趙韶雅 戴特奇 張超 劉正兵

摘要：在農(nóng)村地區(qū)人口持續(xù)減少的背景下，學(xué)校撤并是一個(gè)常見的政策選項(xiàng)，但不合理的激勵(lì)制度和空間規(guī)劃往往帶來不合理的撤并布局，造成上學(xué)距離過長或者學(xué)校規(guī)模過大。目前少有研究在空間優(yōu)化的基礎(chǔ)上探討學(xué)校撤并的制度設(shè)計(jì)。針對這一問題，本文以貴州省畢節(jié)市黔西縣新仁苗族鄉(xiāng)為例，通過空間優(yōu)化方法對不同情景下的學(xué)校撤并方式進(jìn)行了求解，根據(jù)撤并學(xué)校后土地資源釋放及其流轉(zhuǎn)帶來的效益，討論了對上學(xué)距離的補(bǔ)償效果。結(jié)果表明，案例區(qū)至少需要撤并1所學(xué)校，才能滿足學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化下限，但至少需要保留2所學(xué)校才能不突破標(biāo)準(zhǔn)化上限，可撤并的學(xué)校數(shù)量為1～6所；無論是現(xiàn)狀還是撤并1～6所學(xué)校，均存在超過5km的較長上學(xué)距離。學(xué)校撤并所節(jié)約的用地若入市流轉(zhuǎn)，可以支持購置校車并使得上學(xué)時(shí)間小于30分鐘。這表明，學(xué)校撤并與農(nóng)村教育用地流轉(zhuǎn)的結(jié)合，可在實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，通過用地流轉(zhuǎn)來支持校車購置，解決現(xiàn)狀或?qū)W校撤并中的上學(xué)距離過遠(yuǎn)問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū)；布局優(yōu)化；學(xué)校撤并；土地整理；新仁苗族鄉(xiāng)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.005 中圖分類號(hào)：TU982.29；F321.3

文章編號(hào)：1009-1483（2019）04-0032-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

School Optimization and Land Consolidation in Rural China： A Case Study of Xinren Miao Township

ZHAO Shaoya， DAI Teqi， ZHANG Chao， LIU Zhengbing

[Abstract] With the decrease of rural population， school consolidation is a common policy option. Unreasonable incentive system and spatial planning may lead to the unsuitable school layout，which may cause longdistance school commuting or large-sized schools. However， previous researches on spatial optimization paid little attention on institutional building. In this study， a capacitated school location-allocation model was presented to optimize school consolidation with different number of schools， and Xinren Miao Township was used as an example. Based on the optimizations， the amounts of released land quotas and the corresponding compensation money were calculated according to the different scenarios of land transfer， then the feasibilities of using school buses for long distances school commuting were discussed. The results indicated that at least one school should be consolidated to meet the minimum constraint of school capacity， and at least 2 schools should be reserved to meet the maximum constraint of school capacity， thus the possible total school number for consolidation was between 1 and 6. For the current situation and for all possible optimal consolidation scenarios， there existed long-distance school comminuting which was defined in this paper as over 5km travel distance to school. In addition， if the land saved from school consolidation could be used in the system of land transfer， the benefits could support the application of school buses， which could make the school travel time less than 30 minutes for all students. These results indicated that the combination of school consolidation and land arrangement in rural area could be helpful not only for maintaining the school sizes， but also might solve the problem of long-distance school comminuting by building school bus system. Finally， based on the case study， the paper further discussed the implications of related policies.

[Keywords] rural area； layout optimization； school consolidation； land quota； Xinren Miao Township

引言

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女不斷增加，農(nóng)村地區(qū)生源銳減，學(xué)校難以維持基本的學(xué)生規(guī)模[1-2]。在此背景下，2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，學(xué)校撤并作為一項(xiàng)降低教育支出、提高教育效率的重要政策得以推行[2]。從2001到2010年，我國農(nóng)村小學(xué)數(shù)量下降了約52%，農(nóng)村初中數(shù)量下降約46%[3]。近年來，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校撤并造成的上學(xué)距離過長、學(xué)生道德缺失、家庭完整度受損、農(nóng)村文化危機(jī)等問題備受關(guān)注，學(xué)校撤并政策受到質(zhì)疑[4-7]。2012年國務(wù)院明確提出“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村學(xué)校”，叫停了學(xué)校撤并政策[8]。

