張志鵬

一、引言

近年來，債務(wù)違約都是全球性金融危機(jī)和歐債危機(jī)的源頭。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，政府債券市場（ 尤其是地方政府債券市場） 的規(guī)模擴(kuò)張迅猛，地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)作效率、融資渠道等已成為國內(nèi)外密切關(guān)注的重要問題。

二、我國政府債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)2013年12月30日國家審計(jì)署公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，盡管中央與各級各政府對政府債務(wù)的融資發(fā)債進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)督與把控但是我國政府債務(wù)的總量增長速度依然迅猛，從2010年底到2013年的兩年半時(shí)間里，我國政府直接承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)從6.71萬億元增長到2013年6月底的10.9萬億元，增長了62.44%，而或有償還責(zé)任的債務(wù)在2010年底是2.34萬億元，到2013年6月底達(dá)到7萬億元，增長了199%。截至2013年6月底，在11萬億元的地方政府債務(wù)中，2014年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，而且這一數(shù)字還在不斷增長中，這意味我國當(dāng)前的償債壓力巨大。

三、我國地方政府債務(wù)的歷史來源

地方政府債務(wù)，是指地方政府因支出大于收入，按照信用和有償原則籌集財(cái)政資金的一種信用方式，是政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段，也是政府調(diào)度社會(huì)資金、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊方式。1994年分稅制改革以后中國政府的債務(wù)總量逐年累積，債務(wù)問題逐漸凸顯。根據(jù)十四屆三中全會(huì)的決定，分稅制改革把例如：消費(fèi)稅、車輛購置稅、關(guān)稅、進(jìn)口增值稅等稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央政府，這使得中央政府稅收大幅增長，但與此同時(shí)由于實(shí)施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配導(dǎo)致地方政府事權(quán)和支出的越位與錯(cuò)位。建國之初，由于新中國是從一窮二白的基礎(chǔ)上建立起的新國家，物質(zhì)基礎(chǔ)匱乏、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下。在中國金融資源的控制權(quán)集中于中央的獨(dú)特制度大背景下，地方財(cái)政緊縮，為了盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，各級各政府都有強(qiáng)大的舉債投資建設(shè)的欲望，為了籌集建設(shè)資本，中央和地方都發(fā)行了政府債務(wù)。其中國家發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，對于地方政府，在1950年3月東北行政委員會(huì)發(fā)行了第一支地方政府債券--“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。到了1958年，國家發(fā)布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，文件表示允許地方政府在本著承擔(dān)地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則下可以適當(dāng)發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。在此之后中國政府債務(wù)穩(wěn)步上升，但借款主體均為中央或各級政府，且明確為政府必須償還的債務(wù)。到了1994年《預(yù)算法》頒布，明確地方政府不能作為負(fù)債主體，此外國家相繼出臺(tái)《擔(dān)保法》、《貸款通則》等各項(xiàng)政策，在一定程度上對地方政府的融資發(fā)債造成限制。但是各省市地方政府作為地區(qū)發(fā)展建設(shè)的主體和責(zé)任人為了加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，依然有較大的投資促進(jìn)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。限于各項(xiàng)法規(guī)政策，各地區(qū)繼續(xù)設(shè)立融資平臺(tái)，地方政府為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，通過該渠道地方政府通過增加隱形債務(wù)獲得建設(shè)資金支持。截止到1996年底，全國86%的縣級政府、90%的市級政府和全部省級政府都借有政府債務(wù)。1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，為了應(yīng)對金融危機(jī)可能帶來的負(fù)面影響保持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，國家通過發(fā)行專項(xiàng)國債繼而轉(zhuǎn)為地方政府貸款的形式，為地方政府提供資金。2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)，我國更是推出“四萬億計(jì)劃”，使得各地區(qū)投資建設(shè)熱情高漲，與此同時(shí)地方政府債務(wù)增長迅猛。

四、政府債務(wù)的危害性

如此數(shù)量龐大的政府債務(wù)不僅對我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響，同時(shí)也有潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榈胤秸袚?dān)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)，政府舉借債務(wù)的初始目的是為了參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、打通貿(mào)易通道為招商引資搭建配套設(shè)施;積極大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，比如投巨額資金完備完善體育、科教、衛(wèi)生等非盈利組織機(jī)構(gòu)。但是由于政府的決策部署失誤或者政府官員出于政績考核等因素會(huì)造成不合理或過高發(fā)行政府債務(wù)。這部分政府債務(wù)會(huì)高于實(shí)際需要，造成了過度及提前使用了經(jīng)濟(jì)增長的潛能， 擠壓了未來的發(fā)展空間，造成資源的無序開發(fā)以及環(huán)境的嚴(yán)重破壞。同時(shí)也給未來的私人投資增長埋下隱患，因?yàn)檫^高的政府債務(wù)會(huì)讓民間資本對未來稅收持增長預(yù)期在一定程度上阻礙了民間資本投入到市場中去。這就是政府債務(wù)對私人投資造成的“擠出效應(yīng)”地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加實(shí)際上伴隨著民間資本的不斷縮小。當(dāng)政府償債壓力較大時(shí)，政府債務(wù)資金并非全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目建設(shè)，有相當(dāng)大一部分被用于非生產(chǎn)性建設(shè)的盈利行業(yè)與民爭利。這將直接損害了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)被投入盈利性領(lǐng)域之后，就會(huì)減少對教育、科技、環(huán)保衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的投入，不利于社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、政策建議

要有效化解巨額地方政府債務(wù)，首先要投入力量對當(dāng)前的政府債務(wù)存量進(jìn)行摸底清查，對債務(wù)來源、用途、責(zé)任主體進(jìn)行核查登記。設(shè)立合理的考核指標(biāo)，設(shè)置債務(wù)紅線。取消單一的GDP增長政府官員考核指標(biāo)，而將其他綜合性指標(biāo)納入到政績考核體系中去;從生態(tài)人文角度出發(fā)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，大力推進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。對于政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)一事一議，對立項(xiàng)、融資、投資每個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控，本著三公原則向社會(huì)公示，杜絕暗箱操作、違規(guī)發(fā)債。積極引導(dǎo)民間投資。各級政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前負(fù)債規(guī)模以及社會(huì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對未來投資方向與力度作出合理判斷與把握，謹(jǐn)慎借入每一筆款項(xiàng)，正確投入每一筆資金。同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)民間資本投入到每個(gè)行業(yè);對于新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打通流通渠道，降低企業(yè)投資門檻;同時(shí)制定合理財(cái)政稅收政策降低企業(yè)生產(chǎn)成本以便更有效地大力號召民間資本地涌入。對于某些公私共同參與的項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)合理分配所得利益，以真誠態(tài)度、優(yōu)惠政策、規(guī)范制度吸引更多的民間資本參與到城市發(fā)展建設(shè)中來。這樣就可以在一定程度上減少發(fā)債量，降低地方政府未來償債壓力。

參考文獻(xiàn)：

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