收入，以及銀行存款利息等其他收入。

（一）內(nèi)部控制風(fēng)險點

1.預(yù)算準(zhǔn)確編制、嚴(yán)格執(zhí)行難度大。隨著新預(yù)算法的實行，預(yù)算編制口徑要求涵蓋單位的全部收支業(yè)務(wù)。財政撥款部分的預(yù)算金額受限于財政廳下達的預(yù)算控制數(shù)，需要財務(wù)部門與其他職能部門充分有效地溝通之后方能確定各個細(xì)目，而以科研為重的業(yè)務(wù)部門對于精準(zhǔn)預(yù)算編制往往不夠重視，依舊秉持“多要多得”的老思想，導(dǎo)致年中預(yù)算追加調(diào)整頻繁，年底突擊花錢的現(xiàn)象仍然突出，從而降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性，削弱了預(yù)算的約束力。另外，科研事業(yè)收入的預(yù)算金額與科研人員申報課題的中標(biāo)率和中標(biāo)金額息息相關(guān)，A 單位的行政科輔人員同樣也有申報課題的機會，而社科類課題來款一般是在課題立項和結(jié)項時分兩筆轉(zhuǎn)入，不同的課題立項和結(jié)項之間的時間差異很大。由于A 單位年度科研收入的金額是所有不確定的科研行為收入總和，該部分的預(yù)算編制難以找到足夠的依據(jù)進行詳細(xì)預(yù)測，導(dǎo)致預(yù)算編制草率、粗糙，隨意性大。

在預(yù)算的執(zhí)行和績效評價方面，有關(guān)規(guī)定要求科研項目的預(yù)算執(zhí)行應(yīng)與項目進度一致，但在實際操作中，由于科研活動有較大的不確定性和難以預(yù)見的特點，A 單位的財務(wù)部門與科研管理部門信息不對稱，職責(zé)分工不明確，導(dǎo)致項目預(yù)算執(zhí)行過程中的適時跟蹤、過程監(jiān)督和反饋預(yù)警存在管理缺失。目前，我國的財政資金績效評價尚處于起步階段，難以對社科類科研項目經(jīng)費使用產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益量化評價，因此撥款部門還沒完全將科研課題的評價結(jié)果與預(yù)算指標(biāo)的下達結(jié)合起來，特別是在保障單位一般運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費方面超支不罰、節(jié)約不獎，導(dǎo)致績效評價的反饋結(jié)果對于A 單位預(yù)算編制和執(zhí)行的激勵約束作用沒有得到有效發(fā)揮。

2.隱瞞相關(guān)收入、支出業(yè)務(wù)。

（1）收入方面。第一，A 單位的國有資產(chǎn)處置收益、國有資產(chǎn)出租收益等非稅收入應(yīng)當(dāng)按照“收支兩條線”的原則直接上繳國庫或者財政專戶，正是由于這種業(yè)務(wù)的收益和風(fēng)險較高，單位可能會存在截留、挪用和私分應(yīng)繳財政的收入和私設(shè)“小金庫”的行為。同樣地，A 單位收到的利息收入、捐贈收入等其他收入也存在不入賬或者設(shè)立賬外賬，造成資金體外循環(huán)的風(fēng)險。第二，A單位收到的科研事業(yè)收入除提取少量的課題管理費后歸本單位公用之外，大部分情況下資金的使用是由課題負(fù)責(zé)人全權(quán)決定，究其本質(zhì)，這部分來款屬于代管資金，雖然科研經(jīng)費管理制度要求將這部分資金確認(rèn)為單位收入，但是單位仍有將這部分資金計入往來款項以避免存在過高的“華而不實”的課題收入從而影響財政撥款收入的傾向。

