楊世恒

摘要：消防監(jiān)督檢查工作是消防工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在國家確立的消防隊(duì)伍三年改革時(shí)期中，完善和創(chuàng)新消防監(jiān)督檢查工作機(jī)制體制，保證在改革期間和改革之后消防監(jiān)督檢查工作的有序開展是當(dāng)前值得探討的問題。隨著消防改革的進(jìn)行，許多過去的法律法規(guī)不再適用，包括《消防法》在內(nèi)的眾多法律法規(guī)都亟待修訂和完善，以符合改革的需求。本文主要探究改制背景下消防監(jiān)督檢查工作的變化和問題，并提出改進(jìn)消防監(jiān)督檢查工作對(duì)策。

關(guān)鍵詞：消防改制;消防監(jiān)督檢查;消防法

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國消防工作的開展面臨新的問題和挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求政府部門加快轉(zhuǎn)變職能，改革現(xiàn)有行政運(yùn)行機(jī)制體制。過去消防以軍隊(duì)的身份行使行政職能，存在諸多不便和產(chǎn)生了許多難題，對(duì)消防機(jī)構(gòu)的工作開展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上提出消防隊(duì)伍集體轉(zhuǎn)制，脫下軍裝成為地方行政單位，并對(duì)其消防監(jiān)督職能、滅火救援職能等進(jìn)行優(yōu)化，打造現(xiàn)代化職業(yè)化的消防隊(duì)伍。

一、改制背景下消防監(jiān)督檢查工作變化

消防監(jiān)督檢查工作是消防機(jī)構(gòu)的主要工作內(nèi)容之一，要求消防機(jī)構(gòu)依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律、法規(guī)情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。狹義上的消防監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)就是單指在現(xiàn)場進(jìn)行的消防監(jiān)督檢查工作，通過實(shí)地調(diào)查并當(dāng)場做出相關(guān)行政行為;廣義上的消防監(jiān)督檢查工作包括事前的審批許可，事中的實(shí)施監(jiān)督、事后的抽查回查等方面，涵蓋了整個(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的各個(gè)階段。

消防隊(duì)伍這次改革主要是從兩方面進(jìn)行，一方面是消防體制的改變。消防隊(duì)伍從過去的公安現(xiàn)役部隊(duì)體制改變?yōu)榈胤叫姓C(jī)構(gòu)體系，2018年二月份底三月初，中共中央出臺(tái)《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確成立國務(wù)院下屬的應(yīng)急管理部，消防隊(duì)伍整編制劃分到應(yīng)急管理部，從此身份從武警部隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓挝弧?/p>

另一方面是消防職能的改變。2018年11月3日，中央人民政府網(wǎng)站公布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》其中的第三項(xiàng)內(nèi)容明確提出將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。也就意味著未來指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)不再由應(yīng)急管理部的消防部門承擔(dān)，而是歸到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。消防監(jiān)督檢查包括大型群眾性活動(dòng)的消防安全檢查、消防安全違法的投訴進(jìn)行核查、單位運(yùn)營過程中監(jiān)督抽查、開業(yè)前消防安全檢查及其他形式消防監(jiān)督檢查。這次改革中涉及的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)指的就是開業(yè)前消防安全監(jiān)督檢查。就消防監(jiān)督檢查工作而言，現(xiàn)在不僅有新成立的應(yīng)急管理部有職權(quán)，目前的公安派出所也保留有消防監(jiān)督檢查職能，另外建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)被劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，消防監(jiān)督檢查工作職能劃分呈現(xiàn)多機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、多部門行使的局面。

二、改制背景下消防監(jiān)督檢查的產(chǎn)生問題

在這次消防改制下，消防監(jiān)督檢查工作的法律依據(jù)、主體定位、職能劃分、法律責(zé)任等都需要重新定位并出臺(tái)相應(yīng)的配套規(guī)定，在改革中產(chǎn)生的問題也需要相關(guān)部門積極應(yīng)對(duì)解決。

