李嘉

（天津天保建設(shè)發(fā)展有限公司，天津 300381）

一、城市規(guī)劃與規(guī)劃調(diào)整

城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎(chǔ)上，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。城市規(guī)劃作為城市管理的重要抓手，對城市發(fā)展起著重要的控制、引導(dǎo)作用。城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市規(guī)劃的具體實施的法定規(guī)劃，具有法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

在市場經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下城市規(guī)劃與之在計劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生了本質(zhì)性的變化，具有充分的彈性去適應(yīng)市場的瞬息變化，得以抓住市場的機(jī)遇，使城市得到充足的競爭能力，實質(zhì)上是一種機(jī)遇規(guī)劃，以尋求更大的發(fā)展。城市只有適應(yīng)市場規(guī)律的規(guī)劃與設(shè)計，才能盤活城市有形資產(chǎn)，創(chuàng)造城市無形資產(chǎn)，形成城市稀缺資源，為城市提供不斷的發(fā)展動力。市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展具有復(fù)雜性和不可預(yù)測性，這就決定了城市規(guī)劃編制和管理的動態(tài)性。當(dāng)城市發(fā)展和城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，根據(jù)矛盾的具體情況，可考慮對規(guī)劃進(jìn)行修改或者調(diào)整。

二、基于天津某區(qū)規(guī)劃調(diào)整的實證研究

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、雄安新區(qū)的設(shè)立，以及天津自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，對天津某區(qū)發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，同時也提出了更高的發(fā)展要求。作為天津自貿(mào)區(qū)三大組成之一的某區(qū)，充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)政策優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃和用地布局，是其發(fā)展破局的關(guān)鍵。

《天津市土地整理儲備管理辦法》第十一條明確提出：“根據(jù)土地整理儲備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的意見，報規(guī)劃行政主管部門審定。”作為某區(qū)唯一取得上級主管部門授權(quán)的土地開發(fā)整理單位，在區(qū)域土地開發(fā)過程中充分發(fā)揮自己在規(guī)劃設(shè)計中的作用，研究案例如下：

（一）合理處理道路標(biāo)高，減少場地平整費用

天津地處華北平原，場地平整取土困難，確定合理的道路規(guī)劃高程對天津某區(qū)三期場地平整投資有著重大影響。在天津某區(qū)三期的道路專項規(guī)劃中，特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃高程的控制。以某區(qū)二期為例，該區(qū)域與天津某區(qū)三期毗鄰，僅由京津塘高速公路南北相隔，其道路規(guī)劃高程大致在3.4米至3.8之間。天津某區(qū)三期31平方公里范圍內(nèi)合理確定規(guī)劃道路高程，普遍降低至2.7到3.3米范圍內(nèi)，使得天津某區(qū)三期平均高程比天津某區(qū)二期高程下降0.7米。以天津某區(qū)三期填土面積22平方公里，單方填土成本30元（不考慮坑塘填土和環(huán)境代價），保守估算規(guī)劃高程降低將直接減少場地平整投資4.6億元。

（二）加強(qiáng)經(jīng)營意識，對控規(guī)進(jìn)行合理修編

1.利用既有地形條件，降低填土投資。房地產(chǎn)一級開發(fā)單位在取得天津某區(qū)三期土地整理資質(zhì)以后，對現(xiàn)場進(jìn)行了踏勘并進(jìn)行了地形測量。發(fā)現(xiàn)在“八平方”區(qū)域有兩個大坑，一個40萬平米，一個20萬平米。按照2009年控規(guī)需要填平處理。

圖：兩處坑塘的衛(wèi)星圖片

圖：2009版控規(guī)“八平方”區(qū)域

保留原有坑塘是天津某區(qū)三期控規(guī)修編工作中的難點和重點。經(jīng)與市規(guī)劃院研究，計劃將天津某區(qū)三期兩處大型坑塘予以保留，與天津某區(qū)三期范圍內(nèi)規(guī)劃的綠地進(jìn)行置換。既不減少可出讓用地比例，又給天津某區(qū)三期增添了一處景觀湖泊，提高了周邊用地品質(zhì)，從而提升未來土地出讓價格。更為直接的是，保留這兩處坑塘一方面大幅降低了該地塊地基處理費用，防止可能發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險；另一方面將直接節(jié)約填土費用約2億元。保留坑塘的建議最終被政府管理部門采納，并體現(xiàn)在2012年的新版控規(guī)中。

圖：2012年控規(guī)“八平方”區(qū)域

2.將天津某區(qū)三期商住用地指標(biāo)置換至天津某區(qū)二期。天津某區(qū)三期規(guī)劃商住用地主要分布在“8平方”地塊內(nèi)，其中商業(yè)用地46.68公頃，居住用地83.41公頃。根據(jù)天津某區(qū)一、二期經(jīng)驗，待區(qū)域配套成熟后，商住用地陸續(xù)可完成出讓的時間應(yīng)在3-5年后，無法快速回收開發(fā)成本。同時，依照天津市區(qū)片地價級別劃分，天津某區(qū)一期最高商業(yè)地價高于天津某區(qū)三期87%，住宅地價高76%，而且三期規(guī)劃的商住用地，與一路之隔軍糧城新市鎮(zhèn)規(guī)劃的大面積商、住用地同質(zhì)競爭激烈。