（2）支出方面。第一，A 單位承擔(dān)的社科類課題金額雖小但數(shù)量較多，一個課題經(jīng)常要分許多次才能報完賬，與課題相關(guān)的財務(wù)工作約占70%，導(dǎo)致與同級別行政機關(guān)相同數(shù)量配置的財務(wù)人員存在人手嚴(yán)重不足的情況，因此會計不相容崗位未能完全分離，難以杜絕支付錯誤和財務(wù)舞弊。第二，課題報賬有相應(yīng)的審批程序，由于A 單位有課題的人數(shù)較多，找領(lǐng)導(dǎo)簽字審批費時費力、效率低下，一旦遇到領(lǐng)導(dǎo)出差便會影響報賬進度，科研人員很容易怨聲載道。另外，隨著經(jīng)濟業(yè)務(wù)的動態(tài)發(fā)展，從常見的用假發(fā)票套取科研資金，再到最近出現(xiàn)的電子發(fā)票重復(fù)報銷的問題，支出的合法合規(guī)若僅靠人工檢查，難免心有余而力不足。第三，財經(jīng)制度不斷在更新，如課題經(jīng)費是從以前要求的刷公務(wù)卡進行結(jié)算，到科研資金購買電腦等必須走政府采購程序，再到差旅費等相關(guān)文件的支出標(biāo)準(zhǔn)，A 單位若不能將新規(guī)傳達到每個干部、職工，個人在經(jīng)費使用時沒有及時掌握并自覺遵守，在報賬時很容易產(chǎn)生錯誤、引起誤會。

3.政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行與計劃有差距、監(jiān)督制衡機制不完善。第一，政府采購是使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，具有流程復(fù)雜，需要一定的專業(yè)技術(shù)和金額大、風(fēng)險高的特點。A單位重視發(fā)展科研業(yè)務(wù)，人員編制緊張，采購崗位和驗收崗位未能有效分離，缺乏監(jiān)督和制衡機制，可能導(dǎo)致舞弊行為。第二，有的科研人員政府采購的意識薄弱，在使用財政性課題資金購買電腦、打印機等集中采購目錄以內(nèi)的貨物時，未經(jīng)過政府采購程序而是直接購買，財務(wù)部門若不給他們報賬還常被誤以為是故意刁難他們。還有通過“化整為零”的方式規(guī)避政府采購、在招投標(biāo)過程中存在近親現(xiàn)象等不規(guī)范甚至違法的行為，均損害了政府采購的權(quán)威性和可靠性。第三，A單位的采購部門沒有準(zhǔn)確詳細(xì)地弄清本單位對于相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的實際需求和配備標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致年底實際執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)比對時，要么為了追上年初目標(biāo)突擊購買，盲目浪費，要么就是年中就已遠(yuǎn)超預(yù)算，讓人質(zhì)疑政府采購計劃安排的合理性和科學(xué)性。

4.貨幣資金使用隨意性大、實物資產(chǎn)未能完全賬實相符。以A單位的業(yè)務(wù)運行情況來看，其資產(chǎn)的主要組成形式是貨幣資金和實物資產(chǎn)。與一般的行政單位不同，A單位除了基本的零余額賬戶，還有一個特設(shè)賬戶，用來記錄無法打進零余額賬戶的往來收支，由于特設(shè)賬戶的支付方式較國庫集中支付靈活得多，因此存在較大的廉潔風(fēng)險。其次，進入特設(shè)賬戶的資金主要是在國家社科規(guī)劃辦等立項的課題經(jīng)費，以及科研人員為本地非同級或者外地行政部門做規(guī)劃類課題獲得的資助，追根溯源，在特設(shè)賬戶的資金絕大多數(shù)是通過當(dāng)?shù)刎斦块T撥出，然而一旦換了一種存在形式，就容易讓人覺得這不是財政資金，不應(yīng)該受到嚴(yán)格監(jiān)管。另外，現(xiàn)有的科研制度已經(jīng)逐步放開課題經(jīng)費對于科研人員的智力補償標(biāo)準(zhǔn)，以往課題報銷重發(fā)票、輕勞務(wù)的現(xiàn)象得到了相應(yīng)改善。

