許丹琪 趙丹寧 徐昊男

摘 要：近年來(lái)，江蘇省海門市以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新示范縣的建設(shè)推廣為契機(jī)，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，彌補(bǔ)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的缺失。基于此，本文以試點(diǎn)地區(qū)海門市參與土地流轉(zhuǎn)的村組織為研究對(duì)象，以產(chǎn)權(quán)理論、不完全契約理論等理論為依據(jù)，采用文獻(xiàn)分析、問(wèn)卷調(diào)查等研究方法，了解試點(diǎn)地區(qū)保險(xiǎn)推行現(xiàn)狀，對(duì)該保險(xiǎn)需求影響因素進(jìn)行分析，并提出有效建議，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)體制的完善。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);履約保證保險(xiǎn);保險(xiǎn)試點(diǎn);政策建議

中圖分類號(hào)：F84文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4428（2019）07-0124-02

一、 土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)概述

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)（下文簡(jiǎn)稱履約保證保險(xiǎn)）是土地流轉(zhuǎn)主體為降低土地流轉(zhuǎn)違約事故帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失和問(wèn)責(zé)成本，按規(guī)定向承保公司繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)用，當(dāng)土地承包方由于外部因素或自身經(jīng)營(yíng)問(wèn)題不能按約定時(shí)間、約定金額向土地流出方交付土地租金甚至發(fā)生“跑路”情況時(shí)，保險(xiǎn)人按合同支付保險(xiǎn)金以補(bǔ)償流轉(zhuǎn)土地失約的損失。

江蘇省海門市于2017年7月24日印發(fā)相關(guān)文件，規(guī)定履約保證保險(xiǎn)以市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易項(xiàng)目為依據(jù)，由村組織負(fù)責(zé)履約保證保險(xiǎn)保費(fèi)收繳，承保公司主動(dòng)與村級(jí)對(duì)接，核定保單。保險(xiǎn)費(fèi)率按照土地租金的3%，其中土地流出方承擔(dān)1.5%，市財(cái)政補(bǔ)助1.5%，賠付標(biāo)準(zhǔn)為合同約定應(yīng)繳納的年度全額土地租金的100%，其中保險(xiǎn)公司賠付50%，村級(jí)承擔(dān)50%。在試點(diǎn)期（暫定三年）內(nèi)，如當(dāng)年保險(xiǎn)賠付達(dá)保費(fèi)總額的150%，承保公司終止賠付，及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，由政府專項(xiàng)基金對(duì)超出部分予以補(bǔ)償。

二、 江蘇省土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的提出背景

（一）政策背景

隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了諸如農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、信息不對(duì)稱、農(nóng)民權(quán)益難以保障等問(wèn)題。2016年江蘇省農(nóng)業(yè)網(wǎng)發(fā)布通知，要求各地高度重視農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，通過(guò)多種途徑解決實(shí)際困難，避免承包戶因經(jīng)營(yíng)困難而“撂地跑路”，損害農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2017年國(guó)家發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展意見(jiàn)》鼓勵(lì)各地方開(kāi)展履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施，從而建立起土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。江蘇省農(nóng)工辦積極響應(yīng)政策號(hào)召，最先于海門市悅來(lái)鎮(zhèn)進(jìn)行履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，并取得了較好效果，隨后在海門全市內(nèi)推廣，從而進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）四川省邛崍市同種保險(xiǎn)試點(diǎn)的成功

