朱赟

摘要：上海隨著城市化進程的不斷深入，違法建筑日益增多，大量違法建筑的存在對城市發(fā)展勢必產(chǎn)生不良影響?！拔暹`四必”拆違整治中的公共政策制定是否合理、實施是否有效成為關(guān)注重點。本文運用公共政策學(xué)的理論，對“五違四必”拆違整治中的政策制定、實施和阻滯進行了深入剖析，并提出了一系列切實可行的建議，為今后處理類似問題提供了理論參考和經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：五違四必，違法建筑，公共政策

一、研究背景與意義

（一）背景

改革開放以來，中國的城市化進程迅速推進，城市用地面積和城市人口規(guī)模迅速增長，而與之相對應(yīng)的城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平則相對滯后，這種一定時期內(nèi)的不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，導(dǎo)致了違法建設(shè)“有空可鉆”。于是在局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，違法建設(shè)如同一個個毒瘤，貪婪地侵蝕著健康的城市軀體。

上海早在1993年即出臺了《上海市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》，又在2016年響應(yīng)中央號召，提出了要做好“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治的新要求。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加全國人大上海代表團審議時，曾特別提到上海的“五違四必”綜合整治，稱這是“敢擔(dān)當(dāng)、敢負責(zé)、敢啃硬骨頭的體現(xiàn)”。2016年下半年，上海向“五違四必”大刀闊斧舉起“手術(shù)刀”。2017 年伊始，“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治成為全市補短板的重點工作，攻堅戰(zhàn)正式打響。

（二）意義

整治“五違”行為必須以相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，加大對違法行為的處置，同時要充分發(fā)揮社會基層治理、網(wǎng)格化管理等體制機制的作用，發(fā)揮社會力量對違法行為的抑制作用，形成長效的社會治理機制。

目前我國已進入城市化快速發(fā)展階段。這一時期城市建設(shè)的特點體現(xiàn)在城市擴張迅速、建設(shè)規(guī)模不斷增大、建設(shè)主體構(gòu)成日益復(fù)雜等方面。這些變化使得城市中違法建設(shè)問題大量存在，而規(guī)劃管理體制和管理手段的相對滯后，使得這類問題得不到迅速有效地解決。違法建設(shè)往往成為城市建設(shè)中各類矛盾的焦點。解決城市違法建設(shè)問題己經(jīng)成為城市規(guī)劃建設(shè)管理者新時期的一項重要任務(wù)。

二、違法建筑現(xiàn)狀分析

從世界城市發(fā)展的歷史進程來看，違法建設(shè)往往隨著城市規(guī)模的擴張而產(chǎn)生。從我國城市化進程的實踐看，幾乎所有的城市都程度不同地面臨著違法建設(shè)的困擾問題。在一些城市，違法建設(shè)已經(jīng)成為城市發(fā)展的制約和障礙，素有“城市建設(shè)一號難題”之稱。

近年來，違法建設(shè)成為公眾訴求的焦點和熱點，2017年2月，市委市政府召開“補短板”綜合治理現(xiàn)場會作動員部署，提出：“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治作為全市補短板的重點工作，抓住了群眾最關(guān)心、最希望黨和政府解決的迫切的問題，使群眾有很強的滿足感。

“五違四必”的違法建設(shè)問題已經(jīng)成為政府實現(xiàn)政策目標(biāo)的主要障礙，不僅侵害了社會公共利益，破壞了社會的公平和秩序，也遭到了社會各方面的普遍反對。拆違政策在此情況下提出，符合公共政策問題確立的要求。

拆違政策的制定源于他的問題導(dǎo)向，違法建筑從何而來？違法建筑產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，既有社會原因，即城市間各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、資源分配和人口密度等方面的不均衡;也有經(jīng)濟原因，即高房價、高消費的經(jīng)濟壓力導(dǎo)致;更有甚者是源于我國針對違章建筑的法律政策并不完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃政策缺乏宣傳，加之相當(dāng)一部分居民對建筑相關(guān)法規(guī)政策認識不足，往往對自身何時違法為何違法違反何法等情況毫不知情。

