一 引言

“民以食為天”明確強(qiáng)調(diào)了食品對(duì)我們生命的基礎(chǔ)性與重要性。食品安全是維持身體健康與生命安全的保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的前提。若食品安全性受到威脅，一切發(fā)展都將成為空談。奶粉作為特殊的食品，一直以來都受到廣大人民群眾的關(guān)注與討論。它的特殊性不僅在于它屬于食品的一類，更在于其受眾的特殊性。大多嬰幼兒選擇奶粉作為食物來源的一部分，更有部分嬰幼兒將嬰幼兒奶粉作為其能量與營(yíng)養(yǎng)的唯一來源。一旦奶粉安全出現(xiàn)問題，意味著嬰幼兒的生長(zhǎng)發(fā)育與健康成長(zhǎng)受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致成年以后生命質(zhì)量的降低與壽命的縮短，同時(shí)也為社會(huì)的發(fā)展帶來了較大問題。

但我國(guó)的嬰幼兒奶粉事件卻頻頻發(fā)生，從2008年的三鹿奶粉被檢出三氯氰胺導(dǎo)致數(shù)萬嬰幼兒患上腎結(jié)石[1]、南山奶粉被檢出致癌物黃曲霉素M1[2]，再到蘇州“美素麗兒假洋奶粉”事件[3]，中國(guó)消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信心一度跌到谷底。因此紛紛將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)，通過各種渠道購(gòu)買進(jìn)口奶粉。但奶粉問題是一個(gè)全球性的問題，一味地購(gòu)買進(jìn)口“洋奶粉”并不能完全避免奶粉安全問題的出現(xiàn)。

為了避免消費(fèi)者再次受到問題奶粉的困擾，也為恢復(fù)國(guó)人對(duì)國(guó)產(chǎn)奶粉的信心，在三鹿奶粉事件發(fā)生之后這十余年間，我國(guó)政府陸續(xù)頒布了一系列嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管制度、法律法規(guī)、檢查標(biāo)準(zhǔn)等，為嬰幼兒配方奶粉企業(yè)制定了嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)范與要求。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部也嚴(yán)格按照國(guó)家要求生產(chǎn)，提高企業(yè)“自律”能力，保證產(chǎn)品的質(zhì)量。

嬰幼兒配方乳粉是在普通乳粉基礎(chǔ)上加入維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)元素制成[4]。它包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉三類。我國(guó)嬰幼兒配方奶粉由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（China Food and Drug Administration,CFDA）統(tǒng)一監(jiān)管。

二 我國(guó)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的發(fā)展

2008年三鹿奶粉事件之后，2009年味全嬰幼兒奶粉檢出致病菌[5]、2012年南山奶粉檢出致癌物、美素麗兒假羊奶粉事件和伊利奶粉檢出超標(biāo)汞事件[6]相繼發(fā)生，我國(guó)政府也陸續(xù)頒布了一系列檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度和法律法規(guī)確保嬰幼兒配方奶粉的安全性（圖1）。

（一） 乳企需具備自檢能力，鼓勵(lì)地方、企業(yè)制定更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)

《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策（2009版）》要求企業(yè)不僅需具備先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與生產(chǎn)設(shè)備，更需有完善的檢測(cè)手段與檢測(cè)設(shè)備，保證產(chǎn)品出廠前的質(zhì)量?！墩摺愤€鼓勵(lì)地方和企業(yè)以遵循國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為前提，制定更符合自身情況的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 政府歸權(quán)，食藥監(jiān)總攬嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管，避免多部門分段式管理產(chǎn)生漏洞

2013年，國(guó)家原食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)攬食品安全監(jiān)管總權(quán)，食品安全的監(jiān)管結(jié)束了多部門分工負(fù)責(zé)時(shí)代[7]。食藥監(jiān)總局對(duì)食品藥品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全方位監(jiān)管，從全局統(tǒng)籌對(duì)乳制品的監(jiān)管。避免多部門監(jiān)管分段作業(yè)看似面面俱到實(shí)則存在責(zé)任不清、各自為政的現(xiàn)象[8]。

