崔艷麗

摘? 要：從理論上說明制度的正義性和必要性，并通過實(shí)踐理性來規(guī)范其可行性和現(xiàn)實(shí)性，是制度形成、發(fā)展與完善的必要過程，也體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)制度創(chuàng)新中知行統(tǒng)一的內(nèi)在要求。英國高等教育治理改革也即是一項(xiàng)新制度的生成過程，其中，新自由主義等理論提供了有力的理論支持，而依據(jù)本國傳統(tǒng)、社會(huì)潮流進(jìn)行的改革充分表明了其堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐理性基礎(chǔ)，展示了一個(gè)高等教育強(qiáng)國在制度創(chuàng)新方面的強(qiáng)大能量，為我國的高等教育治理改革提供了可資借鑒之處。

關(guān)鍵詞：制度;理論理性;實(shí)踐理性;英國;高等教育治理

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-000X（2019）24-0011-03

Abstract： The formation， development and improvement of the system needs both theoretical reason and practical reason. Theoretical reason describes system of justice and necessity， practical reason regulates their feasibility and reality. Higher education governance of UK is a new system generation process， in which the neo-liberal theories provide a strong theoretical support. The reform in accordance with national traditions， social trends fully demonstrates its practical rationality， shows strong innovation of a powerful higher education regime.

Keywords： system; theoretical reason; practical reason; UK; higher education governance

一、治理理念與高等教育治理的興起

（一）制度的理性維度：從理論理性到實(shí)踐理性

制度的形成發(fā)展與完善需要理論理性，也需要實(shí)踐理性，或者說，制度本身應(yīng)當(dāng)包含著兩種維度——理論理性維度和實(shí)踐理性維度。首先，制度的生成和存在需要“知”，即支撐制度的各種理論，正如哈耶克所言，在經(jīng)過了純粹的“自發(fā)秩序”探索后，各種專業(yè)理論的支撐對于制度的生成和合理性論證是非常重要的，這也即制度的“理論理性”，體現(xiàn)了制度在理論上的合理性。同時(shí)，在另一維度，制度的生成和存在也需要“行”，即制度要通過人的行為在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)體現(xiàn)，也即制度的實(shí)踐理性，體現(xiàn)了制度在實(shí)踐中的合理性，理論理性從理論上說明制度的正義性和必要性，同時(shí)制度也必須通過實(shí)踐理性來規(guī)范其可行性和現(xiàn)實(shí)性。

在制度的兩個(gè)理性維度的關(guān)系上，楊靜光認(rèn)為，理論理性和實(shí)踐理性都非常重要，理論理性和實(shí)踐理性猶如制度的“知”“行”兩翼，現(xiàn)實(shí)的制度都體現(xiàn)了知與行的內(nèi)在統(tǒng)一[1]。

（二）新自由主義的興起與英國的高等治理改革

20世紀(jì)70年代，在西方社會(huì)，福利國家的危機(jī)集中爆發(fā)，政府職能受到挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)和由此引發(fā)的政府管理危機(jī)，導(dǎo)致了“危機(jī)的管理的危機(jī)”的出現(xiàn)[2]。傳統(tǒng)的福利國家的模式不再適應(yīng)社會(huì)需要，一些國家逐步開始探索新的政府方式，產(chǎn)生了政府再造運(yùn)動(dòng)。而為這一改革和運(yùn)動(dòng)提供理論支撐的，是新自由主義思想，可以說，新自由主義與新保守主義的興起與福利國家的危機(jī)密不可分。

在古典自由主義自由經(jīng)營、自由貿(mào)易等主張基礎(chǔ)上，新自由主義大力主張放任自流的自由經(jīng)營、自由競爭、自由貿(mào)易，宣揚(yáng)自由化、私有化和市場化。它提出，私有制交易成本比公有制低但是其效益卻比公有制高，配置資源不需要任何形式的國家干預(yù)，市場是最有效的方式。新自由主義雖然涵蓋經(jīng)濟(jì)主張，但它實(shí)質(zhì)上代表了一種新的社會(huì)秩序[3]。它從利用市場力量改革公共服務(wù)提供出發(fā)，主張將私人部門管理方式引入政府管理當(dāng)中，又強(qiáng)調(diào)國家的作用，堅(jiān)持“自由的市場，強(qiáng)大的國家”。新自由主義實(shí)際上導(dǎo)致了“國家的重塑”。