面對上訴嚴峻形勢，政府內(nèi)部上下聯(lián)動，成立“五違四必”拆違整治領(lǐng)導(dǎo)工作小組，根據(jù)全市查處違法建設(shè)的宏觀背景，通過總結(jié)本市歷年來拆違工作經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合外省市拆除違法建筑經(jīng)驗借鑒;以召開座談會的形式，征求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及專家意見，制定“五違四必”拆違整治工作專項方案并予以實施。

三、拆違整治中的公共政策實施——以上海市某社區(qū)為例

如何有效拆除違法建筑，探索和預(yù)防違法建筑再生的方法和措施已成為當(dāng)前擺在相關(guān)職能部門面前的一項嚴峻而緊迫的事務(wù)。以上海市某社區(qū)為例，闡述數(shù)年間該轄區(qū)內(nèi)拆除違法建筑情況，研究“五違四必”整治工作開展成效，并通過運用公共政策的理論模型對其進行論證分析，從而提出可行性對策建議。

本文研究對象的社區(qū)為老式居民聚居區(qū)，該社區(qū)基本呈現(xiàn)“三多”情況：外來人口多、違建現(xiàn)象多、安全隱患點位多。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底全社區(qū)共有 645個違建點，涉及面積 11.09萬平方米涉及面積 1.7萬平方米;文明小區(qū)違建點556 處，涉及面積 2.78萬平方米;生態(tài)環(huán)境違建點 33 處，涉及面積 3.7萬平方米;其他存量違建點 4 處，涉及面積2.86萬平方米。

自2017年年初，上海市政府制定并實施“五違四必”拆除違法建筑專項整治工作方案以來，該社區(qū)結(jié)合自身特色，不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過開展專題培訓(xùn)、搭建溝通平臺、跟蹤督促落實等方法，著力解決“老大難”的拆違問題。一年多，街道“五違四必”整治工作共完成 6.7萬平方米，占違建總量的 60.4%;生態(tài)環(huán)境違建拆除 2.4 萬平方米，完成進度達 64.8%;其他存量違建拆除2.46 萬平方米，完成進度達 86%。

雖然效果顯著，但實際上在公共政策實施過程中也遇到不少阻礙，接下來就拆違工作開展遇到的難點問題談以下幾個方面：

1.“公字違建”執(zhí)法困難：在綜合治理整治違建的過程中，遇到不少“公字違建”，涉及國有企業(yè)、機關(guān)單位等相關(guān)部門，有的甚至是社區(qū)活動室、為老服務(wù)站等一些便民服務(wù)場所。在拆違整治過程中，對這些違建留有情面，視情況保留。但倘若不先行執(zhí)法拆除“公字違建”，對后續(xù)工作開展存在一定隱患，更有違市委強調(diào)的“沒有例外、一視同仁，沒有死角、統(tǒng)一標(biāo)準”的十六字拆違工作方針。

2.拆違工作不能“一刀切”：拆違工作進行到一半時，負責(zé)先行聯(lián)系的城管職工小張發(fā)現(xiàn)：一百處違建，一百個故事，可謂是家家有本難念的經(jīng)。在拆違整治實施過程中既要做好先行宣傳告知，又要做好后續(xù)安撫，光憑“一刀切”的處理態(tài)度絕對行不通，很多人家在破墻封門后，又重新破墻開門，這既違背了政策執(zhí)行的本意，又浪費了人力財力，影響工作開展進度。

3.條塊分割，信息不暢：“條塊分割”曾是過去城市治理的頑疾，“條”習(xí)慣于對“塊”發(fā)令，卻缺乏必要的協(xié)同與支撐。拆違工作中往往執(zhí)法的一個部門，負責(zé)修復(fù)的又是另一個部門，在工作進程當(dāng)中，如若沒有做好有效溝通，往往在工作銜接上會出現(xiàn)小紕漏。信息不暢是導(dǎo)致政策難以實施的主要問題之一，上情不能下達，下情無法上傳，往往導(dǎo)致消息滯后，民眾產(chǎn)生不滿。

