□ 本刊記者 張文娟

圍填海造地是海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的重要的海洋工程，是人類(lèi)向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段。但是，盲目的、過(guò)度的圍填海帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響是長(zhǎng)期的，難以估量。圍填海造地，在利用和保護(hù)之間，關(guān)鍵是科學(xué)合理開(kāi)發(fā)的“度”。2018年史上最嚴(yán)厲的填海管控政策出臺(tái)后，違法圍填海勢(shì)頭得到了有效遏制。

中央環(huán)保督察近年來(lái)曾多次查出地方存在違法違規(guī)圍填海的問(wèn)題，并進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。據(jù)自然資源部最近消息顯示，2019年上半年，全國(guó)范圍內(nèi)未出現(xiàn)大規(guī)模違法填海現(xiàn)象。那么，有些沿海地方多年來(lái)向海要地的沖動(dòng)控住了沒(méi)有呢？

經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是主因

為什么有些沿海地方熱衷于圍填海？根本原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)已先后經(jīng)歷了四次大的圍填海高潮。第一階段是上世紀(jì)50年代的圍海曬鹽。第二階段是上世紀(jì)60年代中期至70年代的圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地。第三階段是上世紀(jì)80年代中后期至90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱。進(jìn)入本世紀(jì)，第四次圍填海的熱潮興起，并在2013年左右達(dá)到高峰期。第四次填海熱潮是在工業(yè)化和土地緊縮的情勢(shì)下，沿海為了擴(kuò)大發(fā)展空間開(kāi)發(fā)利用海洋而興起的。其中包括個(gè)別為謀求私利而違法進(jìn)行的圍填海工程。

現(xiàn)階段圍填海開(kāi)發(fā)，主要包括城鎮(zhèn)新區(qū)和港口建設(shè)、圍海養(yǎng)殖、農(nóng)田開(kāi)墾、鹽田開(kāi)發(fā)和工業(yè)能源開(kāi)發(fā)區(qū)等。違法圍填海造出的土地主要用于近海養(yǎng)殖、工業(yè)園區(qū)和港口建設(shè)等。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)工業(yè)用地的使用政策管控越來(lái)越嚴(yán)，土地拆遷成本也持續(xù)走高，使一些地方政府和企業(yè)把開(kāi)發(fā)建設(shè)的眼光投向了大海。填海造地每畝地成本為15萬(wàn)～30萬(wàn)元，而征收一畝土地的成本動(dòng)輒百萬(wàn)元。在土地成本資源緊缺的沿海地區(qū)，圍填海被不少地區(qū)視為一種成本較低、收益較大的土地獲取形式。

特別是海岸線(xiàn)與房地產(chǎn)聯(lián)系在一起，所能獲得的經(jīng)濟(jì)效益十分可觀，有的地方通過(guò)拆分審批、變更用途等方式“向海索地”。不少以各種名義圍填海的工程，最終都搖身一變，成了房地產(chǎn)項(xiàng)目。而實(shí)際上，市場(chǎng)的需求并沒(méi)有那么大。一些房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾，既損害了海洋生態(tài)，又浪費(fèi)了社會(huì)資源。還有一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，把本應(yīng)該屬于公眾的海灘變成了私家花園，這顯然是對(duì)公共資源的肆意踐踏。

不得不算的生態(tài)帳

單純從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，圍填海能夠在短期內(nèi)提供大量新增土地資源和發(fā)展空間。但是，大量事實(shí)和研究證明，現(xiàn)代技術(shù)下進(jìn)行的圍填海，對(duì)海岸帶環(huán)境和生態(tài)的負(fù)面影響是長(zhǎng)期的、難以估量的。