履約保證保險(xiǎn)最先于四川省邛崍市冉義鎮(zhèn)試點(diǎn)，2015年12月4日，冉義鎮(zhèn)政府與中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司簽訂了第一單履約保證保險(xiǎn)合同，當(dāng)月共計(jì)出單31份，參保面積20242.75畝，總保費(fèi)417506.7元，總保額1391.689萬(wàn)元。由于邛崍市人均耕地面積大，保費(fèi)主要由流出方和流入方按2∶8的比例進(jìn)行分?jǐn)?，保費(fèi)為年租金的3%，推行初期政府給予一定補(bǔ)貼。雖然在保費(fèi)繳納方面與江蘇省試點(diǎn)地區(qū)略有不同，但邛崍市保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，參保雙方反映良好，錦泰財(cái)險(xiǎn)也于 2017 年 6 月在邛崍市開(kāi)出第一份保險(xiǎn)賠單，向54戶村民支付了31.75萬(wàn)元的保險(xiǎn)金，為江蘇省試點(diǎn)地區(qū)提供了寶貴的實(shí)踐先例與經(jīng)驗(yàn)。

（三）江蘇省現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)模式中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的需要

截至2018年4月，江蘇人均占有耕地面積僅為0.86畝，遠(yuǎn)小于全國(guó)平均水平的1.35畝。為避免農(nóng)業(yè)細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的效率低下問(wèn)題，江蘇省主要實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的模式，將農(nóng)民零碎土地進(jìn)行集中，再外包給合適的生產(chǎn)大戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而農(nóng)民享有定期土地租金收入，這樣的方式有利于提升土地的議價(jià)能力，方便管理。

在這一過(guò)程中，村委會(huì)發(fā)揮著不可或缺的中間人作用。以海門市為例，各村委接受有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶委托，將各戶農(nóng)地整合成較大規(guī)模的可轉(zhuǎn)讓土地，之后在土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)上發(fā)布項(xiàng)目招標(biāo)消息，尋找合適的土地流入方，與其就土地租金和各項(xiàng)條款進(jìn)行協(xié)商，意見(jiàn)一致后簽訂流轉(zhuǎn)合同。但實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出于對(duì)土地違約風(fēng)險(xiǎn)的考慮，各村招標(biāo)的承包商是由村委會(huì)事先確定后再一同去土流平臺(tái)簽訂合約，而不是直接通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商，這加大了各村土地流轉(zhuǎn)的信息成本和時(shí)間成本。

同時(shí)，村委會(huì)還是土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際承擔(dān)者。因?yàn)橐坏┏邪揭驗(yàn)榻?jīng)營(yíng)不善或自然災(zāi)害無(wú)法支付租金，要求延期或者直接“毀約棄耕”時(shí)，將由村委會(huì)先行墊付土地租金給相關(guān)農(nóng)戶，并對(duì)“跑路”大戶進(jìn)行追責(zé)或依法起訴，還要重新尋找新的承包商。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各方關(guān)系如圖1所示。土地流轉(zhuǎn)違約事故對(duì)村委會(huì)財(cái)政帶來(lái)的巨大沖擊加大了其對(duì)于違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的訴求，推動(dòng)履約保證保險(xiǎn)的出臺(tái)與實(shí)施。

三、 江蘇省土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)情況分析

（一）調(diào)查情況分析

1. 履約保證保險(xiǎn)參保意愿分析

由于村委會(huì)是土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際承擔(dān)人，本研究以試點(diǎn)地區(qū)海門市村委會(huì)為調(diào)查對(duì)象，涉及流轉(zhuǎn)土地約10370畝，探究海門市履約保證保險(xiǎn)需求的影響因素。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有67.92%的村具有主動(dòng)參保意愿，但仍有32.08%的村表示沒(méi)有意愿參保，說(shuō)明村組織對(duì)于履約保證保險(xiǎn)的保障力度、實(shí)施效率和實(shí)際效果等方面還存在質(zhì)疑。

2. 履約保證保險(xiǎn)潛在需求影響因素分析

通過(guò)對(duì)不愿參保村鎮(zhèn)的進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)影響其潛在需求的因素主要為：保險(xiǎn)辦理的方便程度以及該村原有的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