另外，在拆違工作中，制度是否管用、基層運轉(zhuǎn)是否奏效、干部作風(fēng)是否務(wù)實都成為公共政策執(zhí)行的影響因素。

四、結(jié)論

結(jié)合本文研究，在上海市“五違四必”拆違整治工作中，對于公共政策的執(zhí)行提出以下幾點建議：

1.制定拆除違法建筑統(tǒng)一標(biāo)準：要堅持統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一步調(diào)，對于每一處違法建筑拆除工作要制定明確的處置標(biāo)準和意見，確保整治工作做到客觀、公平、公正。對群眾新舉報的違法建筑，要一視同仁，及時受理，依法核查，盡快處置。要積極回應(yīng)群眾問題，加強輿論引導(dǎo)，維護社會穩(wěn)定。

2.完善城管拆除違建執(zhí)法機制：制定執(zhí)法輔助人員管理規(guī)范，試行開展城管執(zhí)法全過程記錄，調(diào)整優(yōu)化城管執(zhí)法力量配備，加快提高執(zhí)法信息化水平。城管要嚴格執(zhí)行法律程序，堅持依法行政，對違法建筑逐宗建立檔案，進一步嚴格處置程序，詳細記錄和留存相關(guān)資料，確保把每一處違建處置辦成無可非議的鐵案。

3.采用智慧監(jiān)控掌握違建信息：充分發(fā)揮遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、全球定位系統(tǒng)（GPS）、無人機拍攝等多種高新技術(shù)手段，對該地區(qū)中違章建筑施行監(jiān)控，能夠及時準確地發(fā)現(xiàn)違章建筑信息，做到早察覺、早行動、早制止;將違法建設(shè)消滅在萌芽狀態(tài)，提高拆除違法建筑的效率。

4.保障拆違工作信息暢通無阻：在政策執(zhí)行過程中，讓公眾全面、系統(tǒng)地了解政策信息是一項非常重要的執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此拆違工作要做好全面宣傳，保證正確信息量，創(chuàng)造真實信息傳播的良好環(huán)境。同時要重點關(guān)注各種非真實信息的傳播，進行實時監(jiān)控，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，及時響應(yīng)，進行辟謠，以防止其影響范圍的擴大。

5. 監(jiān)督拆違工作實時政策評估：加以監(jiān)督檢查和適時進行評估反饋，是“五違四必”拆違政策有效執(zhí)行的重要保障。建立了市直機關(guān)對口督促聯(lián)系社區(qū)機制，及時化解矛盾，動員并督促街道社居委完成查違目標(biāo)任務(wù)。同時，市查違不定期到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)明查暗訪，后期還建立市領(lǐng)導(dǎo)對口聯(lián)系區(qū)，幫助查違制度。

參考文獻

陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，人民大學(xué)出版社（第二版）.

陳潭：《公共政策案例分析——基于理論的與實證的視角》，湖南師范大學(xué)出版社，2003年.

王亮：《政策執(zhí)行過程中虛假信息的阻滯及其消解分析》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，2009年4月.

張怡斐：《城市化進程中拆違問題研究》，中國社會科學(xué)研究生院，2013年4月.

周盛：《參與式政策制定的偏好分歧與共識形成機制——基于行為實驗與社會調(diào)查的研究》，浙江大學(xué)，2014年6月.

劉辛培：《鐵腕拆違成就“永聯(lián)速度”》，東方城鄉(xiāng)報，2016年2月5日，第B03版.

黃尖尖：《治“五違”到創(chuàng)“無違”：上海的743天》，解放日報，2017年9月28日，第002版.

王玲英：《閔行三年內(nèi)將打通570條斷頭河》，解放日報，2016年08月27日.

劉勤：《違法搭建的治理：政策與法律空間的有限性 》，復(fù)旦大學(xué)，2008年4月22日.

胡宇：《治違法用地違法建設(shè)》，理論與當(dāng)代，2013年2月10日，第32頁.

記者：《拆違拆臨市民心聲》，走向世界，2017年9月15日.

陳素芳：《寧波市鄞州新城區(qū)違章建筑協(xié)同治理研究 》，寧波大學(xué)，2013年6月10日.