新自由主義為英國保守黨提供了理論支持。20世紀(jì)70年代末保守黨黨首撒切爾夫人擔(dān)任英國首相后，深受新自由主義理念影響，在此基礎(chǔ)上發(fā)展了新保守主義執(zhí)政理念，既重視自由市場和秩序，也加強(qiáng)了國家尤其是中央政府的權(quán)威。20世紀(jì)70年代末，以新自由主義和新保守主義作為指導(dǎo)思想，英國政府在撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)下對福利國家模式進(jìn)行改革，在公共部門中開展了新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖重新塑造政府的職能和角色，首開政府治理改革的先河。自此，英國開始了一系列不同于福利國家模式的改革，政府重視市場機(jī)制作用，放松管制并實(shí)施分權(quán)化改革，收縮公共服務(wù)范圍，在公共部門中引入企業(yè)管理技術(shù)，創(chuàng)造了多種新的治理工具。自此以后，英國治理改革不斷深化，治理手段和工具不斷創(chuàng)新發(fā)展，引領(lǐng)了政府再造的世界潮流，也塑造了公共部門治理的獨(dú)特模式，開啟了一個(gè)新的治理時(shí)代。

新自由主義理念的興起，為公共部門改革提供了理論方面的支撐，它實(shí)際上構(gòu)成了治理的理論理性維度;進(jìn)而通過在公共部門中開展新公共管理運(yùn)動(dòng)，這一改革實(shí)際上樹立了一種新的實(shí)踐理性。經(jīng)由新公共管理理念和其后的第三條道路理論，公共部門改革不斷實(shí)現(xiàn)著實(shí)踐方面的創(chuàng)新。從1980年早期開始，新公共管理思想就應(yīng)用于高等教育部門改革[4]，使高等教育部門中新公共管理風(fēng)格的掌舵得以確立，其治理理念和技術(shù)工具為世界上很多國家包括歐盟、英聯(lián)邦以及中國等國所借鑒，在理論維度和實(shí)踐維度上都獲得了巨大的成功。

二、實(shí)踐理性維度：英國高等教育治理框架的形成

借鑒德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯將人的行為的“合理性”的劃分為“價(jià)值理性”（實(shí)質(zhì)理性）和“工具理性”（形式理性）方法，楊靜光教授將制度的“實(shí)踐理性”劃分為價(jià)值理性、經(jīng)濟(jì)理性和工具理性三個(gè)維度。其中，價(jià)值理性思考的是制度所涉及的人與人之間的相互關(guān)系;經(jīng)濟(jì)理性思考的是資源對人的約束關(guān)系;工具理性思考的是人的目標(biāo)和行為結(jié)果的路徑關(guān)系[1]。

就英國高等教育治理來講，它實(shí)質(zhì)是一套制度創(chuàng)新，也非常注重治理的“合理性”，在新自由主義、新公共管理理論、第三條道路等理念和理論指導(dǎo)下，形成了一套符合國情的“實(shí)踐理性”。主要表現(xiàn)在進(jìn)行高等教育市場化、注重入學(xué)公平、多種治理方式和工具的綜合運(yùn)用等，構(gòu)建了英國高等教育治理的獨(dú)特模式。

（一）追求效率，進(jìn)行高等教育市場化改革

“花更少的錢，辦更多的事”，是英國政府進(jìn)行高等教育治理改革的一個(gè)重要理念。20世紀(jì)80年代新公共管理改革啟動(dòng)后，高等教育市場化進(jìn)程隨即展開，英國高等教育市場化成為英國高等教育治理改革的率先之舉。在政府主導(dǎo)下，運(yùn)用行政的力量，依照市場的邏輯，通過增加高等教育供應(yīng)、引入競爭撥款機(jī)制、放開學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)學(xué)生入學(xué)公平，初步構(gòu)建了大學(xué)市場機(jī)制;引導(dǎo)大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部治理模式改革，引導(dǎo)大學(xué)成為自我負(fù)責(zé)的創(chuàng)業(yè)型公司，使大學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w;通過綜合運(yùn)用中介、撥款、評估、信息公開等多種治理工具，從而搭建了高等教育市場化框架。