A 單位的資產(chǎn)主要分為復(fù)印紙、硒鼓等日常耗用類存貨，以及房屋、電腦、辦公家具等固定資產(chǎn)。辦公用品類存貨是由所需部門自行組織的零星采購，盡管單筆金額較小，但累計金額偏高，同時，由于采購的透明度和規(guī)范性不高，值得引起內(nèi)控制度設(shè)計的特別重視。A 單位的固定資產(chǎn)大部分是使用公用經(jīng)費配置，資產(chǎn)登記時存在把關(guān)不嚴(yán)的問題，進而導(dǎo)致資產(chǎn)信息失真、賬實不符的風(fēng)險。而且在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，因人員調(diào)動、保管不善或者操作不當(dāng)均可能引起資產(chǎn)的被盜、毀損甚至發(fā)生事故，難以落實“誰使用、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的原則。另外，由于歷年資產(chǎn)累計金額較大，全面盤點費時費力、牽涉范圍廣，需要所有人的配合，因此A 單位尚未建立實物資產(chǎn)定期清查盤點的制度，資產(chǎn)的盤盈盤虧就是一筆糊涂賬，責(zé)任難以劃清，是亟須彌補的管理漏洞。除此之外，A 單位的固定資產(chǎn)還有一部分是用課題經(jīng)費購買的，這部分資產(chǎn)歸課題組成員私人使用，就更難于及時盤點、追蹤維護了。

5.建設(shè)項目全程不夠真實可靠、規(guī)范有序。建設(shè)項目一般規(guī)模大、周期長、工藝復(fù)雜、涉及環(huán)節(jié)多、所需資金量大、各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，是單位經(jīng)濟犯罪和腐敗案件的“高危區(qū)”。A 單位建設(shè)項目可能存在的風(fēng)險點有：①建設(shè)項目立項時可行性分析不足、決策不當(dāng)、盲目上馬、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，造成財政資金的浪費；②設(shè)計方案不合理，低價中標(biāo)致使概預(yù)算脫離實際，引起項目投資失控或竣工后運行成本過高，又或者質(zhì)量存在隱患；③投標(biāo)環(huán)節(jié)進行暗箱操作，存在商業(yè)賄賂等舞弊行為，開標(biāo)過程不夠公開透明，損害了國家和集體的利益；④現(xiàn)場控制不當(dāng)，未按批復(fù)的投資計劃推進項目建設(shè)，工程物資的采購、保管和使用管理混亂，拖累項目進度；⑤竣工驗收不規(guī)范，虛列建設(shè)成本或者隱匿結(jié)余資金，導(dǎo)致竣工決算失真；⑥小型維修改造的工程項目管理制度不嚴(yán)，支付標(biāo)準(zhǔn)隨意性大。

6.合同管理尚未做到有合同可依、有合同必依。A單位最常見的經(jīng)濟合同有物資采購合同、建設(shè)工程合同和科研課題合同。其中，物資采購合同一般是貨到后一次性付款；建設(shè)工程合同則依據(jù)約定，按工程進度付款，實踐中則會按工程總金額的一定比例扣下質(zhì)保金，等待項目穩(wěn)定運行后再支付；科研課題合同則是A單位在科研人員承擔(dān)的課題在立項和結(jié)項時產(chǎn)生收款權(quán)利的證明。2018 年及之前，事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)是“收付實現(xiàn)制”，只需要在經(jīng)濟活動實際收付款時進行會計處理。自2019 年起，全國有財政資金的行政事業(yè)單位都要執(zhí)行“收付實現(xiàn)制”和“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的雙基礎(chǔ)，合同自約定之日起產(chǎn)生收付款的權(quán)利義務(wù)，以及實際收支時解除的已確認(rèn)過的收付款權(quán)利義務(wù)都要在會計賬表上有所體現(xiàn)，這就對A 單位的合同管理工作提出了很高的要求。在每年成百上千的合同面前，僅靠人腦記憶某項經(jīng)濟活動何時該收付款無異于蚍蜉撼樹，A 單位必須轉(zhuǎn)型于內(nèi)部控制體系的信息化建設(shè)。