對(duì)于保險(xiǎn)辦理的方便程度，不愿參保的村組織反映，保險(xiǎn)公司主動(dòng)聯(lián)系參保履約保證保險(xiǎn)的對(duì)象僅為在土流平臺(tái)上交易的50畝（1畝≈666.67平方米，下同）及以上土地，而對(duì)于50畝以下的土地則需要村組織自行前往保險(xiǎn)公司投保，程序復(fù)雜，時(shí)間成本較高，因此不愿參保。

在村中原有防范措施方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)不愿參保的村鎮(zhèn)中有95%的村已有兩種及以上的防范措施，如預(yù)先收取一年租金、要求承包商繳納保證金等。由于本村已有防范措施具有一定成效，以及重復(fù)施加多種防范措施會(huì)增大土地流轉(zhuǎn)成本，因此這樣的村莊參保意愿較弱。

（二）推行現(xiàn)狀

1. 政企聯(lián)合推進(jìn)

在履約保證保險(xiǎn)的推行中，政府發(fā)揮主動(dòng)引導(dǎo)作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，并建立經(jīng)營(yíng)主體信用懲罰機(jī)制和土地矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，為保險(xiǎn)的實(shí)施提供組織保障。同時(shí)政府聯(lián)合人保財(cái)險(xiǎn)公司，積極推進(jìn)試點(diǎn)的深入進(jìn)展，完善項(xiàng)目準(zhǔn)入審核制度以及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制， 在江蘇省內(nèi)建立健全履約保證保險(xiǎn)制度并鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 。

2. 專項(xiàng)資金支持

江蘇省內(nèi)履約保證保險(xiǎn)采取利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，根據(jù)年度收繳總保費(fèi)，扣除稅收、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等，將年度收益按1∶1分配給市級(jí)政府和保險(xiǎn)公司，再由市級(jí)政府設(shè)立財(cái)政專戶管理分配給市級(jí)的收益留存部分，?？顚Ｓ茫詰?yīng)對(duì)超賠狀況。這一體制也為加速推進(jìn)履約保證保險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政后盾。

四、 推行土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有效分擔(dān)村委會(huì)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

履約保證保險(xiǎn)創(chuàng)新地將保險(xiǎn)公司引入到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，降低了村委會(huì)承擔(dān)的違約風(fēng)險(xiǎn)，大大減輕違約事故發(fā)生后村委會(huì)的財(cái)政損失，讓其資金在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中能被充分利用。

（二）切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益

對(duì)于土地流出方來(lái)說(shuō)，履約保證保險(xiǎn)就像一顆“定心丸”，可以有效防范違約風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民更放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。對(duì)于承包商來(lái)說(shuō)，履約保證保險(xiǎn)延長(zhǎng)了土地流轉(zhuǎn)合約期限，有利于促進(jìn)長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)和良性合作關(guān)系的維系。同時(shí)履約保證保險(xiǎn)的出現(xiàn)也使部分村鎮(zhèn)開(kāi)始減少或取消土地押金，提高了大戶資本的流動(dòng)性，有利于其經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大和收入的增加，促進(jìn)雙贏局面形成。

（三）推動(dòng)地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展

由于違約事故的頻發(fā)，江蘇省土地流出方更偏向于本地承包商，近幾年部分村鎮(zhèn)更是拒絕外地承包商入駐，這一現(xiàn)象大大局限了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展。而履約保證保險(xiǎn)推動(dòng)了土地確權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體信用評(píng)價(jià)體制的形成，土地流出方可以提前知道流入方的信用評(píng)級(jí)，降低了村鎮(zhèn)選擇合適土地流入方的成本和難度，促進(jìn)土地利用效率最大化。