學(xué)校撤并政策應(yīng)該繼續(xù)還是叫停，并不能一概而論，應(yīng)綜合評價(jià)其正負(fù)兩方面效應(yīng)[9-10]。一個(gè)是“破壞效應(yīng)（Disruption Effect）”，例如上學(xué)距離增加對學(xué)生成績的消極影響；另一個(gè)是“資源效應(yīng)（Resource Effect）”，例如學(xué)校撤并會(huì)促進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化，提高教學(xué)質(zhì)量[11-14]。這兩方面效應(yīng)的定量研究，并非沒有爭議[15]。多數(shù)實(shí)證研究表明：我國學(xué)校撤并政策實(shí)施的資源效應(yīng)是顯著的，破壞效應(yīng)并不明顯，尤其是對于我國農(nóng)村學(xué)校學(xué)生規(guī)模偏小的地區(qū)[16-17]。學(xué)校撤并不可避免會(huì)導(dǎo)致上學(xué)距離的增加；但學(xué)校撤并有助于維持學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化，在人口規(guī)模降低的背景下維持教育水平[18-20]。特別地，一個(gè)有活力的學(xué)校，對于農(nóng)村地區(qū)社區(qū)歸屬感構(gòu)建有重要作用[21]。從這個(gè)意義上講，學(xué)校布局調(diào)整是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要的部分[22-25]。

學(xué)校撤并的科學(xué)規(guī)劃方面，已有一定的研究。一些研究在學(xué)校撤并原則基礎(chǔ)上采用了空間優(yōu)化方法，從上學(xué)總距離最小化、學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化等角度建立了選址—分配模型，為學(xué)校撤并實(shí)施提供了科學(xué)的規(guī)劃布局方法[26-27]。但大多數(shù)研究側(cè)重于空間優(yōu)化方法的應(yīng)用，少有研究考慮方案實(shí)施的動(dòng)力機(jī)制及制度設(shè)計(jì)[28]。如何將學(xué)校撤并空間優(yōu)化與制度實(shí)施更好地結(jié)合，是推動(dòng)學(xué)校撤并的重要研究命題。

鑒于此，本文嘗試探討在農(nóng)村土地整理用地指標(biāo)入市流轉(zhuǎn)的背景下，學(xué)校撤并的空間布局方法和制度設(shè)計(jì)相結(jié)合的可能性。具體地，將討論學(xué)校布局優(yōu)化方法及帶來的用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的可能規(guī)劃情景，通過多情景的空間優(yōu)化模擬，研判對應(yīng)的土地資源釋放及其潛在收益，為農(nóng)村地區(qū)學(xué)校撤并的規(guī)劃技術(shù)和政策制定提供參考。

1方法與數(shù)據(jù)

1.1分析框架

本文將采用空間優(yōu)化方法求解各個(gè)可能的學(xué)校撤并方案下學(xué)校規(guī)模、上學(xué)距離，以及土地資源釋放量入市流轉(zhuǎn)收益三者之間的關(guān)系。一般地，撤并學(xué)校數(shù)量越多，釋放的土地資源總量越大，帶來的收益也會(huì)越大，但造成的上學(xué)距離過長的問題也往往更嚴(yán)重。本文將研究各個(gè)可能的學(xué)校撤并，進(jìn)行“流轉(zhuǎn)收益”和“距離代價(jià)”的權(quán)衡，討論可能的方案選擇。

學(xué)校布局優(yōu)化是一個(gè)典型的空間優(yōu)化問題。近年來，已有學(xué)者基于各種空間優(yōu)化模型為學(xué)校布局優(yōu)化調(diào)整提供了可行的方法[29-31]。其中，追求系統(tǒng)出行距離最小化的P-中值模型應(yīng)用較為廣泛[32-33]。本文也將選用P-中值模型并依據(jù)實(shí)際情況做出修正。在參數(shù)設(shè)定方面，學(xué)校學(xué)生規(guī)模和學(xué)校數(shù)量對布局有較大的影響。學(xué)校學(xué)生規(guī)模的設(shè)定參考了中國《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)〔2008〕159號(hào)），其中規(guī)定學(xué)校最大規(guī)模為 1080人，最小規(guī)模為 120人。在保證學(xué)校規(guī)模約束的前提下，學(xué)校數(shù)量在規(guī)劃上可能存在多個(gè)選擇。本文將設(shè)定不同的學(xué)校數(shù)量，在學(xué)校規(guī)模約束下，采用P-中值模型進(jìn)行學(xué)校布局優(yōu)化。具體模型表述如下：