（三） 按照藥品要求監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉，實(shí)現(xiàn)出廠產(chǎn)品批批檢驗(yàn)

2013年原食品藥品監(jiān)管總局等部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》。《意見》要求嬰幼兒配方奶粉按照藥品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品原材料、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)流程、人員身體及工作素質(zhì)、自檢技術(shù)等的要求。嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)須構(gòu)建可控奶源，從源頭杜絕安全問題的出現(xiàn)。同時(shí)乳企需對(duì)原料、成品等實(shí)現(xiàn)批批檢驗(yàn)，避免不合格產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

（四） 實(shí)行奶粉配方注冊(cè)制，從根源預(yù)防問題奶粉出現(xiàn)

2015年10月，新版《中華人民共和國(guó)食品安全法》正式實(shí)施。其明確提出“嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊(cè)”。一個(gè)乳企最多可具備3個(gè)配方系列9種產(chǎn)品配方（每個(gè)配方系列包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉）。自此中國(guó)成為首個(gè)實(shí)行嬰幼兒乳粉配方注冊(cè)制度的國(guó)家。隨后《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》公布了配方注冊(cè)相關(guān)事宜的詳細(xì)規(guī)定。

三 監(jiān)管取得的成效

（一） 國(guó)內(nèi)乳企配方注冊(cè)完成率較高

《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》規(guī)定2018年 1 月 1 日起，取得注冊(cè)制證書與注冊(cè)號(hào)的奶粉才可在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)銷售。截至2017年12月27日，國(guó)內(nèi)乳企配方注冊(cè)完成率已達(dá)85%[9]。

新京報(bào)2018年1月2日消息稱，截至發(fā)稿共通過注冊(cè)配方1040個(gè)，其中國(guó)內(nèi)配方813個(gè)，國(guó)外配方227個(gè)。奶粉注冊(cè)制全面實(shí)施后，配方過多、過濫這一局面已有改觀，產(chǎn)品標(biāo)簽也日趨規(guī)范[9]。

（二） 信息公開化逐步提高，不合格批次配方奶粉詳細(xì)信息直接公布于食品藥品監(jiān)督管理總局官網(wǎng)

2013年以前有關(guān)不合格批次奶粉的信息并未得到明確公布。2013年有關(guān)不合格配方奶粉的通告則會(huì)直接公布于總局官網(wǎng)。但其也只顯示“其中兩款嬰幼兒配方谷粉部分指標(biāo)超標(biāo)”，而沒有直接公開不合格的奶粉具體名稱以及超標(biāo)的具體指標(biāo)及超標(biāo)的嚴(yán)重程度。2015年總局官則會(huì)詳細(xì)報(bào)告不合格嬰幼兒配方奶粉的廠家、批次、指標(biāo)、超標(biāo)程度、處理辦法并附上相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)及說明。

（三） 2015年后嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率穩(wěn)步上升

從2016至2017年，有關(guān)嬰幼兒配方奶粉的抽檢頻率明顯增大，從2016年的每季度抽檢公布到2017年的月月抽檢和公布抽檢結(jié)果。并在此過程中淘汰部分規(guī)模較小技術(shù)落后的小型乳企[10]。

原國(guó)家食藥監(jiān)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年嬰幼兒配方乳粉合格率達(dá)到99.5%，比2016年增長(zhǎng)了0.8個(gè)百分點(diǎn)，且抽檢不合格的產(chǎn)品本身質(zhì)量多無問題，主要為產(chǎn)品標(biāo)簽不規(guī)范導(dǎo)致的抽檢結(jié)果不合格[11-12]。2018年第四季度抽檢合格率已達(dá)99.8%[13]。近5年嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率發(fā)展趨勢(shì)見圖2[14-15]。

