劉潔貞

摘 要：工程建設(shè)項目審批制度改革是我國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。為提升審批時效，工程檔案驗收被納入竣工聯(lián)合驗收同步辦理，但與此同時也會引發(fā)一系列新問題：如何界定檔案驗收行為的屬性、如何保障工程檔案的歸集、如何保證檔案驗收辦理的時效等。城建檔案館作為工程檔案的管理機(jī)構(gòu)，面對審批制度改革的沖擊，需及時重新審視自身在工程檔案驗收工作中的角色定位，通過明確工程檔案驗收事項的行政屬性、完善工作機(jī)制、調(diào)整檔案移交模式、精簡歸檔范圍、構(gòu)建上線傳遞管理平臺、加強(qiáng)內(nèi)外培訓(xùn)等多措并舉，提升工程檔案驗收工作效能。

關(guān)鍵詞：審批制度改革;竣工聯(lián)合驗收;工程檔案驗收

一、改革背景下的工程檔案驗收存在問題

1.如何監(jiān)督建設(shè)單位歸檔責(zé)任，有效規(guī)避檔案歸集難的風(fēng)險？為深入推進(jìn)工程審批制度改革，做好建設(shè)工程檔案管理的相關(guān)工作，2019年3月，住建部在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于個修改部分部門規(guī)章的決定》（住建部令第47號）中對《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》進(jìn)行了修訂，把原第八條“列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)檔案接收范圍的工程，建設(shè)單位在組織竣工驗收前，應(yīng)當(dāng)提請城建檔案管理機(jī)構(gòu)對工程檔案進(jìn)行預(yù)驗收，預(yù)驗收合格后，由城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具工程檔案認(rèn)可文件”修改為“列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機(jī)構(gòu)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗收的規(guī)定對工程檔案進(jìn)行驗收”，同時刪去原第九條“建設(shè)單位在取得工程檔案認(rèn)可文件后，方可組織工程竣工驗收。建設(shè)行政主管部門在辦理竣工驗收備案時，應(yīng)當(dāng)查驗工程檔案認(rèn)可文件”。概括地說，此次修訂，對工程檔案的接收工作做了兩個方面的調(diào)整：一是對工程檔案不再進(jìn)行預(yù)驗收，工程檔案認(rèn)可文件不再作為工程竣工驗收備案的前置條件;二是工程檔案驗收被納入竣工聯(lián)合驗收，城建檔案管理機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合驗收。該舉措有利于精簡驗收環(huán)節(jié)，提高驗收效率，但同時也可能會對工程檔案的歸集帶來一定影響。原因一是預(yù)驗收對指導(dǎo)和規(guī)范建設(shè)單位提交符合要求的工程檔案有積極作用，取消預(yù)驗收后各建設(shè)單位建檔立卷水平良莠不齊，提供工程檔案驗收的材料完整性、規(guī)范性不高，反而會降低聯(lián)合驗收的效率;二是工程檔案中的“竣工驗收文件”需在建設(shè)單位完成竣工驗收后才能收集歸檔，若竣工驗收已通過，對建設(shè)單位的移交檔案的主體責(zé)任再無任何行政約束力，則不排除一部分建設(shè)單位忽略檔案整理，甚至不向城建檔案機(jī)構(gòu)移交檔案，這將造成工程檔案的缺失或不完整，影響政府、社會的利用。因此，如何有效監(jiān)督建設(shè)單位履行其歸檔責(zé)任？如何有效規(guī)避工程檔案歸集難的風(fēng)險，是城建檔案館亟待解決的問題。

2.工程檔案驗收事項的行政屬性模糊，直接影響檔案移交的有效性。各級城建檔案館作為城建檔案管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（建設(shè)部90號令），依法履行城市建設(shè)工程檔案的管理職責(zé)，對列入城建檔案館接收范圍的工程開展工程檔案的接收業(yè)務(wù)工作。依據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）規(guī)定，城建檔案館必須參加工程建設(shè)項目的聯(lián)合驗收，接入聯(lián)合驗收平臺，以保障城建檔案接收的齊全、完整。城建檔案館參與聯(lián)合驗收到底屬于行政還是業(yè)務(wù)職能？事項屬性模糊，行政職能不清，也直接影響了工程驗收后檔案移交的有效性。