（二）優(yōu)化設(shè)計

1.設(shè)計目標(biāo)。結(jié)合A 科研事業(yè)單位的實際，本文將建立一套統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)高效、實時獲取、動態(tài)監(jiān)管的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，將財務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)匯聚成綜合的數(shù)據(jù)池并進行全方位、一體化、集中式管理，滿足單位對預(yù)算指標(biāo)分配、核算體系管控、執(zhí)行結(jié)果追蹤、疑點難點預(yù)警、決算自動匹配等管理要求，形成以項目核算為基礎(chǔ)、以資金使用為主線、以資產(chǎn)管理為重點、以合同管理為依托的多位一體的財務(wù)內(nèi)部控制及監(jiān)管體系。這有利于控制資金流向及成本費用的支出，及時發(fā)現(xiàn)并制止不合理的經(jīng)濟行為，深度挖掘、分析和充分利用財務(wù)數(shù)據(jù)，提升財務(wù)綜合服務(wù)能力，提高資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，實現(xiàn)財務(wù)管理工作的科學(xué)化、精細(xì)化和自動化。

2.總體思路。將A 科研事業(yè)單位建設(shè)好的內(nèi)部控制手冊中的流程及制度以標(biāo)準(zhǔn)化的形式嵌入進信息系統(tǒng)，嚴(yán)格按照組件化規(guī)劃、分層次構(gòu)建、開放式設(shè)計的總體思想，建設(shè)以資金、實物預(yù)算管控為核心的內(nèi)部控制型財務(wù)管理平臺，對從指標(biāo)生成、使用、執(zhí)行控制，以及費用報銷、憑證處理、報表編制整個過程進行全方位監(jiān)管，所有的預(yù)算數(shù)據(jù)、控制數(shù)據(jù)、執(zhí)行數(shù)據(jù)在同一個平臺流轉(zhuǎn)，基于工作流和同一平臺設(shè)計的財務(wù)管理信息系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對預(yù)算、核算、決算一體化的業(yè)務(wù)流程控制。具體來說，該系統(tǒng)以項目庫、指標(biāo)庫和資產(chǎn)庫為基礎(chǔ)，包括預(yù)算、核算到?jīng)Q算的全流程，涵蓋內(nèi)部控制制度的預(yù)算管理、收支管理、合同管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理和建設(shè)項目管理六大業(yè)務(wù)，從而做到業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、審批工作規(guī)范化、過程管理精細(xì)化、科研服務(wù)智能化?？傮w思路如下圖所示：

A科研事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建總體思路圖

3.功能設(shè)計。

（1）預(yù)算編制時應(yīng)充分溝通，使得預(yù)算執(zhí)行強化績效管理。A 科研事業(yè)單位新啟用的整合了業(yè)務(wù)流與財務(wù)流的內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)中，每個工作人員都有對應(yīng)的登錄賬號和使用權(quán)限。在計劃下一年度預(yù)算編制時，財務(wù)部門下發(fā)通知，建議各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人在認(rèn)真考慮本部門實際情況后盡可能準(zhǔn)確地上報下一年度部門基本支出和專項支出的用款計劃和績效目標(biāo)，匯總分析后，財務(wù)部門通過“兩上兩下”過程中與財政部門和業(yè)務(wù)部門進行雙向充分有效的溝通，在財政部門最終下達單位預(yù)算控制總數(shù)之后，將相關(guān)預(yù)算指標(biāo)分解并細(xì)化至各部門及負(fù)責(zé)人。在課題收支預(yù)算編制時，為了提高編制的準(zhǔn)確性，財務(wù)部門可以另行通知全單位有意愿在下一年度申報課題或者手上有在研課題的人員，登錄內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)，并輸入個人預(yù)計立項課題的類別、總金額、預(yù)計當(dāng)年來款金額、年度開支金額、預(yù)期成果，在研課題的預(yù)計來款和支出金額，以及預(yù)計結(jié)項課題的來款和支出金額。所有的課題收支金額后面都需要項目負(fù)責(zé)人填寫其發(fā)生的概率，從而有助于系統(tǒng)自動匯總計算出單位下一年度預(yù)算中事業(yè)收入和事業(yè)支出的準(zhǔn)確期望值。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，一定要嚴(yán)格秉持項目“要想開支先有預(yù)算”和“誰申請資金、誰落實目標(biāo)”的原則。由于課題在研究過程中具有一定的不確定性，允許個人經(jīng)過一定的審批程序后在年中調(diào)整預(yù)算。利用財務(wù)與業(yè)務(wù)共通的數(shù)據(jù)庫即內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)共享項目變更、終止、收入、支付等信息，自動生成項目支付比例。項目負(fù)責(zé)人可以實時查詢與跟進預(yù)算進度，財務(wù)部門對超預(yù)算或預(yù)算緩執(zhí)行的部門進行控制和通報。由于預(yù)算指標(biāo)已經(jīng)歸口到具體的部門或者個人，一開始做預(yù)算時就已要求各項目負(fù)責(zé)人將績效目標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本以及經(jīng)濟效益、社會效益、滿意度等方面進行細(xì)化，盡量進行定量表述或者可衡量性應(yīng)定性表述。因此，當(dāng)項目金額支付到50%和100%時，要求項目負(fù)責(zé)人提交相應(yīng)的績效成果或說明。