考慮通過調(diào)整規(guī)劃，將天津某區(qū)三期商住用地與一期工業(yè)用地進(jìn)行置換。以某區(qū)近年成交的商住和工業(yè)用地出讓均價為參照，按靜態(tài)統(tǒng)一時點全部出讓計算，土地出讓金收入可凈增25.54億元。

最后，盡量在控規(guī)修編工作中增加可出讓用地比例。第一，借鑒天津某區(qū)一、二期已有成功經(jīng)驗，合理減少區(qū)內(nèi)道路兩側(cè)綠化用地。第二，是對區(qū)域外圍的大面積綠化用地進(jìn)行壓縮，以增加可出讓用地面積。

三、區(qū)域未來發(fā)展愿景的思考與展望

本次研究的天津某區(qū)地理位置與中心城區(qū)非常近，在城市規(guī)劃上應(yīng)該充分利用中心城區(qū)豐富的基礎(chǔ)設(shè)施和配套資源。要達(dá)到這個目的，首要任務(wù)就是要改善與市區(qū)往來的交通環(huán)境，盤活土地資產(chǎn)，提升土地價值。目前雖然天津地鐵一條線路在某區(qū)設(shè)站，但是站點距離某區(qū)的行政商業(yè)中心都比較遠(yuǎn)，亟待解決這一發(fā)展瓶頸。建議采取以下措施改善交通環(huán)境，盤活土地資產(chǎn)：

（一）以軌道接駁為重點，推進(jìn)公交軌道化

根據(jù)市規(guī)劃院評估數(shù)據(jù)，某區(qū)“交通基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)”和“路網(wǎng)密度”兩項指標(biāo)在濱海新區(qū)處于領(lǐng)先位置，但在“公共交通60分鐘可達(dá)性”這一指標(biāo)上相對落后，表明產(chǎn)業(yè)區(qū)向新城的發(fā)展過程中，對交通系統(tǒng)服務(wù)有了更高、更新的需求。

目前，泛天津某區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有和規(guī)劃的地鐵線路主要有M6、M2、M13、M4、M11等5條，均為東西走向，雖加強(qiáng)了與中心城區(qū)的交通聯(lián)絡(luò)，但南北向交通仍然連接不暢。

為進(jìn)一步產(chǎn)城融合，建議某區(qū)會同東麗區(qū)共同建設(shè)軌道接駁線，將M6、M2、M13、M4、M11以及Z2等既有軌道線路有效連接，優(yōu)化軌道交通線路走向及站點設(shè)置，提升軌道交通對外輻射能力，引導(dǎo)某區(qū)在沿津漢公路東西向發(fā)展同時，拓展接駁軌道線南北向發(fā)展，從而推動整體區(qū)域城市化。

（二）建設(shè)湖下交通樞紐，以換乘為核心提升出行功能

某區(qū)現(xiàn)已由單一功能的產(chǎn)業(yè)區(qū)逐步向功能復(fù)合的新城發(fā)展。產(chǎn)業(yè)人群的出行目的和出行方式呈“多樣化”趨勢，且居民的出行比例已超過60%，內(nèi)部出行占比逐漸增大。隨著商務(wù)商業(yè)交通流量加大，部分地區(qū)停車趨于緊張。

即將啟動建設(shè)的Z2線對某區(qū)是個發(fā)展契機(jī)，建議在某區(qū)西湖靠東側(cè)地下建設(shè)交通樞紐綜合體項目，以景觀環(huán)境為主題，交通樞紐換乘為核心，兼顧公園配套和社會服務(wù)的復(fù)合功能。既可以解決區(qū)域社會車輛停車難的問題，又可以實現(xiàn)地鐵、公交、出租甚至接駁線的便捷換乘。

（三）盤活土地資產(chǎn)，提升土地價值建議

為實現(xiàn)土地的最大經(jīng)濟(jì)價值，建議將某區(qū)內(nèi)高爾夫球場與機(jī)場周邊防護(hù)綠地（“2萬畝”）進(jìn)行置換。高爾夫球場占地約64萬平方米，用地性質(zhì)為集體土地，位于某區(qū)核心位置。其周邊住宅用地為某區(qū)住宅用地區(qū)片價最高級別。同時，現(xiàn)球場與住宅用地過近，綠化藥劑的使用對周邊居民也有一定污染。

考慮置換的是天津某區(qū)三期“2萬畝”地塊范圍內(nèi)，機(jī)場跑道北端，規(guī)劃為跑道控制綠地，總面積約82萬平方米，在機(jī)場二跑道建設(shè)中被征用，現(xiàn)基本屬于閑置狀態(tài)。如通過調(diào)整規(guī)劃和土地征收轉(zhuǎn)用的方法，將該地塊與高爾夫球場完成置換，并將現(xiàn)有高爾夫球場調(diào)整為住宅用地。屆時將大幅提高土地使用效率，同時增加住宅用地面積約64萬平米。

經(jīng)調(diào)研，新加坡樟宜和日本成田國際機(jī)場已有類似高爾夫球場的成功案例。下一步，可委托高爾夫球場專業(yè)設(shè)計公司進(jìn)行可行性研究，并協(xié)同行政主管部門進(jìn)行深入的論證和調(diào)研工作，實現(xiàn)此塊土地的盤活。