楊莉 江瀏光艷 吳修月

摘要：以地理國情監(jiān)測成果為基礎(chǔ)，對(duì)比現(xiàn)狀地表覆被類型、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃3種用地分類，分別建立地表覆被與控制線、地表覆被與土地利用、地表覆被與城市規(guī)劃的用地類型的沖突檢測規(guī)則，采用地理信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)空間疊加和分類統(tǒng)計(jì)，得到各種沖突檢測結(jié)果。在分析沖突原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，必須在空間規(guī)劃中高度重視不同規(guī)劃之間的銜接問題，充分考慮不同發(fā)展訴求與實(shí)際保護(hù)控制之間的矛盾，為規(guī)劃體系合一、指導(dǎo)思想合一和管理體制合一提供技術(shù)手段和實(shí)現(xiàn)路徑，最終完成“一張藍(lán)圖”。

關(guān)鍵詞：沖突檢測;土地覆被;土地利用;土地規(guī)劃;城市規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F301.2? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）14-0148-06

Abstract： Based on the monitoring results of geographical conditions， comparing the three types of land use classification， land use planning and urban planning， the conflict detection rules for land cover and control lines， land cover and land use， land cover and urban planning are established. Data space superposition and classification statistics are obtained by using geographic information technology， and various conflict detection results are obtained. When analyzing the causes of conflicts， it is found that it is necessary to attach great importance to the connection between different plans in spatial planning， fully consider the contradiction between different development demands and actual protection control， to provide a technical means and a path for the integration of the planning system， the integration of guiding ideology and the integration of management systems， and finally complete a "blueprint."

Key words： conflicting detection; land cover; land use; land planning; urban planning

縣級(jí)空間規(guī)劃是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，利用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的地理空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和地理國情普查成果與監(jiān)測技術(shù)，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下稱“三區(qū)三線”），形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的過程。縣級(jí)空間規(guī)劃有利于全面摸清國土空間本底條件，有利于分區(qū)開發(fā)管控和主要控制線落地，有利于統(tǒng)籌各類其他空間性規(guī)劃。成都市蒲江縣縣級(jí)空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的具體實(shí)踐，為建立成都市國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的“多規(guī)合一”工作中，多以測繪、國土和城建部門數(shù)據(jù)構(gòu)成底圖，形成“一張藍(lán)圖”，但是這張“藍(lán)圖”并未對(duì)“現(xiàn)狀與利用”“現(xiàn)狀與規(guī)劃”“現(xiàn)狀與紅線”之間的矛盾沖突進(jìn)行檢測與解決[1，2]。通過成都市蒲江縣的縣級(jí)空間適宜性評(píng)價(jià)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，地理國情監(jiān)測成果中的現(xiàn)狀地表覆被類型、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的用地類型之間不一致問題較為突出，這些不一致嚴(yán)重影響著“一張藍(lán)圖”的生成。

不同的用地分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)用地現(xiàn)狀界定不同。由于測繪、國土和城建部門出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，部分地類在定義和內(nèi)涵上存在交叉，無法建立完全的對(duì)應(yīng)關(guān)系[3]。地表覆被數(shù)據(jù)是測繪部門主導(dǎo)下地理國情監(jiān)測中的重要成果，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)逐年更新，遵從《地理國情普查內(nèi)容與指標(biāo)》（GDPJ 01-2013）規(guī)定，包括12個(gè)一級(jí)類，58個(gè)二級(jí)類。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)是國土管理部門常規(guī)數(shù)據(jù)之一，逐年更新?，F(xiàn)行土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)為《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 21010-2007），包括12個(gè)一級(jí)類，52個(gè)二級(jí)類。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 510137-2011），包括2個(gè)一級(jí)類，9個(gè)二級(jí)類，用于城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃中的現(xiàn)狀用地與規(guī)劃用地分類。地表覆被數(shù)據(jù)更強(qiáng)調(diào)依據(jù)高分辨率影像反映出來的當(dāng)期地表狀況;國土管理部門數(shù)據(jù)覆蓋全域，地類具有一定延續(xù)性，每項(xiàng)變化有具體國土業(yè)務(wù)支撐，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)用地控制[3];城市建設(shè)部門管理數(shù)據(jù)側(cè)重城鎮(zhèn)建設(shè)，未實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。