3.“紙質(zhì)-后補”的歸檔模式難以適應(yīng)提速增效的要求。工程檔案原接收模式為 “預(yù)驗收—竣工驗收后3個月內(nèi)移交紙質(zhì)檔案”，在審批改革中須調(diào)整為工程檔案驗收在竣工聯(lián)合驗收時同步限時辦理。隨著業(yè)務(wù)流程的變化，還產(chǎn)生受理方式的轉(zhuǎn)換、審批時序的調(diào)整、申請材料整合與精簡等。這一系列的變化都圍繞一個目標(biāo)：壓縮審批時間。因此，原來“紙質(zhì)—后補”歸檔模式完全不適應(yīng)這種高效辦理的要求。此外，工程檔案驗收業(yè)務(wù)流程的調(diào)整、檔案形成責(zé)任主體的變化、受理材料的精簡等也將引起歸檔材料等的變化。

二、對策研究

1.明確行政屬性，搭建工作機(jī)制。工程檔案驗收作為竣工驗收的一個環(huán)節(jié)，理應(yīng)被視作行政行為。工程檔案的形成主體涉及建設(shè)單位、行政審批部門、設(shè)計單位、勘察單位、施工單位等，各部門、單位間既相互影響又相互制約。為確保建設(shè)單位按時、齊全、完整的將工程檔案移交入館，一方面，上級行政部門應(yīng)明確工程檔案驗收的行政屬性，增加對建設(shè)單位檔案移交的行政制約力。另一方面，城建檔案館必須在工程建設(shè)項目審批“一套機(jī)制”框架下，構(gòu)建工程檔案驗收工作機(jī)制。一是歸檔主體責(zé)任制。依據(jù)檔案法律法規(guī) “誰形成，誰負(fù)責(zé)”，明確工程檔案的歸檔主體是建設(shè)單位。建設(shè)單位必須保證在項目建設(shè)的各個階段要求設(shè)計、勘察、施工等單位按歸檔范圍及時收集文件材料;在申請竣工驗收時完成除竣工驗收文件外的其它文件材料的整理歸檔，提交城建檔案館核查。二是信息融通共享機(jī)制。城建檔案館與審批部門建立檔案驗收與審批各階段審批結(jié)論信息推送和融通共享機(jī)制，從立項階段起各審批部門便將工程建設(shè)項目信息推送城建檔案館，同時，在“多規(guī)合一”的“一強(qiáng)藍(lán)圖”上將審批結(jié)論信息進(jìn)行標(biāo)注、疊加，以提供下游審批事項的信息支撐，亦便于城建檔案館提前介入對建設(shè)單位的立檔組卷做好指導(dǎo)工作。三是告知承諾制。建立事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，對失信企業(yè)和從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，將企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)、不履行承諾的失信行為納入工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，并與全國信用信息共享平臺互聯(lián)互通，加強(qiáng)信用信息共享，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。四是處罰機(jī)制。通過審批平臺注記工程檔案接收檢查中的問題;向建設(shè)單位發(fā)出提交檔案的預(yù)警提醒或逾期催交信息等;將違法違規(guī)信息推送相關(guān)行政執(zhí)法部門和主管部門，加大對不配合、不移交工程檔案的建設(shè)單位依法進(jìn)行處罰的力度。