一是破壞濱海濕地資源，導(dǎo)致生物多樣性降低。近40年來(lái)，我國(guó)濱海自然岸線(xiàn)的比例由1980年的76%下降至2014年的44%，人工海岸線(xiàn)則由24%上升為2014年的56%。濱海濕地是水生生物棲息、繁衍的重要場(chǎng)所，大規(guī)模圍填海工程會(huì)改變其水文特征，影響?hù)~(yú)類(lèi)的洄游規(guī)律，破壞魚(yú)群的棲息環(huán)境和產(chǎn)卵場(chǎng)，導(dǎo)致魚(yú)類(lèi)關(guān)鍵生境遭到破壞，漁業(yè)資源銳減。近海灘涂、紅樹(shù)林、潮間帶等濕地，是陸地與海洋進(jìn)行物質(zhì)和能量交換的重要場(chǎng)所。填?；顒?dòng)會(huì)阻斷海陸之間物質(zhì)的正常輸送，導(dǎo)致陸地的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)不能入海，從而影響濱海水域生態(tài)系統(tǒng)的食物鏈和漁業(yè)生產(chǎn)，灘涂植物的生長(zhǎng)也因此受到威脅，生物多樣性由于生物間作用關(guān)系受到干擾而大大減少。

二是增大排污量，給海洋環(huán)境保護(hù)造成重大壓力。圍填海形成的水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口碼頭和臨港工業(yè)等活動(dòng)增大了海域內(nèi)污染物的排放量，同時(shí)，圍填海工程會(huì)降低海域的水交換能力和污染物自?xún)裟芰?。兩種作用疊加，致使近岸水環(huán)境和底泥環(huán)境持續(xù)惡化。

三是對(duì)海域、潮汐等海洋環(huán)境要素帶來(lái)不利影響。研究發(fā)現(xiàn)，膠州灣填海工程附近水域潮流速度減小7.7%～65.5%，相應(yīng)的潮能通量也減小了20.21%～80.23%。近幾十年來(lái)香港維多利亞港和深圳灣圍填海已通過(guò)改變港灣納潮面積、納潮量、潮流速度等潮汐特，影響了港灣回淤。

四是破壞了自然岸線(xiàn)的原生態(tài)。自然岸線(xiàn)是在幾千年甚至幾萬(wàn)年的時(shí)間內(nèi)形成的，經(jīng)歷了潮漲潮落、風(fēng)水日曬、臺(tái)風(fēng)侵蝕等，是天然水體的岸線(xiàn)，獨(dú)特的生態(tài)意義。然而，近幾十年來(lái)，我國(guó)通過(guò)各種填海造地工程，建設(shè)了多種形形色色的人工海岸線(xiàn)，或?qū)Π毒€(xiàn)進(jìn)行取直，或?qū)Π毒€(xiàn)進(jìn)行固化，不透水的瀝青、水泥混凝土等，改變了岸線(xiàn)的生態(tài)功能，破壞了自然生態(tài)環(huán)境。

違法審批、監(jiān)管失位是癥結(jié)所在

一方面，圍填海造地是海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的重要的海洋工程，是人類(lèi)向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段。另一方面，盲目的、過(guò)度的圍填海帶來(lái)了環(huán)境污染等負(fù)面影響。圍填海造地，在利用和保護(hù)之間，關(guān)鍵是科學(xué)合理開(kāi)發(fā)的“度”。

我國(guó)于1982年制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》，開(kāi)啟了對(duì)圍填海的環(huán)境管理；2002年通過(guò)了《海域使用管理法》，嚴(yán)格規(guī)定了海洋開(kāi)發(fā)與海域使用；2009年通過(guò)了《海島保護(hù)法》，要求“采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)海島的保護(hù)和管理，防止海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞”。此后，國(guó)家還出臺(tái)了一系列政策文件，包括為海洋功能區(qū)劃、區(qū)域建設(shè)用海、圍填海具體細(xì)則、海岸帶整治、執(zhí)法檢查等政策等。如國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家海洋局于2009年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，要求沿海省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)及各級(jí)海洋局在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，切實(shí)履行自己的職責(zé)，做好圍海造地規(guī)劃的編制與論證實(shí)施工作，在圍海造地的同時(shí)積極修復(fù)海洋生態(tài)，合理開(kāi)發(fā)海域資源，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

黨的十八大以后，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視濱海濕地保護(hù)和圍填海管控工作。2016年以來(lái)，先后出臺(tái)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《圍填海管控辦法》《海岸線(xiàn)保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地管理與保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》等。尤其是十八屆五中全會(huì)首次提出“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”后，我國(guó)圍填海政策逐漸由過(guò)去的以開(kāi)發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂茷橹鳌?/p>