不同的規(guī)劃對(duì)區(qū)域空間用途劃分不同[4-7]?，F(xiàn)行主要的兩大規(guī)劃中，城鄉(xiāng)規(guī)劃（城規(guī)）管理偏重對(duì)用地功能與布局的引導(dǎo)與調(diào)控，以項(xiàng)目選址與建設(shè)強(qiáng)度控制為主要管理手段;土地規(guī)劃（土規(guī)）管理則偏重對(duì)耕地的保護(hù)和建設(shè)用地總量的調(diào)控，以新增建設(shè)用地與新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模的管控為主要管理手段[4]。其他部門的專項(xiàng)規(guī)劃各有重點(diǎn)，如《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032-2011）劃定了永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)控城市化進(jìn)程加快對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的擠占;《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南（2015年）》劃定了生態(tài)環(huán)境安全的底線，維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

本研究以2016年蒲江縣地理國情監(jiān)測成果為基礎(chǔ)，以輔助“多規(guī)合一”信息平臺(tái)[8-10]建設(shè)為目標(biāo)，詳細(xì)分析現(xiàn)狀地表覆被類型、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃3種用地分類，建立沖突檢驗(yàn)規(guī)則，進(jìn)行地表覆被類型與土地利用類型、地表覆被類型與城市規(guī)劃用地類型以及地表覆被類型與縣域控制線的差異對(duì)比。

1? 研究區(qū)概況

蒲江縣隸屬成都市，地處四川盆地西南部、成都平原西南緣，介于東經(jīng)103°19′—103°41′，北緯30°05′—30°20′。蒲江縣位于成都、眉山、雅安3市交匯處，毗鄰天府新區(qū)，屬成都“半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。蒲江縣的地貌特征為“三山夾兩河”，現(xiàn)有主要運(yùn)輸方式以公路運(yùn)輸為主，多條重要公路穿境而過，是進(jìn)藏入滇要道。

蒲江縣幅員面積為580.14 km2（圖1），現(xiàn)轄1街道辦事處（鶴山街道辦）7鎮(zhèn)（壽安鎮(zhèn)、西來鎮(zhèn)、大塘鎮(zhèn)、甘溪鎮(zhèn)、大興鎮(zhèn)、成佳鎮(zhèn)、朝陽湖鎮(zhèn)）4鄉(xiāng)（長秋鄉(xiāng)、復(fù)興鄉(xiāng)、光明鄉(xiāng)、白云鄉(xiāng)）107個(gè)行政村25個(gè)社區(qū)居委會(huì)1 475個(gè)村民小組。2016年全縣常住人口25.41萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)40.51%，人口密度為438人/km2。地區(qū)生產(chǎn)總值117.97億元（當(dāng)年價(jià)，下同），人均地區(qū)生產(chǎn)總值46 463元，一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為15.7∶49.8∶34.5，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為7.3%、57.9%和34.8%。

2? 土地覆被與控制線沖突檢測

本研究未收集到生態(tài)紅線數(shù)據(jù)和城市擴(kuò)展邊界數(shù)據(jù)，因此只對(duì)土地覆被與基本農(nóng)田的沖突進(jìn)行檢測。根據(jù)蒲江縣國土資源局提供的2016年基本農(nóng)田現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，對(duì)其用地類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表1）。制定沖突檢測規(guī)則：不沖突規(guī)則，基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與土地覆被數(shù)據(jù)中的耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）可視為相匹配的用地類型;沖突規(guī)則，基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與土地覆被數(shù)據(jù)中的其他類型圖斑是否重合。

以土地覆被數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，用基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與之作相交處理，可以得到基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與土地覆被不同地類數(shù)據(jù)相交的圖層。按上述規(guī)則進(jìn)行沖突檢測并分類統(tǒng)計(jì)（表2）。其中，沖突區(qū)面積10.47 km2，占比3.60%;不沖突區(qū)面積280.63 km2，占比96.40%。