如前文所述，學(xué)校數(shù)量越少，土地資源釋放量越大，但上學(xué)距離也越大。根據(jù)不同學(xué)校數(shù)量（不同情景）的最優(yōu)布局，本研究將進(jìn)一步分析不同情境下學(xué)校撤并帶來的土地資源釋放量，以及對應(yīng)的上學(xué)距離情況。按照國際上對農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)距離應(yīng)在5km以內(nèi)的要求，本文設(shè)定上學(xué)距離超過5km即為上學(xué)距離過長[34]。針對上學(xué)距離過長的問題，本研究將考慮為出現(xiàn)上學(xué)距離過長的居民點(diǎn)購置校車，并計(jì)算相應(yīng)的年交通成本。交通成本由按年折算的校車購置成本和油耗成本構(gòu)成。由于校車司機(jī)工作時(shí)間短暫且固定，在上下學(xué)時(shí)間段以外可以從事其他工作，故這里不考慮司機(jī)薪酬。按《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢規(guī)定》中規(guī)定校車最長使用年限為15年，設(shè)定校車從使用到報(bào)廢按15年折算購置成本。油耗成本中，油價(jià)設(shè)定為每升5.5元，年行駛距離按每年40周工作日計(jì)算，整理計(jì)算出校車基本參數(shù)（見表1）。

引入校車的交通成本由節(jié)余用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益來彌補(bǔ)。目前我國的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式有兩種，一是根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地征收或征用為國有土地后入市流轉(zhuǎn)；二是建立省級的用地指標(biāo)交易平臺(tái)直接入市流轉(zhuǎn)，這種方式在成都、重慶、溫州等地取得了較好的實(shí)踐成效[35-37]。本研究對學(xué)校撤并的用地節(jié)余，按兩種方式進(jìn)行收益估計(jì)：第一種是按國有土地入市流轉(zhuǎn)收益（R1），參考《土地管理法》以全國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)13.6萬/畝；第二種按省內(nèi)入市流轉(zhuǎn)收益（R2），以2017年省會(huì)城市平均地價(jià)為參考。

1.2研究區(qū)域

新仁苗族鄉(xiāng)位于貴州省畢節(jié)市黔西縣南陲，距縣城24km，轄9個(gè)行政村，131個(gè)村民組（見圖1）。本文研究采用各村7～12歲小學(xué)適齡兒童數(shù)量來表示需求規(guī)模，人口數(shù)據(jù)來源于《2010年全國第六次人口普查分村數(shù)據(jù)》。由于 2010年人口普查數(shù)據(jù)中只有各村5～14歲的人口統(tǒng)計(jì)，本文按年齡比例估算了各村學(xué)齡兒童人口數(shù)。新仁苗族鄉(xiāng)共有小學(xué)8所，除隆興村以外，每村都有自己的小學(xué)，這些學(xué)校是本研究模型的候選點(diǎn)。學(xué)校學(xué)生數(shù)量、學(xué)校面積等數(shù)據(jù)，通過實(shí)際調(diào)研獲得。案例區(qū)路網(wǎng)數(shù)據(jù)是依據(jù)道路規(guī)劃資料數(shù)字化得到。

從調(diào)研現(xiàn)狀看，新仁苗族鄉(xiāng)存在一定規(guī)模的上學(xué)距離過長的學(xué)生，以及學(xué)校學(xué)生規(guī)模不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的問題。從上學(xué)距離來看，學(xué)生平均上學(xué)距離為1.75km，方差3.45，有117名學(xué)生上學(xué)距離超過5km。從學(xué)校規(guī)模來看，化竹小學(xué)、田壩小學(xué)和化屋小學(xué)三個(gè)居民點(diǎn)學(xué)生數(shù)量分別為14、20和39人，低于120人的最小規(guī)模要求。

