郭彥潔 高峰 張杰

（中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行內(nèi)蒙古分行，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

一、政府信用領(lǐng)域主體特點(diǎn)

（一）債務(wù)成因多樣

地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已相當(dāng)龐大，地方政府的舉債行為又十分分散，產(chǎn)生債務(wù)的原因多樣，既有企業(yè)貸款困難由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保向銀行融資所形成的債務(wù)，也有因稅款征收不足或挪用資金等原因造成的社會(huì)保障資金存在缺口，既有糧食企業(yè)虧損掛賬，也有拖欠中小學(xué)教職工工資，還有拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款、清理合作基金會(huì)貸款和項(xiàng)目配套資金短缺等等而形成的債務(wù)。

（二）舉債形式豐富

地方政府主要是以借貸、拆借、擔(dān)保、拖欠工程款及個(gè)人款、掛賬等形式向商業(yè)銀行、國(guó)際金融組織、外國(guó)政府、上級(jí)財(cái)政部門甚至民間個(gè)人等渠道取得借款，借款形式豐富。

（三）舉債方式隱蔽

地方政府舉債大都巧借名目，地方政府在舉債問(wèn)題上隱蔽性強(qiáng)，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，透明度更差，易形成“暗箱操作”。

（四）還債時(shí)間較長(zhǎng)

地方政府負(fù)債較多，地方財(cái)源不足導(dǎo)致無(wú)力償還、為還債而舉借資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并且，地方政府債臺(tái)高筑致使很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展中的壓力和掣肘，損害了政府的形象和公信力。

二、內(nèi)蒙古財(cái)政收支分析

（一）內(nèi)蒙古財(cái)政收支情況

1.內(nèi)蒙古財(cái)政總體情況

由于2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)主動(dòng)調(diào)整財(cái)政和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，細(xì)分項(xiàng)稅收和非稅收收入和比例沒(méi)有披露，這也是內(nèi)蒙古2017年增速較全國(guó)落后的原因。內(nèi)蒙古財(cái)政收入自2017年以來(lái)下降較大，財(cái)政支出保持較高強(qiáng)度，但支出進(jìn)度總體放緩，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度進(jìn)一步加大，2018年上半年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一般公共預(yù)算收入968.58億元，比上年同期降低141.9億元，同比降低12.8%，降幅較上年同期降低19.1個(gè)百分點(diǎn)，其中，稅收收入767.00億元，同比下降2.73%；非稅收入201.58億元，同比下降37.40%。上半年，全區(qū)一般公共預(yù)算支出2116.10億元，比上年同期降低246.4億元，同比下降10.43%。

2015年-2018年上半年內(nèi)蒙古財(cái)政收支情況

2.內(nèi)蒙古地級(jí)市財(cái)政情況

內(nèi)蒙古下轄地級(jí)市9個(gè)，其中，鄂爾多斯在經(jīng)濟(jì)體量和增速在區(qū)內(nèi)明顯領(lǐng)先，2017年GDP體量為3579.81億元。其次，在剔除虛增空轉(zhuǎn)和價(jià)格因素后，包頭、烏海、烏蘭察布、呼和浩特2017年的經(jīng)濟(jì)增速均在5%以上。相比之下，通遼、呼倫 貝爾2017年的經(jīng)濟(jì)體量增速不足1%。

內(nèi)蒙古自治區(qū)各地級(jí)市州GDP體量

財(cái)政收入方面，鄂爾多斯在一般財(cái)政收入的體量上也相對(duì)較大，其次是呼和浩特和包頭。而從 2017年財(cái)政收入同口徑增速上看，通遼同比增長(zhǎng) 6.8%為全省領(lǐng)先。

2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各地級(jí)市州一般公共財(cái)政收入

2017年內(nèi)蒙古各地級(jí)市州財(cái)政收入增速

（二）財(cái)政預(yù)算情況

近年來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)財(cái)政繼續(xù)加大與人民生活直接相關(guān)的教育、“三農(nóng)”、社會(huì)保障、等民生領(lǐng)域投入力度，采取多項(xiàng)措施加快民生資金支出進(jìn)度。其中，教育支出占比均保持在10%以上。2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)為1750億元，按可比口徑增長(zhǎng)6%左右。綜合考慮財(cái)政收入規(guī)模、中央各類轉(zhuǎn)移支付、新增地方政府債券等因素，全區(qū)一般公共預(yù)算支出預(yù)計(jì)為4850億元，增長(zhǎng)7%以上。2018年，內(nèi)蒙古地方財(cái)政主要投入農(nóng)林水、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障以及城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸?shù)确矫?，分列前三位，分別占總支出比值的15.2%、13.3%和13.1%。

2016-2018年內(nèi)蒙古本級(jí)一般公共預(yù)算支出主要領(lǐng)域占比

三、授信管理策略與風(fēng)險(xiǎn)控制

（一）授信管理要點(diǎn)提示

關(guān)注地方政府償付意愿和償付能力。部分行業(yè)項(xiàng)目普遍存在財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政收支兩條線及需要財(cái)政資金作為還款來(lái)源的情況，地方政府的償付意愿與能力十分重要。關(guān)注國(guó)家發(fā)布相關(guān)文件對(duì)地方政府性債務(wù)、地方政府融資平臺(tái)清理及其客戶所在地政府的影響。