首先，增加高等教育供應(yīng)。從20世紀(jì)60年代開始，政府有意識的擴(kuò)大高等教育規(guī)模，使接受高等教育的人數(shù)不斷增多，但當(dāng)時(shí)高等教育參與率相對較低，80年代末，英國改造了二元制高等教育體系，建立了一元制的高等教育體制，高等教育規(guī)模入學(xué)率不斷提高。其次，引入撥款競爭機(jī)制。高等教育機(jī)構(gòu)分類多元發(fā)展，為在高等教育部門中引入競爭機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。英國對高等教育經(jīng)費(fèi)的撥款形式發(fā)生了深刻的變化，1970至1980年間，英國大學(xué)收入的70%直接來自于政府，而二十年之后，政府資金之占大學(xué)收入的比例已經(jīng)低于40%，有的大學(xué)甚至更低[5]，1992年新的中介機(jī)構(gòu)高等教育資助委員會(huì)（HEFC）成立，它不僅為大學(xué)分配公共資金，經(jīng)費(fèi)的分配由面向整個(gè)高等教育部門到面向一個(gè)個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)，從而使大學(xué)對資金的競爭成為常態(tài)，國家與大學(xué)之間的游戲規(guī)則發(fā)生了重要變化。第三，放開學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收取學(xué)費(fèi)具有重要的意義，它意味著高等教育成本從全部依賴國家，到可以部分地由消費(fèi)者支付，部分彌補(bǔ)辦學(xué)成本。為解決資金問題，政府連番宣布，2003年學(xué)費(fèi)可以征收相當(dāng)于當(dāng)時(shí)的三倍水平，2012年起大學(xué)學(xué)費(fèi)再上漲兩倍，分別達(dá)到3000和9000英鎊。學(xué)費(fèi)和教育撥款在英國大學(xué)總收入中占比不斷提高，從1999年的22.49%到2009年32.6%，到2011年則達(dá)到了34.7%[6]。經(jīng)此改革，英國高等教育中教育市場化的程度不斷提高，成為除美國之外高等教育市場化程度最高的國家。

（二）注重公平，加強(qiáng)相關(guān)政策督導(dǎo)和引導(dǎo)

市場所帶有的競爭性機(jī)制不能保證社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平還需要借助政府杠桿。保守黨執(zhí)政時(shí)期進(jìn)行的英國高等教育市場化，沒有改變本科生的階級組成，工人階級家庭出身的學(xué)生比例沒有什么變化[7]。隨后執(zhí)政的工黨，非常重視社會(huì)公平議題，在高等教育改革方面，促進(jìn)公平入學(xué)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入就成為政策重點(diǎn)。2004年，政府宣布成立入學(xué)公平辦公室 （OFFA），其主要任務(wù)是借助對大學(xué)收費(fèi)和擴(kuò)大參與政策的審批和監(jiān)管，批準(zhǔn)和監(jiān)督招生協(xié)議，從而增加低收家庭入和非代表性群體的子女享有公平入學(xué)權(quán)利，并將其中的良好實(shí)踐進(jìn)行推廣。高等教育提供者如果想收取超過基本學(xué)費(fèi)水平的學(xué)費(fèi)，必須與其簽訂招生協(xié)議。2012-2013學(xué)年度，所有的高等教育機(jī)構(gòu)都與OFFA簽訂了此類協(xié)議，收取超過基本學(xué)費(fèi)水平的學(xué)費(fèi)。高等教育機(jī)構(gòu)需要向公平入學(xué)辦公室提交年度報(bào)告，展示其招生工作遵從了招生協(xié)議，并作為其績效檔案向公眾公布。這些指標(biāo)包括高等教育入學(xué)、教學(xué)和學(xué)習(xí)的結(jié)果和效能、沒有完成學(xué)業(yè)的學(xué)生比例、畢業(yè)生就業(yè)率和研究產(chǎn)出等，使大學(xué)之間進(jìn)行橫向和自我比較，公眾也可據(jù)此對大學(xué)進(jìn)行選擇。政府將促進(jìn)公平入學(xué)的績效指標(biāo)與撥款匹配，有效地促進(jìn)了公平入學(xué)。

（三）綜合運(yùn)用中介、撥款、評估、信息公開等多種治理工具

在英國高等教育治理改革中，政府創(chuàng)造并利用了多種政策手段和工具。比如，運(yùn)用評估工具，對大學(xué)的教學(xué)和科研進(jìn)行評估，并將之與撥款關(guān)聯(lián)，極大地調(diào)動(dòng)了大學(xué)政策反應(yīng)的活躍度;市場化改革與大學(xué)內(nèi)部治理制度改革，使大學(xué)成為市場競爭主體，響應(yīng)了消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)界以及利益相關(guān)多方的需要;創(chuàng)業(yè)型大學(xué)等類似的符號和勸說工具，重新定義了大學(xué)的活動(dòng)及其使命，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和個(gè)人研究者的競爭和企業(yè)家精神被激發(fā)出來;大學(xué)內(nèi)部治理、財(cái)務(wù)信息等大學(xué)關(guān)鍵信息通過網(wǎng)站、年度報(bào)表等形式進(jìn)行公開，以及通過高等教育統(tǒng)計(jì)局、高等教育資助委員會(huì)等多種途徑進(jìn)行的信息搜集，打造了強(qiáng)大的信息工具和學(xué)習(xí)工具，促使大學(xué)在各種問題時(shí)，傾向于從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí);高等教育中介組織、大學(xué)之間的聯(lián)盟不斷發(fā)展，接受政府委托對大學(xué)進(jìn)行管理，不僅有助于實(shí)現(xiàn)政府對高等教育部門的政策目標(biāo)和戰(zhàn)略，還增強(qiáng)了高等教育部門自我掌舵和與政府的博弈能力等等。