對(duì)于不合格批次樣品國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局也會(huì)直接將乳業(yè)企業(yè)信息公布于官網(wǎng)，保證信息的透明化，避免消費(fèi)者不知情的情況下購(gòu)買不合格產(chǎn)品，也可督促企業(yè)盡快解決產(chǎn)品檢查出來的問題，加強(qiáng)產(chǎn)品的質(zhì)量與自檢力度。

四 我國(guó)嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管現(xiàn)狀存在的問題及其建議

（一） 我國(guó)監(jiān)管制度的存在的問題

雖然自2008年三鹿奶粉事件之后，我國(guó)政府及其相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于嬰幼兒配方奶粉的法律法規(guī)，但其仍存在不足。

1.法律法規(guī)更新較慢

各個(gè)規(guī)定之間很并非緊密相扣，很難做到監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉的各個(gè)流程全方位無死角監(jiān)督，做不到監(jiān)管的“面面俱到”。并且內(nèi)容的更新較慢，與市場(chǎng)變化大、發(fā)展快的實(shí)際情況難免產(chǎn)生脫節(jié)[16]，難以緊跟隨科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展與更新。

2.法律法規(guī)宣傳力度不夠，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)低

當(dāng)消費(fèi)者合法的權(quán)益受到損害后，更多的消費(fèi)者選擇“自認(rèn)倒霉”，自己承擔(dān)不合格奶粉帶來的不良后果。很多時(shí)候不是他們不想維護(hù)自己的權(quán)益，而是不知已經(jīng)觸犯到合法權(quán)益，更不知以何種理由、依據(jù)哪部法律法規(guī)、通過何種渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益[17]。更甚會(huì)造成整個(gè)社會(huì)輿論對(duì)嬰幼兒配方奶粉甚至食品安全的威懾力不足。

3.乳企違反法律法規(guī)后懲處力度不夠

我國(guó)關(guān)于違反嬰幼兒配方奶粉的懲處程度較低，大多都是企業(yè)以被罰款的形式承擔(dān)法律責(zé)任。導(dǎo)致企業(yè)違法成本較低，在高額利潤(rùn)與低成本懲罰之間，企業(yè)不免嘗試通過違反法律法規(guī)的不正當(dāng)行為獲取高額的利潤(rùn)。例如新《食品安全法》規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)摻假摻雜或者感官性狀異常的食品但不構(gòu)成犯罪且貨值金額不足一萬時(shí)，僅處五萬以上十萬以下的罰款。但隨之而來的食品安全事件與其帶來消費(fèi)者和社會(huì)的利益損失與法律對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)懲處相比相差甚遠(yuǎn)。反觀國(guó)外乳企出現(xiàn)違法行為時(shí)企業(yè)高管也需承擔(dān)連帶的法律責(zé)任[18]。

4.信息公開化有待進(jìn)一步提升

首先，部分奶粉事件的后續(xù)處理存在無更新或跟新較慢問題。例如2018年12月的雀巢恩敏舒氨基酸嬰兒配方奶粉礦物質(zhì)過量事件，爆發(fā)之時(shí)雀巢乳企負(fù)責(zé)人稱只有德國(guó)此款奶粉才有此類現(xiàn)象。自此以后該事件無后續(xù)消息，中國(guó)政府官網(wǎng)并未發(fā)布聲明說明中國(guó)市場(chǎng)是否存在此類問題奶粉，消費(fèi)者是否可以放心購(gòu)買此氨基酸奶粉。其次，雖然可以在政府官網(wǎng)查到相關(guān)的奶粉不合格批次，但消費(fèi)者同時(shí)也需要了解非官網(wǎng)抽檢得到的相關(guān)數(shù)據(jù)與事件。另外奶粉相關(guān)數(shù)據(jù)與其他食品相關(guān)的信息混雜，不便于篩選。

（二） 建議

1.加大法律法規(guī)懲處力度，完善相關(guān)法律法規(guī)