（一）消防監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)滯后

我國消防依據(jù)分法律主要是《消防法》?！断婪ā分贫ㄓ?998年，于2008年進(jìn)行過一次修改，至今沒有再修改過，我國目前正處于發(fā)展高速時(shí)期，當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀已經(jīng)與十年前大不相同，消防法中的規(guī)定很多都已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展，在消防監(jiān)督檢查實(shí)際工作中往往《消防法》不能起到很好的指導(dǎo)作用，難以適應(yīng)當(dāng)前消防監(jiān)督檢查工作需要。尤其在這次消防改革中，消防機(jī)構(gòu)從實(shí)施主體、實(shí)施職能到法律責(zé)任都有著巨大的變化，現(xiàn)有頒布的《消防法》已經(jīng)不再適用，《消防法》急需一次大規(guī)模的修改，把改革的內(nèi)容以法律的方式規(guī)定下來。

同時(shí)，過去消防隊(duì)伍的職能主要是滅火與救援，相對(duì)單一，而隨著城市發(fā)展需要消防的職能更加的綜合化復(fù)雜化，因此在這次改革中對(duì)消防職能進(jìn)行了全面的調(diào)整。未來的消防職能必然會(huì)向著綜合應(yīng)急救援的方向發(fā)展。另外，消防正朝向跨區(qū)域跨省份綜合力量救援發(fā)展，這就要求《消防法》明確消防新形勢下的職能規(guī)定及對(duì)新出現(xiàn)的跨省應(yīng)急救援做出相應(yīng)的規(guī)定。

（二）消防監(jiān)督檢查停止實(shí)施部分行政措施

《消防法》第四十六條規(guī)定違反本法的規(guī)定，生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售或者使用、銷毀易燃易爆危險(xiǎn)物品的，責(zé)令停止違法行為，可以處警告、罰款或者十五日以下拘留。單位有前款行為的，責(zé)令停止違法行為，可以處警告或者罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照前款的規(guī)定處罰。過去消防歸于公安機(jī)關(guān)管轄，可以作出由公安機(jī)關(guān)專屬的拘留行政處罰，今后消防轉(zhuǎn)歸應(yīng)急管理部后，不再屬于公安部門，自然不能再行使專屬于公安部門的行政拘留處罰，在消防監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)《消防法》規(guī)定的達(dá)到了需要拘留的違法情形的，只能做出警告、罰款及停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰決定。

另外，消防機(jī)構(gòu)過去在公安部，還有權(quán)行使強(qiáng)制傳喚的行政措施。在進(jìn)行消防監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情形時(shí)，消防機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。但是行政強(qiáng)制傳喚屬于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，是公安部門的專屬行政措施。今后消防機(jī)構(gòu)脫離公安部，也就不能再行使強(qiáng)制傳喚措施，這必然會(huì)對(duì)消防監(jiān)督檢查工作的開展產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)相應(yīng)的替代措施或者與公安部建立職能銜接制度，以填補(bǔ)消防機(jī)構(gòu)改制造成的制度空白。

（三）部門間消防監(jiān)督檢查工作職能分工模糊

按照消防改革方案，消防監(jiān)督檢查職能將存在多部門聯(lián)合行使的現(xiàn)象。一方面，消防機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，今后由住建部統(tǒng)一行使，但是，改革方案中只將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)劃出消防機(jī)構(gòu)，并沒有提到建設(shè)工程驗(yàn)收等其他消防監(jiān)督檢查職能，今后消防機(jī)構(gòu)仍繼續(xù)持有并行使消防監(jiān)督檢查職能。另外《消防法》規(guī)定公安派出所也有部分消防監(jiān)督檢查職責(zé)和權(quán)限，在改革方案中并沒有提及是否繼續(xù)保留公安派出所的消防監(jiān)督檢查職能，公安派出所目前仍然有相應(yīng)的職能權(quán)限。因此，目前消防監(jiān)督檢查職能由公安部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部及應(yīng)急管理部三方共同行使，相互之間的工作內(nèi)容、工作職能和權(quán)限仍有待明確。

（四）消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任有待落實(shí)