五、 推行履約保證保險(xiǎn)的現(xiàn)存問(wèn)題及相關(guān)建議

（一）存在的問(wèn)題

1. 履約保證保險(xiǎn)的認(rèn)可程度不高

由于大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于履約保證保險(xiǎn)不熟悉，存在部分村委會(huì)對(duì)該保險(xiǎn)認(rèn)可度較低，認(rèn)為其保障水平不足，在實(shí)際情況中無(wú)法及時(shí)解決問(wèn)題。同時(shí)，復(fù)雜的保險(xiǎn)辦理程序使部分村鎮(zhèn)在選取風(fēng)險(xiǎn)防范措施時(shí)更傾向于本村現(xiàn)有的方法。農(nóng)戶在短期內(nèi)難以完全認(rèn)同該創(chuàng)新保險(xiǎn)使履約保證保險(xiǎn)存在有效需求不足的問(wèn)題。

2. 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范

農(nóng)業(yè)類保險(xiǎn)保費(fèi)高低主要受經(jīng)營(yíng)成本以及風(fēng)險(xiǎn)因素影響，但由于土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度不夠，江蘇省現(xiàn)在還存在小規(guī)模私下土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，并且土流平臺(tái)為保險(xiǎn)公司提供的有效信息也很局限。因此如果保險(xiǎn)公司想要為所有流轉(zhuǎn)土地提供保障，就需要建立大量分支機(jī)構(gòu)對(duì)承保地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析，組織經(jīng)營(yíng)成本大大增加，將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到交易金額上，表現(xiàn)為保費(fèi)的增加。

（二）意見(jiàn)與建議

1. 完善保險(xiǎn)設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化辦理流程

保險(xiǎn)設(shè)計(jì)需要加強(qiáng)信息與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，建立流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)信息庫(kù)，對(duì)大戶和村鎮(zhèn)建檔，運(yùn)用保險(xiǎn)精算等技能加強(qiáng)保險(xiǎn)公司方面風(fēng)險(xiǎn)控制成本的計(jì)算。這樣不僅能夠進(jìn)一步降低費(fèi)率，還可以為市政與保險(xiǎn)公司降低損失發(fā)生的不確定性。

同時(shí)在保險(xiǎn)辦理上，履約保證保險(xiǎn)可以逐漸放寬2017年試點(diǎn)之前的土地流轉(zhuǎn)參保限制，村組織可以選擇在之前簽訂的合同上增購(gòu)保險(xiǎn)。對(duì)于未在土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)上流轉(zhuǎn)的小額土地流轉(zhuǎn)交易，保險(xiǎn)公司應(yīng)簡(jiǎn)化保險(xiǎn)辦理程序，開(kāi)設(shè)履約保證保險(xiǎn)辦理綠色通道。

2. 加強(qiáng)土流平臺(tái)公開(kāi)競(jìng)價(jià)功能

為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，應(yīng)充分發(fā)揮土流平臺(tái)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的功能，減輕村委會(huì)交易中介和價(jià)格協(xié)商的壓力。推動(dòng)信息公開(kāi)、交易透明，同時(shí)配合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)大戶對(duì)抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，進(jìn)而降低土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)。

3. 加大宣傳力度

針對(duì)保險(xiǎn)熟悉度低的問(wèn)題，保險(xiǎn)公司和政府可以在每年農(nóng)技站固定組織的一季度一次農(nóng)業(yè)知識(shí)講座基礎(chǔ)上，加入針對(duì)性的保險(xiǎn)知識(shí)宣講，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)案件實(shí)例分析以及對(duì)保險(xiǎn)賠付的深入介紹讓村民和村委會(huì)更了解履約保證保險(xiǎn)，以提高農(nóng)戶與村組織對(duì)該保險(xiǎn)的認(rèn)可度和投保意愿。

并且由于村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中承擔(dān)主要責(zé)任，還要專門對(duì)村委會(huì)相關(guān)人員組織知識(shí)培訓(xùn)，提高村委會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。此外，還可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等手段提高村委會(huì)相關(guān)人員的積極性。

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作者簡(jiǎn)介：

許丹琪，女，湖南婁底人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué);

趙丹寧，女，山東淄博人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué);

徐昊男，女，江蘇鎮(zhèn)江人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué)。