年終，如果項目預(yù)算執(zhí)行比例過低（如低于70%），或者存在無法合理解釋的年末最后兩個月項目開支陡增的情況（如11 月、12 月支出占全年支出的50%以上），則在編制下一年預(yù)算時扣減該持續(xù)性項目的預(yù)算金額。通過加強預(yù)算績效管理，建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理機制。

（2）收支管理應(yīng)積極采用新技術(shù)、實行電子辦公。設(shè)計內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)的目的之一是將財務(wù)人員從大量重復(fù)性、低效率、易出錯的瑣碎工作中解放出來，確保日常經(jīng)濟活動按流程辦事，靠制度管理，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行事前預(yù)防、事中控制和事后問效，對有限的財務(wù)人員重新分工，集中精力把控業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，該信息系統(tǒng)一定要在醒目位置展示A 科研事業(yè)單位的制度庫模塊，包括國家、省級等各項規(guī)章制度、操作規(guī)范和管理手冊，以直觀可視化的電子書形式方便使用者在線瀏覽、下載和檢索規(guī)范性文件。通過公開透明的制度宣傳給財務(wù)人員處理業(yè)務(wù)提供詳盡的依據(jù)和提醒，在事前就為單位職工提供及時可靠的報賬標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照制度辦事。

其次，上線網(wǎng)上報銷系統(tǒng)。報銷人員通過掃描或拍照等方式將原始憑證上傳到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)票據(jù)電子化管理，方便隨時查賬，電子發(fā)票要求輸入發(fā)票編碼，由系統(tǒng)在后臺自動排查相同號碼，能夠有效杜絕票據(jù)重復(fù)報銷的問題。對于財政重點關(guān)注和審查的會議費、培訓(xùn)費、公務(wù)接待費等可以啟用事前審批模塊，在事項發(fā)生之前，需要填寫相關(guān)申請單和用款計劃，審批通過后方允許報銷。之后，財務(wù)人員在線審核“報銷票據(jù)內(nèi)容是否真實完整，使用是否準(zhǔn)確，項目是否符合預(yù)算”。審核通過后，領(lǐng)導(dǎo)審批流程啟用電子簽批模塊，順應(yīng)移動辦公的時代要求，領(lǐng)導(dǎo)在手機上就可以翻看原始票據(jù)并使用電子簽章，不會由于公出過久而耽誤報賬進度。在支付環(huán)節(jié)，A單位啟用“銀企直聯(lián)”，關(guān)聯(lián)自己的財務(wù)系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)，出納通過財務(wù)系統(tǒng)的界面操作就可直接完成對銀行賬戶資金的管理和調(diào)度，全程實現(xiàn)無現(xiàn)金報銷，大大減輕工作量。支付完成后，信息系統(tǒng)能自動生成大部分憑證，會計只需要審核和補充，從而可以將重點放在財務(wù)分析和預(yù)警上。