加大觸犯法律法規(guī)懲處力度，增加違規(guī)違法成本。如企業(yè)多次違反法律法規(guī)或乳企出現(xiàn)嚴(yán)重奶粉事件甚至對(duì)消費(fèi)者和社會(huì)造成較大影響者直接納入乳企黑名單，將其生產(chǎn)的產(chǎn)品一律不得再進(jìn)行銷售并及時(shí)銷毀[19]；落實(shí)安全責(zé)任追究制度，將法律責(zé)任落實(shí)到企業(yè)部門甚至個(gè)人，以提高法律實(shí)施的針對(duì)性和效率；及時(shí)填補(bǔ)法律法規(guī)盲區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修改相關(guān)的規(guī)定，保證法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。

2.增強(qiáng)對(duì)企業(yè)工作人員的道德培訓(xùn)，同時(shí)提升消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)。

加強(qiáng)法律法規(guī)的實(shí)行力度從法律層面強(qiáng)制性約束了乳企及其相關(guān)工作人員的行為。同時(shí)政府也可組織乳企的不同管理層、相關(guān)員工開展定時(shí)的職業(yè)與道德理論培訓(xùn)，了解奶粉生產(chǎn)的全過程，講述奶粉安全重要性等；針對(duì)部分消費(fèi)者維權(quán)不利的情況，政府可通過多種渠道加大嬰幼兒配方奶粉相關(guān)法律法規(guī)的具體內(nèi)容，同時(shí)也可教授消費(fèi)者如何通過法律的手段保護(hù)自己的權(quán)益不受到傷害。實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者從“不了解”到“知法”再到“用法”的跳躍，提升消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)。

3.建立嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站

由于嬰幼兒配方奶粉的特殊性與重要性，有必要建立專門供消費(fèi)者查詢的嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站。該網(wǎng)站可及時(shí)更新近期的奶粉抽檢合格情況、各個(gè)品牌奶粉的具體配方功能、最新奶粉安全事件發(fā)展細(xì)節(jié)及其處理結(jié)果等。使消費(fèi)者對(duì)配方奶粉的安全情況一目了然，便于選擇與購(gòu)買，同時(shí)可提升消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)環(huán)境、法律法規(guī)的了解，提升對(duì)國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信任。

五 小結(jié)

嬰幼兒配方奶粉安全問題是一個(gè)全球性問題，國(guó)際范圍都在面臨不同的奶粉質(zhì)量問題。嬰幼兒配方奶粉的安全保障需要全方位多方面參與，僅僅依靠國(guó)家監(jiān)管部門的管理與監(jiān)督和相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此在監(jiān)管過程中，不僅要完善監(jiān)管制度，加大法律法規(guī)的落實(shí)力度，還需要企業(yè)自身加強(qiáng)自我檢查意識(shí)與能力，做到政府、奶粉生產(chǎn)企業(yè)及其相關(guān)工作人員、消費(fèi)者甚至廣大公民對(duì)法律法規(guī)的共同遵守、對(duì)道德底線的共同維護(hù)。

回首2008年三鹿奶粉污染事件，使得我國(guó)嬰幼兒配方甚至乳制品行業(yè)受到極大打擊，但中國(guó)奶粉監(jiān)管部門以該事件為教訓(xùn)，狠抓嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)管。經(jīng)過十余年砥礪前行，國(guó)產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率逐年上升，消費(fèi)者也可從不同渠道了解國(guó)產(chǎn)配方奶粉的現(xiàn)狀，有助于改善中國(guó)國(guó)產(chǎn)奶粉持續(xù)低迷的狀態(tài)。加上我國(guó)2015年十八屆五中全會(huì)全面實(shí)行二胎政策的頒布，我國(guó)即將甚至已經(jīng)迎來嬰幼兒數(shù)量的大幅度增加。因此，配方奶粉在中國(guó)將擁有更強(qiáng)大的市場(chǎng)，這也是中國(guó)嬰幼兒配方奶粉行業(yè)展現(xiàn)十余年監(jiān)管成果的重要機(jī)會(huì)。