對(duì)于依法行使消防監(jiān)督檢查工作的行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，已經(jīng)有許多法律法規(guī)依法進(jìn)行了規(guī)定。但是在實(shí)踐中消防監(jiān)督檢查仍存在職責(zé)分工不清、責(zé)任分配混亂的情形。首先，消防部門的監(jiān)督檢查工作內(nèi)容多，相互之間工作有重合，內(nèi)部的各個(gè)部門之間沒有形成有效的責(zé)任劃分，導(dǎo)致要追究責(zé)任時(shí)相互推諉，最后不了了之，落實(shí)不到責(zé)任人員。其次，消防人員調(diào)動(dòng)頻繁也對(duì)消防監(jiān)督檢查法律責(zé)任的落實(shí)產(chǎn)生了阻礙。消防隱患本身就有問題曝光周期長，火災(zāi)隱患較隱蔽等特點(diǎn)，當(dāng)火災(zāi)事故發(fā)生時(shí)很難認(rèn)定是哪一期消防監(jiān)督?jīng)]有盡到責(zé)任，這也使得部分消防監(jiān)督檢查人員抱有僥幸心理，認(rèn)為出了火災(zāi)事故也追責(zé)不到自身，消極履行消防監(jiān)督檢查職能。再者，在改制之后，行使消防監(jiān)督檢查職能的包括消防部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安派出所三個(gè)部門機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)相互之間消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任需出臺(tái)法律法規(guī)去界定和明確，保證消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任能有效落實(shí)。

（五）消防監(jiān)督檢查工作任務(wù)繁重人手缺乏

我國消防監(jiān)督檢查工作過去絕大多數(shù)都是由地方公安消防隊(duì)伍去完成，由于部隊(duì)的編制名額及內(nèi)部專業(yè)門檻高等原因，能從事消防監(jiān)督檢查工作的人員并不多，隨著今年國家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多行業(yè)都在創(chuàng)新變化，產(chǎn)生了許多新生事物，導(dǎo)致了消防監(jiān)督檢查工作越發(fā)繁重復(fù)雜，從事消防監(jiān)督檢查工作的人員急需增加。在改制以后消防監(jiān)督檢查工作目前由三個(gè)部門的有關(guān)人員來進(jìn)行，看似人員得到了補(bǔ)充，實(shí)質(zhì)上仍然是之前在消防部門從事消防監(jiān)督檢查的那部分人員在完成這部分工作。在新一輪消防監(jiān)督檢查工作人員培養(yǎng)出來之前，消防監(jiān)督檢查工作的人手不足的問題依然十分嚴(yán)峻。

三、改制背景下消防監(jiān)督檢查改進(jìn)對(duì)策

面對(duì)改革，既要看到體制變化所帶來的諸多問題和困境，也要看到在改革中存在的機(jī)遇，通過修訂相應(yīng)法律法規(guī)、探索消防監(jiān)督檢查新模式、培養(yǎng)消防職業(yè)化新型人才等措施，打造一支對(duì)黨忠誠、服務(wù)人民、赴湯蹈火、竭誠為民的新時(shí)期職業(yè)化消防隊(duì)伍。

（一）完善相應(yīng)的消防監(jiān)督法律法規(guī)

《消防法》中明確的消防監(jiān)督主體是公安部門消防機(jī)構(gòu)及轄區(qū)派出所，而根據(jù)改革方案，消防機(jī)構(gòu)劃歸應(yīng)急管理部管轄，則《消防法》中的執(zhí)法主體身份應(yīng)當(dāng)要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。另外，對(duì)于公安派出所是否保留消防監(jiān)督職能，還要進(jìn)一步明確。過去公安派出所行使消防監(jiān)督，主要是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的一些日常消防檢查和消防宣傳，是對(duì)消防機(jī)構(gòu)行使消防監(jiān)督檢查的一個(gè)補(bǔ)充性職能，二者的職能存在密切聯(lián)系。今后若轄區(qū)派出所繼續(xù)行駛消防監(jiān)督檢查職能，則需要出臺(tái)相應(yīng)的消防監(jiān)督法律法規(guī)制度去對(duì)兩個(gè)部委行使消防監(jiān)督檢查工作的工作內(nèi)容、職能范圍、法律責(zé)任分配等進(jìn)行明確和分工。