（3）將政府采購嵌入內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)，實施全流程監(jiān)控。完整的政府采購內(nèi)部控制流程主要包括采購計劃、采購執(zhí)行、采購驗收、采購支付、采購評價等環(huán)節(jié)[7]。A 科研事業(yè)單位啟用的內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)中的政府采購模塊能夠集采購預(yù)算編報、采購方式確定、采購驗收、采購支付、統(tǒng)計分析等功能于一體，對每項采購業(yè)務(wù)實行全流程的有效控制。按照先預(yù)算、后計劃、再采購的流程，每年年初的集中采購預(yù)算應(yīng)當(dāng)與部門預(yù)算同步編制，采購需求部門提出需求文件，明確描述采購需求內(nèi)容，對屬于集中采購范圍的支出項目應(yīng)編盡編，執(zhí)行過程要依照計劃，年底比對實際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的差異，并直接影響下一年度采購計劃編制。

采購方式管理包括政府集中采購、協(xié)議供貨、自行采購及其他采購方式，不同的采購方式對應(yīng)具體詳實、可操作性強的實施流程，采購過程一定要合法合規(guī)，嚴(yán)格履行各項手續(xù)。另外，采購驗收和組織采購分離成兩個崗位，驗收崗位主要使用資產(chǎn)模塊，及時錄入新增資產(chǎn)的采購方式、購置資金、規(guī)格型號、數(shù)量、單價等信息，錄入完成后提醒業(yè)務(wù)部門向財務(wù)部門提出采購合同款項支付申請。通過內(nèi)部控制一體化信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集，采購業(yè)務(wù)全流程產(chǎn)生的關(guān)鍵數(shù)據(jù)都會被系統(tǒng)自動記錄，以實現(xiàn)對采購業(yè)務(wù)的綜合分析和專項評價。

（4）資產(chǎn)管理既要公開透明，也應(yīng)與關(guān)聯(lián)信息匹配。貨幣資金具有流動性強、控制風(fēng)險高的特點。A單位上線內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)之后，財政資金全部通過國庫一體化系統(tǒng)支付，銀行存款全部運用“銀企直聯(lián)”進行網(wǎng)上支付，業(yè)務(wù)雙方不再直接接觸現(xiàn)金，所有的資金流動都一目了然，貨幣資金的安全風(fēng)險、短缺風(fēng)險和使用效率風(fēng)險都大大降低。當(dāng)然，對于貨幣資金內(nèi)部控制制度的設(shè)計，最重要的還是不相容職務(wù)分離控制，即貨幣資金支付的審批與執(zhí)行、保管與會計核算等應(yīng)由不同的工作人員負(fù)責(zé)，嚴(yán)禁一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，并且會計和出納需要定期輪崗，使監(jiān)督常在。

在實物資產(chǎn)的管理中，內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)可以關(guān)聯(lián)職員信息，在準(zhǔn)確錄入期初數(shù)的前提下，每個部門有多少員工，每年購買了多少辦公用品，已配置的固定資產(chǎn)情況，當(dāng)年資產(chǎn)的變動情況，都應(yīng)清晰可查。提取內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，可以橫向比較同年度各部門辦公用品消耗情況和固定資產(chǎn)配置情況，縱向比較歷年同部門辦公用品消耗情況和固定資產(chǎn)配置情況，這有助于決策者進行財務(wù)分析，以判斷其合理性和真實性。同時，財務(wù)部門提供的這些數(shù)據(jù)也能幫助資產(chǎn)部門對有明確配備要求的資產(chǎn)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于各業(yè)務(wù)部門，沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的可從實際需要出發(fā)，從嚴(yán)控制、合理配備，能夠調(diào)劑解決的，原則上不重新購置。在資產(chǎn)的使用環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在于落實使用保管責(zé)任，每當(dāng)職員信息提示有變更時，資產(chǎn)部門可以聯(lián)系職員變更的部門負(fù)責(zé)人，將其對應(yīng)的固定資產(chǎn)進行回收或調(diào)撥。自2019 年起，新的政府會計制度要求對固定資產(chǎn)按期提折舊，因此，所有資產(chǎn)初錄系統(tǒng)時，就要確定折舊時間，之后信息系統(tǒng)可以自動按月算出固定資產(chǎn)折舊額。年底，資產(chǎn)部門可以提前準(zhǔn)備、借調(diào)人手，務(wù)必保證定期清查盤點整個單位的固定資產(chǎn)，定期對賬，從而做到固定資產(chǎn)的賬、卡、實相符。