英國政府以信息公開作為基礎(chǔ)手段，綜合運(yùn)用多種治理工具，借助一套比較完備的中介機(jī)構(gòu)體系，建立了一套信息公開機(jī)制，搜集、發(fā)布大量的高等教育信息和數(shù)據(jù)，將這些數(shù)據(jù)與各種治理手段聯(lián)系在一起，比如推動(dòng)入學(xué)機(jī)會(huì)公平，對高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行撥款，開展教學(xué)和評估活動(dòng)，等等，不僅為學(xué)生和社會(huì)選擇高等教育服務(wù)提供了更多空間，也為規(guī)制高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理行為并塑造其主動(dòng)性，奠定了良好的基礎(chǔ)。這實(shí)際上是一種建立在信息公開基礎(chǔ)上的評價(jià)機(jī)制，并且這種評價(jià)與資源分配手段緊密結(jié)合，進(jìn)而影響高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和內(nèi)部治理，達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的目的。英國在高等教育領(lǐng)域開展了大量的活動(dòng)，比如研究評估活動(dòng)、教學(xué)質(zhì)量評價(jià)活動(dòng)、財(cái)務(wù)治理、公平入學(xué)，在實(shí)踐中改變了大學(xué)的運(yùn)行模式和內(nèi)部治理模式。英國高等教育治理中創(chuàng)造的新工具，已經(jīng)成為非常經(jīng)典的治理工具和技術(shù)，被世界很多國家和地區(qū)模仿和引進(jìn)，反映了英國高等教育治理中的工具理性維度得到了充分的發(fā)展。

三、英國高等教育治理的經(jīng)驗(yàn)：重視理論和實(shí)踐理性雙重維度

（一）進(jìn)行理論創(chuàng)新，為改革提供理論支持

危機(jī)的產(chǎn)生與反危機(jī)行動(dòng)為改革提供了契機(jī)和動(dòng)力，一項(xiàng)新的制度的建立，也即是經(jīng)歷一場改革。這一過程，尤其是現(xiàn)代的改革過程，必須要求理論提供支持，改革才能夠較為穩(wěn)健的進(jìn)行，而不致造成嚴(yán)重的后果。只有在充分思考和辯論過的理論，才能夠支持制度的創(chuàng)新，也才能夠使新的制度較為成熟，更為符合當(dāng)下的實(shí)際和本國的國情。

英國的高等教育治理，是在整個(gè)福利國家模式產(chǎn)生危機(jī)的環(huán)境下公共部門整體改革中的一環(huán)，它是在新自由主義理念指導(dǎo)下，經(jīng)新公共管理理念、第三條道路理論的進(jìn)一步創(chuàng)新，根據(jù)高等教育部門自身的特點(diǎn)逐步推進(jìn)的，可以說，在整體上，英國高等教育治理是公共部門改革的一個(gè)組成部分，在很大程度上它反映了英國公共部門改革的理念和特征，充分吸收了公共部門改革的成熟理念。這也是英國高等教育改革較為順利進(jìn)行并取得重要成果、形成積極影響的重要原因之一。

（二）重視傳統(tǒng)，為實(shí)踐創(chuàng)新提供豐富資源

然而，僅僅有理論創(chuàng)新，還不能保證一項(xiàng)改革的成功，是因?yàn)閺睦碚摰浆F(xiàn)實(shí)還有很長的路要走，理念需要接受現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)，同時(shí)還有很多工作需要去落實(shí)，去依據(jù)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行修正，因而，就改革本身而言，要建立一個(gè)新制度是相當(dāng)不易的，除了理論創(chuàng)新提供支持以外，制度的創(chuàng)新需要接地氣，需要依據(jù)實(shí)踐理性的三個(gè)維度去進(jìn)行設(shè)計(jì)和進(jìn)行。

英國的高等教育治理改革，是一個(gè)體現(xiàn)社會(huì)潮流、密切結(jié)合本國傳統(tǒng)并善于創(chuàng)新的過程。在高等教育領(lǐng)域，英國具有良好的社會(huì)參與傳統(tǒng)、大學(xué)的法人地位堅(jiān)實(shí)、社會(huì)信息化程度高等等非常鮮明的特征。從實(shí)踐理性維度看，無論是人與人關(guān)系的公平價(jià)值理性、還是有限資源對人約束的經(jīng)濟(jì)理性，以及目標(biāo)與行為匹配的工具理性都得到了兼顧和體認(rèn)。站在如此堅(jiān)實(shí)的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，在當(dāng)今全球化時(shí)代到來之際，英國已經(jīng)走在了高等教育再現(xiàn)代化的前沿，并展示了一個(gè)高等教育強(qiáng)國在制度創(chuàng)新方面的強(qiáng)大能量。

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