另外，消防機(jī)構(gòu)離開部隊(duì)體系后，探索在行政機(jī)構(gòu)框架下建設(shè)現(xiàn)代化的職業(yè)消防，一定意義上束縛更少了，有更多的可能性去壯大消防的力量，更好的融入社會(huì)，借助社會(huì)單位進(jìn)行消防監(jiān)管。可以在現(xiàn)有《消防法》的基礎(chǔ)上，加入社會(huì)單位消防監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如消防管理員，企業(yè)消防負(fù)責(zé)經(jīng)理等引入我國消防監(jiān)督檢查體系。另外，對(duì)于已經(jīng)相對(duì)成熟，實(shí)施一段時(shí)間的消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)制度、消防安全自我評(píng)估制度可以逐步上升到法律層面，以《消防法》的名義確定下來，更有力的推廣反饋良好的制度體系。

（二）完善改革期間部門間行政措施的銜接制度

消防機(jī)構(gòu)在改制到應(yīng)急管理后，首先應(yīng)當(dāng)建立與公安部之間的職能銜接制度。針對(duì)消防機(jī)構(gòu)過去所行使的公安特有的行政措施，如行政拘留和行政強(qiáng)制傳喚，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的政策性文件來指導(dǎo)改制期間消防監(jiān)督檢查工作。對(duì)于消防監(jiān)督檢查工作中需要采取行政拘留和行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)文件委托公安機(jī)關(guān)實(shí)施或者將案件移送給公安機(jī)關(guān)，另外修訂相關(guān)法律法規(guī)，制定新的行政措施代替原本行政拘留和行政強(qiáng)制傳喚的相關(guān)規(guī)定，從而使新修訂的法律法規(guī)適應(yīng)消防監(jiān)督檢查工作實(shí)踐的發(fā)展。如消防監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形符合《消防法》應(yīng)當(dāng)行政拘留的，消防機(jī)構(gòu)可以移交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，從而保證工作順利完成。

（三）明確部門之間消防監(jiān)督檢查職能分工

要明確部門之間消防監(jiān)督檢查職能分工，首先要修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，以公安消防部門為主體制定的法律法規(guī)必然要修訂，可以先由公安部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部及應(yīng)急管理部三方出臺(tái)部門規(guī)章，明確改革期間消防監(jiān)督檢查職能的行使和責(zé)任劃分，之后再通過《消防法》的修訂明確職能分工。其次三方部門應(yīng)當(dāng)相互之間積極研討職能分工問題，制定行之有效的部門間職能銜接制度，保證改革期間消防監(jiān)督檢查工作順利開展。如住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主要負(fù)責(zé)開業(yè)前消防監(jiān)督檢查，而應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)運(yùn)營中的各類消防監(jiān)督檢查及各類抽查排查。派出所則以其深扎基層社區(qū)的優(yōu)勢對(duì)社區(qū)消防隨時(shí)抽查，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)反映。對(duì)于較為嚴(yán)重的消防隱患派出所可以通知轄區(qū)的消防機(jī)構(gòu)到場處置，由此形成相互銜接、相互支持的職能行使體系，保證消防監(jiān)督檢查職能在多個(gè)部門合力運(yùn)作下有序開展。

（四）明確消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任

首先要在制度上捋順各個(gè)部門的法律關(guān)系，可以以國務(wù)院的名義，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)牽頭，各部門協(xié)調(diào)出臺(tái)一部消防監(jiān)督檢查工作暫行條例，明確規(guī)定各個(gè)部門在監(jiān)督檢查工作中的法律責(zé)任，在發(fā)生問題時(shí)也能有法可依有據(jù)可查。另外，部門內(nèi)部也要進(jìn)一步細(xì)化法律責(zé)任分配，應(yīng)急管理部作為一個(gè)新成立的部門，許多規(guī)章制度還沒有落實(shí)，可以在制定規(guī)章之初就規(guī)定好消防監(jiān)督檢查工作的相關(guān)條款，這樣避免后期不斷的修訂，耗費(fèi)大量的人力物力資源;而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部剛接手消防監(jiān)督檢查工作，也需要成立相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可以環(huán)向比較應(yīng)急管理部的消防監(jiān)督檢查規(guī)定，制定行之有效的規(guī)章制度。