（5）建設(shè)項目管理充分利用數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)全程跟蹤。A 科研事業(yè)單位建設(shè)項目信息化模塊為基建部門、財務(wù)部門等相關(guān)部門提供了信息交互平臺，信息需求者可以通過項目收入、項目支出、項目狀態(tài)、報表查詢等功能了解項目概預(yù)算信息、項目進度情況，實現(xiàn)財務(wù)報銷、統(tǒng)計和分析功能，并能對項目建設(shè)數(shù)據(jù)進行實時采集、動態(tài)監(jiān)控、全方位決策支持，有效防范建設(shè)項目的風(fēng)險。除了常規(guī)功能，建設(shè)項目模塊特別設(shè)置了涵蓋建設(shè)項目法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)資料以及經(jīng)驗數(shù)據(jù)等知識庫，能夠?qū)雾椆こ虅討B(tài)監(jiān)控的同時，對多項工程進行對比分析，并另行建立誠信數(shù)據(jù)庫，通過以往的工程表現(xiàn)記錄對承包商和組織實施單位進行公開、公平、公正的評價。依托于云計算、大數(shù)據(jù)處理等技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能夠?qū)⑼顿Y計劃、概預(yù)算、合同結(jié)算、文檔歸檔等相互關(guān)聯(lián)[8]。

（6）以項目為主線對合同進行全生命周期管理。合同管理模塊可以實現(xiàn)A科研事業(yè)單位在日常工作中以項目為主線對合同進行全生命周期的管理，支持合同與預(yù)算、報銷有機結(jié)合，具備合同錄入、合同審核、到期提醒、合同查詢、合同歸檔、統(tǒng)計臺賬等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化、流程化的管理。合同簽訂時應(yīng)將其基本信息如付款方式、履約方、金額錄入內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)；在合同履行時，信息系統(tǒng)將合同基本信息與預(yù)算額度、支出事項、應(yīng)收賬款進行關(guān)聯(lián)審核，實時查看合同執(zhí)行情況；內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)還能夠?qū)贤男兄杏媱澋狡诘氖崭犊铐椷M行預(yù)警提示，當(dāng)支出金額或收入金額等于合同總金額時，系統(tǒng)自動將合同狀態(tài)更新為執(zhí)行完畢；系統(tǒng)還支持按照類型、年度、狀態(tài)等關(guān)鍵字對合同進行檢索分析；合同履行完畢之后，自動進行合同分類和歸檔，形成完整有序的合同臺賬。

四、結(jié)語

“內(nèi)部控制”概念源自1972 年美國審計準(zhǔn)則委員會（ASB）發(fā)布的《審計準(zhǔn)則公告》，但在其誕生后的幾十年內(nèi)，我國科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展幾乎停滯不前。究其原因，一是由于沒有很好地將抽象的理論與具體的實踐相結(jié)合，二是縝密的制度設(shè)計并未與由此帶給會計人員繁重的工作相協(xié)調(diào)。所幸，隨著時代的發(fā)展，信息化系統(tǒng)建設(shè)能夠解決上述主要問題。內(nèi)部控制信息化建設(shè)是將內(nèi)部控制理念、控制程序、控制措施等要素固化在信息系統(tǒng)以內(nèi)，最大限度地降低人為因素的影響，實現(xiàn)對單位經(jīng)濟活動的自動、實時、精準(zhǔn)控制，促進內(nèi)部控制規(guī)范的真正落地。本文以A科研事業(yè)單位為例，從六大業(yè)務(wù)初步探討了如何將簡單記賬、算賬的“核算型會計”向“事前防范、事中控制、事后監(jiān)督”的“管理型會計”有效轉(zhuǎn)變，以期對其他單位內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展也有所裨益。