3? 土地覆被與土地利用數(shù)據(jù)沖突檢測

根據(jù)蒲江縣國土資源局提供的2016年土地利現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，對(duì)其用地類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表3）。由于土地覆被分類與土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，在對(duì)比分析兩種分類體系中不同類型地物分類的定義和標(biāo)準(zhǔn)以后，結(jié)合蒲江縣的實(shí)際數(shù)據(jù)制定出以下沖突檢測規(guī)則。不沖突規(guī)則：①農(nóng)用地。土地覆被類型為耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）合并為一類數(shù)據(jù);土地利用分類為耕地、園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路數(shù)據(jù)類型。②建設(shè)用地。土地覆被類型為房屋建筑區(qū)、道路、構(gòu)筑物、人工堆掘地，同時(shí)包括綠化草地、綠化林地這四大類和2個(gè)二級(jí)類合并為一類數(shù)據(jù);土地利用分類為城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、其他土地（不包括鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地）以及水工建筑用地。③水域。土地覆被類型為水域;土地利用分類為水域及水利設(shè)施用地（不包括水工建筑用地）。④其他土地。土地覆被類型為荒漠與裸露地表類型數(shù)據(jù);土地利用分類為鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地類型。沖突規(guī)則：其他所有不在以上4類中的類型差異，均視為沖突。

以2016年浦江縣土地覆被數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，用2016年浦江縣土地利現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與之作相交處理，可以得到土地利現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與土地覆被不同地類數(shù)據(jù)相交的圖層，按上述規(guī)則進(jìn)行沖突檢測并分類統(tǒng)計(jì)（表4）。其中，沖突區(qū)面積66.84 km2，占比11.52%;不沖突區(qū)面積513.30 km2，占比88.48%。

4? 土地覆被與城市規(guī)劃數(shù)據(jù)沖突檢測

根據(jù)蒲江縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局提供的2016年城市規(guī)劃數(shù)據(jù)，對(duì)其用地類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表5）。對(duì)比土地覆被分類與城市規(guī)劃分類，制定出以下沖突檢測規(guī)則。不沖突規(guī)則：①農(nóng)用地。土地覆被分類為耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）;城市規(guī)劃分類為農(nóng)林用地。②建設(shè)用地。土地覆被類型為房屋建筑區(qū)、道路、構(gòu)筑物、人工堆掘地，同時(shí)包括綠化草地、綠化林地這四大類和2個(gè)二級(jí)類合并為一類數(shù)據(jù);城市規(guī)劃分類為建設(shè)用地。③水域。土地覆被類型為水域;城市規(guī)劃分類為水域。④其他土地。土地覆被類型為荒漠與裸露地表類型數(shù)據(jù)。沖突規(guī)則：其他所有不在以上4類中的類型差異，均視為沖突。

以2016年浦江縣土地覆被數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，用2016年浦江縣城市規(guī)劃數(shù)據(jù)與之作相交處理，可以得到城市規(guī)劃數(shù)據(jù)與土地覆被不同地類數(shù)據(jù)相交的圖層，按上述規(guī)則進(jìn)行沖突檢測并分類統(tǒng)計(jì)（表6）。其中，沖突區(qū)面積44.40 km2，占比53.76%;不沖突區(qū)面積38.19 km2，占比46.24%。

5? 城市規(guī)劃與土地利用數(shù)據(jù)沖突檢測

將城市規(guī)劃用地類型與土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行對(duì)比，結(jié)果見圖2。

將2016年浦江縣城市規(guī)劃數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作相交處理，可以得到土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃不同地類數(shù)據(jù)相交的圖層，分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表7。其中，沖突區(qū)面積39.20 km2，占比47.46%;不沖突區(qū)面積43.39 km2，占比52.54%。

6? 土地規(guī)劃用途管制分區(qū)和城市規(guī)劃沖突檢測

蒲江縣土地利用規(guī)劃建設(shè)用地管制分區(qū)總面積為580.14 km2。其中，允許建設(shè)區(qū)面積為71.06 km2，占全域國土面積的12.25%;有條件建設(shè)區(qū)面積為23.58 km2，占全域國土面積的4.06%;限制建設(shè)區(qū)面積為481.60 km2，占全域國土面積的83.01%;禁止建設(shè)區(qū)面積為3.90 km2，占全域國土面積的0.67%（表8）。