2.優(yōu)化歸檔模式，精簡歸檔范圍。為實現(xiàn)審批時限壓縮，提速增效的目標(biāo)，一方面，城建檔案館須優(yōu)化工程檔案驗收歸檔模式，形成“電子檔案在線接收、核驗與紙質(zhì)檔案線下接收”模式。借鑒杭州城建檔案館工程檔案接收模式，建立工程電子文件在線接收系統(tǒng)，建設(shè)單位將蓋有電子印章的電子文件在上線接收系統(tǒng)中上傳輸至城建檔案館，檔案館審核通過后，建設(shè)單位再將與電子檔案相對應(yīng)的紙質(zhì)檔案移交至檔案館，現(xiàn)場核對無誤后即辦理移交接收手續(xù)，實現(xiàn)一次辦理。另一方面，需同步修訂建設(shè)工程檔案編制規(guī)范，精簡歸檔范圍。依據(jù)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB50328-2014），結(jié)合工程檔案驗收業(yè)務(wù)流程的調(diào)整，明確建設(shè)單位和城建檔案館對各類工程文件的不同歸檔范圍，精簡城建檔案館對施工文件的接收內(nèi)容：主要保留各分部工程的驗收記錄、施工技術(shù)管理記錄、部分檢驗報告、部分施工記錄和大部分檢測報告;刪減產(chǎn)品質(zhì)量證明、商品混凝土產(chǎn)品質(zhì)量證明文件和大部分施工記錄歸檔內(nèi)容;簡化工程準(zhǔn)備階段文件和竣工驗收文件的部分歸檔內(nèi)容，并根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格落實建筑工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾制的通知》（建辦質(zhì)﹝2014﹞44號）在工程準(zhǔn)備階段文件中增加“工程建設(shè)基本信息”等。

3.構(gòu)建管理平臺，實現(xiàn)線上移交及審核。在竣工聯(lián)合驗收的形勢下，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案的移交模式已難以達(dá)到壓縮審批時限以及信息共享的要求，故城建檔案館需要構(gòu)建市、區(qū)統(tǒng)一的工程檔案管理平臺，既要考慮與工程建設(shè)項目審批平臺的對接，又要實現(xiàn)建設(shè)單位電子文件的在線傳輸、組卷、提交等功能。建設(shè)單位可按照項目進(jìn)度和資料產(chǎn)生的次序，在平臺上實時上傳文件材料，文件分階段上傳完畢后，平臺按工程檔案組卷規(guī)則自動完成組卷、編目任務(wù)。建設(shè)單位可在線上提交檔案備查。城建檔案館可實時監(jiān)控建設(shè)項目的檔案歸集情況，及時提醒，并分階段完成審核反饋，這樣可有效分解城建檔案館在工程竣工驗收時核查檔案的時間壓力，合理分配時間，保證審核質(zhì)量。此外，管理平臺還要做好與竣工聯(lián)合驗收系統(tǒng)的無縫對接：接收審批平臺的審批結(jié)論信息（電子證照等）的推送以滿足建設(shè)單位檔案組卷需求，同時也保證了審批結(jié)論的真實性和有效性。

4.加強(qiáng)內(nèi)外培訓(xùn)，提升人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。工程檔案從業(yè)人員的專業(yè)能力及素養(yǎng)高低，直接影響工程檔案立卷、歸檔、驗收各個環(huán)節(jié)的成效。城建檔案館需加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員及建設(shè)單位檔案從業(yè)人員的政策法規(guī)宣傳、檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)及工程管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從源頭上提升工程檔案建檔和管理水平。對內(nèi)，既要加強(qiáng)管理人員職業(yè)道德、服務(wù)意識、服務(wù)質(zhì)量的培訓(xùn)，也要通過“走出去、引進(jìn)來”等多渠道，邀請聯(lián)合驗收相關(guān)部門專家進(jìn)行座談交流、工地實地考察等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工程檔案驗收一線工作人員對工程建設(shè)項目管理、審批制度改革的認(rèn)識;對外，通過檔案日宣傳、視頻、管理平臺線上互動、電話咨詢、現(xiàn)場座談等交流方式加大對工程檔案歸檔重要性、立檔責(zé)任人的系列專題宣傳，提高建設(shè)單位依法歸檔的意識;加強(qiáng)對建設(shè)單位檔案從業(yè)人員的系統(tǒng)操作培訓(xùn)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高檔案收集、整理的業(yè)務(wù)能力，確保建設(shè)單位提交高質(zhì)量的項目建設(shè)檔案，從而為后續(xù)的檔案有效利用打下堅實的基礎(chǔ)。

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[7]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于嚴(yán)格落實建筑工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾制的通知（2014-11-05） http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201411/t20141114_219522.html