明確消防監(jiān)督檢查工作的法律責(zé)任承擔(dān)，關(guān)鍵要理清各方的責(zé)任分配，當(dāng)前《消防法》對(duì)地方政府和地方部門的消防責(zé)任缺乏硬性規(guī)定，對(duì)于基層政府的消防責(zé)任劃分模糊，政府借此推卸消防責(zé)任，這也是過去許多火災(zāi)發(fā)生的重要原因。因此要明確提出政府部門“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，不能出了問題就問責(zé)消防機(jī)構(gòu)，對(duì)于本行業(yè)本部門主管的，要追究相關(guān)部門的責(zé)任。如安檢、教育等部門就要對(duì)自己負(fù)責(zé)的危險(xiǎn)化學(xué)品、學(xué)校等區(qū)域的消防監(jiān)督檢查負(fù)責(zé)，消防部門要發(fā)揮自己的專業(yè)性，對(duì)政府各部門履職情況進(jìn)行指導(dǎo)和督促。

（五）探索市場資源補(bǔ)充消防監(jiān)督檢查力量

探索市場參與消防監(jiān)督檢查，主要是發(fā)揮消防中介公司的作用，將消防監(jiān)督檢查工作的部分內(nèi)容交由消防中介公司去完成，從而消防部門能更好的集中力量處理重大疑難問題?，F(xiàn)在社會(huì)上已經(jīng)有消防中介公司專門從事消防檢查業(yè)務(wù)，主要是面向企業(yè)公司，為其提供消防檢查服務(wù)，排除火災(zāi)隱患，通過消防檢查。在廣東地區(qū)，部分支隊(duì)已經(jīng)開始探索將消防監(jiān)督檢查的部分任務(wù)交給消防中介公司去完成，由于社會(huì)單位存在市場競爭，其完成任務(wù)的效果比預(yù)期的還高效合格，因此，其他地區(qū)也可以借鑒這種工作機(jī)制，和社會(huì)上從事消防檢測的機(jī)構(gòu)合作，提高消防檢查效率和質(zhì)量。

同時(shí)政府可以探索消防火災(zāi)責(zé)任保險(xiǎn)在我國實(shí)施的試點(diǎn)和推廣，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)單位消防安全調(diào)節(jié)保額，通過經(jīng)濟(jì)因素督促企業(yè)重視消防安全管理、提高消防安全意識(shí)，自覺自查自身消防問題。要修訂法律法規(guī)為市場資源補(bǔ)充消防監(jiān)督檢查力量提供法律法規(guī)依據(jù)，如消防法可授予符合條件的社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)日常監(jiān)督檢查權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量。通過出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章探索社會(huì)組織參與消防監(jiān)督檢查工作的模式，不再單一依靠專業(yè)消防機(jī)構(gòu)，而是把各方面力量整合，形成更加高效的消防監(jiān)督檢查運(yùn)行模式。

四、結(jié)語

消防監(jiān)督檢查工作作為日常防火控火的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系到社會(huì)民生和百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全，要切實(shí)保證改革期間消防監(jiān)督檢查工作有序進(jìn)行，并且通過修訂《消防法》等法律法規(guī)內(nèi)容，讓消防監(jiān)督檢查工作在這次消防改革中真正受益。使之工作效率、服務(wù)質(zhì)量、檢查方式各方面都要有質(zhì)的提升，從而推動(dòng)消防治理能力現(xiàn)代化，職業(yè)化，打造一支服務(wù)人民，對(duì)黨忠誠，赴湯蹈火，竭誠為民的優(yōu)秀消防隊(duì)伍。

參考文獻(xiàn)：

尤杰，林英健.新時(shí)期有效開展消防監(jiān)督檢查工作的相關(guān)研究[J].低碳世界，2018，（11）：311-312.

劉洋.淺析新形勢下改進(jìn)消防監(jiān)督管理模式的探索與思考[J].山西建筑，2018，（29）：253-254.

蔣建偉.當(dāng)前消防監(jiān)督檢查工作中的問題與對(duì)策[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2018，（19）：238-239.

齊敬霞，王建偉.新時(shí)期下當(dāng)前防火監(jiān)督工作的問題及改進(jìn)措施分析[J].消防界（電子版），2018，（17）：65-66.

白沈圳.新形勢下消防監(jiān)督檢查工作存在的問題及對(duì)策芻議[J].低碳世界，2018，（09）：297-298.

鄒懿.我國消防監(jiān)督管理改革發(fā)展研究[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018.

劉金軍.消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)節(jié)《消防法》適用的問題及措施[J].法制博覽，2018，（02）：207.