存量客戶實(shí)施分類管理。根據(jù)客戶資信、銀企往來(lái)、經(jīng)營(yíng)實(shí)力、市場(chǎng)形象等要素，對(duì)現(xiàn)有存量客戶進(jìn)行梳理，區(qū)分為維持與壓縮兩類，實(shí)施差別化的授信管理政策。主要選擇與我行有較長(zhǎng)時(shí)間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，結(jié)算相對(duì)集中我行，綜合貢獻(xiàn)度較高，能有效配合我行貸款管理，經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況較好，屬于全國(guó)性或區(qū)域性龍頭企業(yè)作為我行予以保留的維持類客戶。

關(guān)注企業(yè)總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。地方政府融資平臺(tái)的項(xiàng)目社會(huì)效益明顯，但往往投資周期長(zhǎng)、投資金額大、資本回報(bào)率偏低，加上企業(yè)規(guī)模普遍偏小，營(yíng)運(yùn)、盈利能力等財(cái)務(wù)指標(biāo)有待改善，重點(diǎn)關(guān)注、綜合分析客戶總體償債能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.揀選優(yōu)質(zhì)平臺(tái)合作 遵循風(fēng)險(xiǎn)和效益相匹配的原則

合作主體方面，未來(lái)我行應(yīng)揀選資產(chǎn)負(fù)債率低、現(xiàn)金流穩(wěn)定以及信息披露制度完善的平臺(tái)公司進(jìn)行合作。

隨著融資平臺(tái)逐步實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展、運(yùn)營(yíng)規(guī)范，資產(chǎn)負(fù)債率低、現(xiàn)金流穩(wěn)定以及信息披露制度完善的經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)將成為我行的主要合作對(duì)象。在遵循“三個(gè)平衡”的原則——項(xiàng)目現(xiàn)金流平衡、融資主體自身現(xiàn)金流平衡、區(qū)域財(cái)政平衡基礎(chǔ)上，我行對(duì)融資平臺(tái)的授信將會(huì)遵循更加審慎的原則，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的目標(biāo)。

2.探索多融資渠道 促進(jìn)非標(biāo)產(chǎn)品向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品轉(zhuǎn)變

產(chǎn)品方面，我行和地方政府融資平臺(tái)未來(lái)可探索更多地融資渠道，從表內(nèi)貸款向標(biāo)準(zhǔn)化的債券產(chǎn)品以及非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品——銀證合作方向轉(zhuǎn)變，并最終向標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)管理計(jì)劃轉(zhuǎn)變。

隨著銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模的限制，以及部分表外業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)，地方政府融資平臺(tái)從依靠土地財(cái)政和銀行貸款向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品——債券、非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品——定向資產(chǎn)管理計(jì)劃轉(zhuǎn)變。在通過(guò)債務(wù)融資工具為地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資時(shí)，應(yīng)該注重揀選優(yōu)質(zhì)的、經(jīng)營(yíng)性的融資平臺(tái)，以獲得償債穩(wěn)定的現(xiàn)金流；在通過(guò)定向資產(chǎn)管理計(jì)劃為政府融資平臺(tái)發(fā)放委托貸款或者信托貸款的過(guò)程中，我行應(yīng)該注重產(chǎn)品類的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系以及完備的信息披露制度。我行應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，非標(biāo)產(chǎn)品只是地方政府融資平臺(tái)融資的一個(gè)過(guò)渡階段。從2012年的政策監(jiān)管風(fēng)向可以看出，地方政府融資平臺(tái)融資的陽(yáng)光化是未來(lái)重要的趨勢(shì)。目前，商業(yè)銀行采取非標(biāo)債權(quán)方式發(fā)放的委托貸款或者信托貸款未來(lái)必將被標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)管理計(jì)劃所替代。對(duì)此，我行要有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，并在業(yè)務(wù)創(chuàng)新、內(nèi)控制度、評(píng)級(jí)方案以及信息披露方面要加強(qiáng)建設(shè)，加速非標(biāo)產(chǎn)品向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變。

3.明確資本金及銀行賬戶要求 掌握項(xiàng)目資金流情況

我行應(yīng)明確要求項(xiàng)目資本金到位比例，且貸款資金撥付晚于或同步于資本金到位。首先就應(yīng)當(dāng)要求項(xiàng)目具備基本的自有資金。此外，我行應(yīng)要求項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)入指定銀行賬戶，以便充分掌握項(xiàng)目收益現(xiàn)金流情況。在某些國(guó)外項(xiàng)目融資中，貸款銀行、項(xiàng)目公司和賬戶銀行（項(xiàng)目公司唯一開戶銀行）三方需簽署賬戶協(xié)議，協(xié)議規(guī)定賬戶資金除用于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本支付以及大修儲(chǔ)備外，需優(yōu)先支付貸款本息。