此次規(guī)劃用地類型沖突檢測主要分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類。因此針對(duì)土地利用管制分區(qū)的類型進(jìn)行歸類調(diào)整，即將允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)認(rèn)定為建設(shè)用地，限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)認(rèn)定為非建設(shè)用地。城市規(guī)劃與土地利用管制分區(qū)規(guī)劃的檢測規(guī)則見表9。

基于縣城用地布局規(guī)劃數(shù)據(jù)與建設(shè)用地管制分區(qū)的沖突檢測。沖突結(jié)果顯示，沖突區(qū)面積為42.00 km2，占縣城用地規(guī)劃總面積的50.85%;不沖突區(qū)面積為40.59 km2，占縣城用地規(guī)劃總面積的49.15%（表10）。

7? 結(jié)論與建議

本次實(shí)證研究中的沖突檢測規(guī)則基本覆蓋了“多規(guī)合一”中“一張藍(lán)圖”需要關(guān)注的各類數(shù)據(jù)間的關(guān)系檢驗(yàn)。具體有如下5類沖突檢測規(guī)則。

1）以現(xiàn)狀地表覆被數(shù)據(jù)為核心，建立與永久基本農(nóng)田的沖突檢測規(guī)則，重點(diǎn)查明在基本農(nóng)田范圍以內(nèi)地表覆被是否存在非耕地、園地、林地、草地（不包括綠化草地、綠化林地）的類型，不一致區(qū)反映了當(dāng)前城市化過程中疑似對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的擠占問題。

2）以現(xiàn)狀地表覆被數(shù)據(jù)為核心，建立與土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的沖突檢測規(guī)則，重點(diǎn)查明兩類現(xiàn)狀地表分類中農(nóng)用地、建設(shè)用地、水域和其他土地四大類間的關(guān)系，不一致區(qū)反映了當(dāng)前地表覆被與土地利用現(xiàn)狀間的矛盾。

3）以現(xiàn)狀地表覆被數(shù)據(jù)為核心，建立與城市規(guī)劃用地分類數(shù)據(jù)的沖突檢測規(guī)則，重點(diǎn)查明兩類現(xiàn)狀地表分類中農(nóng)用地、建設(shè)用地、水域和其他土地四大類間的關(guān)系，不一致區(qū)反映了當(dāng)前地表覆被與用地規(guī)劃用途間的矛盾。

4）以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為核心，建立與城市規(guī)劃用地分類數(shù)據(jù)的沖突檢測，重點(diǎn)查明土地利用類型與城市規(guī)劃用途的不一致性，不一致區(qū)反映了現(xiàn)狀用途與規(guī)劃用途間的矛盾。

5）以土地規(guī)劃用途管制分區(qū)為核心，建立允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)與城市規(guī)劃用地類型的沖突檢測，重點(diǎn)查明允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)中是否存有非建設(shè)用地規(guī)劃，限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)是否存有建設(shè)用地規(guī)劃，不一致區(qū)反映了兩規(guī)中對(duì)于同一區(qū)域空間用途的劃分矛盾。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在不同數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)體系下，“現(xiàn)狀與利用”“現(xiàn)狀與規(guī)劃”“現(xiàn)狀與紅線”不可能實(shí)現(xiàn)百分之百匹配，沖突的出現(xiàn)實(shí)際是不同的發(fā)展訴求與實(shí)際的保護(hù)控制之間的沖突。因此，應(yīng)該充分考慮到?jīng)_突的合理性，在土地空間規(guī)劃的過程中不斷協(xié)調(diào)、融合。在空間規(guī)劃之初，使用定量的沖突檢測發(fā)現(xiàn)空間規(guī)劃底圖中的不一致性，有利于在空間規(guī)劃過程中不斷地修正這些問題，減少用地規(guī)模匹配誤差，為空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃分打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以上5項(xiàng)沖突檢測規(guī)則為更好地生成“一張藍(lán)圖”提供了技術(shù)手段和實(shí)現(xiàn)路徑參考，體現(xiàn)了縣級(jí)空間規(guī)劃中規(guī)劃體系合一、指導(dǎo)思想合一和管理體制合一的基本思路。

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