國(guó)家制定了一系列法律法規(guī)和政策，對(duì)圍填海行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，但是，仍有一些地方政府由于政績(jī)觀或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，做出不利于圍填海管理與海洋生態(tài)環(huán)境整治與修復(fù)的行動(dòng)。過(guò)去一段時(shí)間，沿海地區(qū)長(zhǎng)期形成的“向海索地”的發(fā)展思路，催生了大規(guī)模的圍填海活動(dòng)，導(dǎo)致濱海濕地面積大幅減少，自然岸線(xiàn)銳減，濱海濕地保護(hù)和圍填海管控的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2017年，中央環(huán)保督查組進(jìn)駐浙江，舟山23宗違法圍填海項(xiàng)目被列入督查整改重點(diǎn)。目前，22宗違法圍填海項(xiàng)目已整改到位，完成整改銷(xiāo)號(hào)，1宗已通過(guò)整改驗(yàn)收

不妨來(lái)看看國(guó)家海洋督察的結(jié)果。2017年下半年，第一批國(guó)家海洋督察組分別進(jìn)駐遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南開(kāi)展了以圍填海專(zhuān)項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察，重點(diǎn)查擺、解決圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問(wèn)題。從結(jié)果來(lái)看，沿海各省都存在一些圍填海的共性、突出問(wèn)題。部分地區(qū)脫離實(shí)際需求盲目填海，填而未用、長(zhǎng)期空置。個(gè)別項(xiàng)目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，浪費(fèi)海洋資源，損害生態(tài)環(huán)境。有些地方從資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)到投資核準(zhǔn)部門(mén)，從綜合管理部門(mén)到具體審批單位，責(zé)任不落實(shí)、履職不到位問(wèn)題突出。違反海洋功能區(qū)劃審批項(xiàng)目，化整為零、分散審批等問(wèn)題頻發(fā)。違法填海罰款由地方財(cái)政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。

扎緊制度的籠子 加大監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度

盡管有海洋督察形成的高壓態(tài)勢(shì)，但是，據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì)，2018年1月～ 7月，全國(guó)仍然發(fā)生違法圍填海70處，涉及海域面積187.48公頃。

2018年我國(guó)出臺(tái)了被稱(chēng)為史上最嚴(yán)厲的填海管控政策，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》，從嚴(yán)控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問(wèn)題、加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建立長(zhǎng)效機(jī)制4個(gè)方面，要求切實(shí)提高濱海濕地保護(hù)水平，嚴(yán)格管控圍填海活動(dòng)。《通知》要求，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批。原則上，不再受理有關(guān)省級(jí)人民政府提出的涉及生態(tài)脆弱敏感、自?xún)裟芰θ鹾Ｓ虻膰詈ｍ?xiàng)目。在2018年底前完成全國(guó)圍填?，F(xiàn)狀調(diào)查，原則上不受理未完成歷史遺留問(wèn)題處理的省(自治區(qū)、直轄市)提出的新增圍填海項(xiàng)目申請(qǐng)。對(duì)已經(jīng)劃定的海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管，全面清理非法占用紅線(xiàn)區(qū)域的圍填海項(xiàng)目。尤其強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決禁止圍填海從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和低水平的旅游項(xiàng)目的建設(shè)。

《通知》印發(fā)之后，違法圍填海勢(shì)頭得到了有效遏制。數(shù)據(jù)顯示，2018年下半年發(fā)生違法圍填海2處，涉及海域面積0.44公頃。

2019年上半年，據(jù)自然資源部信息顯示，發(fā)現(xiàn)并制止8處違法填海行為涉及海域面積的2.15公頃。但是，頂風(fēng)而上，肆意圍填海的行為仍然沒(méi)有杜絕，近日中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察通報(bào)的海南省澄邁縣沿海區(qū)域圍海造地、毀壞紅樹(shù)林、給房地產(chǎn)建設(shè)讓路就是典型案例之一。

為了進(jìn)一步保障政策執(zhí)行到位，我國(guó)應(yīng)建立健全對(duì)圍海造地的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，打造一支專(zhuān)門(mén)監(jiān)管?chē)詈ｍ?xiàng)目及政策實(shí)施的執(zhí)法隊(duì)伍，并嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格打擊地方保護(hù)主義，對(duì)違法單位必須嚴(yán)懲，對(duì)違法違規(guī)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也要進(jìn)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)。