2結(jié)果與分析

本文針對撤并學(xué)校數(shù)量設(shè)定了6個(gè)情景，分別為撤并一所學(xué)校（S1）、撤并兩所學(xué)校（S2）、撤并三所學(xué)校（S3）、撤并四所學(xué)校（S4）、撤并五所學(xué)校（S5）和撤并六所學(xué)校（S6）。當(dāng)學(xué)校撤并數(shù)量為0時(shí)，必然存在低于最小規(guī)模的學(xué)校，模型無解；當(dāng)學(xué)校撤并數(shù)量為7時(shí)（只保留一所小學(xué)），則必然超過學(xué)校規(guī)模約束的最大值，模型無解。換言之，從學(xué)校學(xué)生規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化角度來看，至少需要保留2所小學(xué)才能保證學(xué)校規(guī)模約束的上限，至少需要撤并一所小學(xué)才能保證學(xué)校規(guī)模約束的下限，故本文設(shè)定了6個(gè)情景。

不同情景下，優(yōu)化模型求解得到的學(xué)校布局優(yōu)化結(jié)果（見圖2）。由于模型施加了學(xué)校最大、最小規(guī)模約束，各個(gè)情景下所有學(xué)校的學(xué)生規(guī)模均處于120～1080人之間，解決了學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化問題。現(xiàn)狀學(xué)生規(guī)模最大的學(xué)校在各個(gè)情景中均得到了保留，這說明對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在學(xué)校撤并規(guī)劃中保留規(guī)模較大的學(xué)校，一定程度符合上學(xué)總距離最小化的空間優(yōu)化導(dǎo)向。

整體來看，隨著學(xué)校撤并數(shù)量的增加，學(xué)生平均上學(xué)距離也趨于增加（見圖3）。撤并1～4所學(xué)校時(shí)，平均上學(xué)距離從0.67km增加至1.65km，均低于現(xiàn)狀1.75km的平均上學(xué)距離，這說明現(xiàn)狀布局未達(dá)到最優(yōu)在一定程度增加了學(xué)生的上學(xué)距離。此外，學(xué)校數(shù)量減少使上學(xué)距離的方差從3.77擴(kuò)大至8.20，均大于現(xiàn)狀上學(xué)距離方差3.45。

上學(xué)距離超過5km的居民點(diǎn)數(shù)量及學(xué)生人數(shù)并不是線性增加的過程（見圖4）。具體地，學(xué)校撤并數(shù)量為1～5的情景下，上學(xué)距離大于5km的學(xué)生數(shù)量僅為71名，較大幅度地少于現(xiàn)狀（117名）。學(xué)校撤并數(shù)量為6時(shí)，上學(xué)距離大于5km的學(xué)生數(shù)量迅速增加，達(dá)到358名，約是情景5（S5）的5倍。

通過校車購置，較遠(yuǎn)距離的學(xué)生可以在30分鐘內(nèi)達(dá)到學(xué)校：在各個(gè)情景中，上學(xué)距離最遠(yuǎn)10.48km，按照步行速度5km/h，學(xué)生上學(xué)時(shí)間超過2小時(shí)；配置校車后，按照鄉(xiāng)村道路速度30km/h，上學(xué)時(shí)間僅需30分鐘。

筆者計(jì)算了不同情景下用地指標(biāo)收益及購買校車的年交通成本（見表2）。按上學(xué)距離較遠(yuǎn)的村（大于5km）才配置校車考慮，情景1（S1）到情景5（S5）均需要購置校車1輛，情景6（S6）需要購置校車3輛。各個(gè)情景下，學(xué)校撤并帶來的節(jié)余用地指標(biāo)從4291m2到32300m2不等。根據(jù)2018年農(nóng)村土地征收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)每畝補(bǔ)償13.6萬元，新仁苗族鄉(xiāng)學(xué)校撤并后可獲得至少87.5萬元的收益（R1）。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的省內(nèi)流轉(zhuǎn)依據(jù)貴陽市2017年綜合地價(jià)3820元/m2，撤并1～6所學(xué)?？色@得1640～12339萬元的收益（R2）。針對各情景下所需要的交通成本，節(jié)余用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益大約為校車運(yùn)營成本的10倍以上。

本研究推薦撤并6所學(xué)校作為規(guī)劃方案。雖然相比于撤并1到5所學(xué)校，撤并6所學(xué)校的平均上學(xué)距離較大，特別是上學(xué)距離過長（大于5km）的學(xué)生較多，對應(yīng)需要購買的校車開銷增加4倍，但撤并6所學(xué)校獲得的用地指標(biāo)也較高，足以支持校車購置。且在情景6（S6）下，撤并后保留的兩所學(xué)校現(xiàn)有學(xué)生規(guī)模較大，仁慕小學(xué)所在居民點(diǎn)是鄉(xiāng)政府所在地，文化小學(xué)所在居民點(diǎn)也是新仁苗族鄉(xiāng)較大的人口集聚點(diǎn)。在農(nóng)村人口持續(xù)減少的趨勢下，這樣的撤并方案也有利于引導(dǎo)人口集聚、推進(jìn)居民點(diǎn)整治。此外，該地區(qū)具有較好的旅游資源，校車購置在平時(shí)可以承擔(dān)上下學(xué)的功能，在寒暑假旅游季，也可以作為旅游公共交通進(jìn)行服務(wù)，具有較好的綜合利用價(jià)值。

3結(jié)論與討論

本文針對農(nóng)村地區(qū)學(xué)校撤并中存在的問題，以綜合統(tǒng)籌學(xué)校布局優(yōu)化、用地整理和土地流轉(zhuǎn)的思路，基于修改的P-中值空間優(yōu)化模型，對新仁苗族鄉(xiāng)8所學(xué)校進(jìn)行了多情景分析，進(jìn)而梳理了學(xué)生上學(xué)距離、學(xué)校用地整理、用地流轉(zhuǎn)潛在收益、校車購置之間的關(guān)系，探討了學(xué)校撤并的最優(yōu)規(guī)劃方案。

案例區(qū)的應(yīng)用研究發(fā)現(xiàn)，案例區(qū)至少需要撤并1所學(xué)校，才能滿足學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化下限，但至少需要保留2所學(xué)校才能滿足標(biāo)準(zhǔn)化上限，可能的學(xué)校撤并數(shù)量為1～6所。當(dāng)學(xué)校撤并數(shù)量從1增加到6，學(xué)生平均上學(xué)距離隨撤并學(xué)校數(shù)量增加而上升；相比之下，超過5km的較長上學(xué)距離的學(xué)生人數(shù)不是線性增長的過程，當(dāng)學(xué)校撤并數(shù)量為6時(shí)，過長上學(xué)的學(xué)生數(shù)量將突然增加為5倍。但學(xué)校撤并數(shù)量不同的各個(gè)情景下，如果允許節(jié)約的用地在省內(nèi)流轉(zhuǎn)，收益足以購置校車，使得學(xué)生的上學(xué)時(shí)間不超過30分鐘。

本研究說明，學(xué)校撤并與農(nóng)村教育用地合理流轉(zhuǎn)的結(jié)合，不但有助于維持學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化，而且有助于解決現(xiàn)實(shí)上學(xué)距離過長問題；此外，撤并多少個(gè)學(xué)校及其最優(yōu)布局方案，則存在多個(gè)選項(xiàng)，這也為具體實(shí)施提供了彈性，本文的技術(shù)流程對這些地區(qū)的規(guī)劃具有一定的參考價(jià)值。已過度撤并的地區(qū)也可借鑒本文的思路，將撤并所節(jié)余的用地指標(biāo)入市流轉(zhuǎn)、購置校車來反哺上學(xué)距離增加問題。當(dāng)然，本文更多是基于空間優(yōu)化模擬進(jìn)行的一個(gè)思路探討，實(shí)際操作還涉及學(xué)校用地權(quán)屬、校車運(yùn)營價(jià)格波動(dòng)、校車維修等更為復(fù)雜的因素，需要進(jìn)一步細(xì)致地研究。

注：

①分支定界法是求解整數(shù)規(guī)劃最優(yōu)解問題的經(jīng)典算法。分支定界法的關(guān)鍵在于分支和定界。通常將可行域反復(fù)分割為更小的子集，稱為“分支”；分支過程中，對每個(gè)子集內(nèi)的解計(jì)算目標(biāo)函數(shù)值，選擇其中的最大值或最小值作為當(dāng)前“界限”，稱為“定界”；每次分支后對不能達(dá)到當(dāng)前界限的子集直接剔除，如果出現(xiàn)更好的“界限”則以它替代原來的“界限”。

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