孫婧 侯冰 余振國(guó)

今年我國(guó)政府工作報(bào)告指出，要深化國(guó)家公園體制改革。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)，是國(guó)家公園準(zhǔn)入獲批的前置條件。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。前不久，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，明確產(chǎn)權(quán)主體，開(kāi)展統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，加快統(tǒng)一確權(quán)登記。本期國(guó)際版在梳理國(guó)外自然資源調(diào)查登記經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析其國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)管理模式。

自然資源調(diào)查登記與產(chǎn)權(quán)管理

自然資源不僅具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，也具有生態(tài)價(jià)值。充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢(shì)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，是國(guó)際上生態(tài)文明制度建設(shè)的主要內(nèi)容。因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在自然資源管理方面非常重視產(chǎn)權(quán)調(diào)查與登記。

美國(guó)：自然資源權(quán)屬依附于土地

土地資源占用使用和確權(quán)登記是美國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)管理的核心。美國(guó)的土地所有制形式分為私人所有、州政府所有、聯(lián)邦政府所有3種;土地所有權(quán)分為地下權(quán)（包括地下資源開(kāi)采權(quán)）、地上權(quán)和空間權(quán)（包括建筑物加層發(fā)展和近空通過(guò)權(quán)）。這3種權(quán)利可以分別轉(zhuǎn)讓。一般情況下，政府對(duì)私人土地如何利用、買賣不加干預(yù)。凡法律承認(rèn)的私人土地，在縣政府進(jìn)行登記，土地所有者出賣土地所有權(quán)時(shí)，進(jìn)行變更登記即可使權(quán)屬實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。政府對(duì)私人土地的管理，主要是登記收費(fèi)和規(guī)劃引導(dǎo)。美國(guó)所有的州都通過(guò)了土地登記相關(guān)的法律，但各州的規(guī)定存在差異。這些法律要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移、不動(dòng)產(chǎn)抵押、抵押品轉(zhuǎn)讓、抵押契約清償和置留物歸還等，都必須進(jìn)行登記。登記的目的主要是防止欺詐和以官方權(quán)威的公示方法來(lái)保護(hù)所有權(quán)。在美國(guó)，大約超過(guò)2/3的州采用了所有權(quán)登記制度，紐約等11個(gè)州施行的是托倫斯登記制度。

按照美國(guó)的相關(guān)法律，地下礦產(chǎn)資源一般與其上的土地一起歸屬于土地所有者。目前，美國(guó)聯(lián)邦政府擁有283萬(wàn)平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，州擁有141萬(wàn)平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，印第安部落擁有36萬(wàn)平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，私人擁有470萬(wàn)平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權(quán)。聯(lián)邦政府、州政府和私人分別對(duì)屬于其土地上的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理，管理邊界和權(quán)限都很明確。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)制定礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、確立競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和維護(hù)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，并負(fù)責(zé)聯(lián)邦所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)。州政府負(fù)責(zé)州所有土地和私人所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查和開(kāi)發(fā)。私營(yíng)企業(yè)通過(guò)參加政府公開(kāi)招標(biāo)租售程序獲得礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)權(quán)，政府不直接干預(yù)私營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。

加拿大：統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)和登記平臺(tái)

加拿大的土地所有制形式為聯(lián)邦政府所有、省政府所有和私人所有3種。加拿大聯(lián)邦政府所有的林地包括國(guó)家公園、國(guó)防用地和原住民土地在內(nèi)，僅為4%左右;私人所有林地約占6%;其余90%的林地，歸各省和地區(qū)政府所有。加拿大各省作為省內(nèi)水資源的所有者，對(duì)省內(nèi)的水資源具有立法和行政管理的權(quán)力。由于聯(lián)邦政府所有的土地和自然資源占比較小，加拿大自然資源的確權(quán)登記主要由各省和地區(qū)政府負(fù)責(zé)，省和地區(qū)一般都有各自獨(dú)立的自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)。不列顛哥倫比亞省的自然資源確權(quán)雖然是按照類別由不同部門和機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)，但是建立了統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)系統(tǒng)，并將數(shù)百項(xiàng)土地與資源方面的權(quán)益在該平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一登記。該省的自然資源登記機(jī)構(gòu)為土地與資源統(tǒng)一登記處。該登記處是省森林、土地和自然資源運(yùn)營(yíng)部地理空間局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是為該省自然資源管理部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供決策支持，并為公民及時(shí)提供數(shù)據(jù)信息。登記處共登記260項(xiàng)公共土地上的權(quán)益，包括土地保有狀況、用途管制、土地和資源的使用限制等，這些信息來(lái)自于19個(gè)與登記處合作的省廳和機(jī)構(gòu)，公園、森林、水、礦產(chǎn)等管理部門都包含其中。從權(quán)益的類型來(lái)看，主要包括準(zhǔn)許、專利、租約、執(zhí)照、協(xié)議、許可、權(quán)利、管理等。

該省土地與資源統(tǒng)一登記系統(tǒng)中，記載了基本地圖信息，如道路、水文、地圖網(wǎng)格和地形等;公有土地信息，如所有權(quán)、土地使用限制與保留、用途管制等;私有土地信息，如所有權(quán)、土地邊界或者林區(qū)、公園的邊界信息等。通過(guò)該系統(tǒng)，用戶可以知道哪些信息需要通過(guò)哪個(gè)政府系統(tǒng)來(lái)獲得，如詳細(xì)的土地調(diào)查信息可通過(guò)“政府聯(lián)機(jī)檢索訪問(wèn)工具”獲得，數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)和資源信息可通過(guò)“不列顛哥倫比亞省數(shù)據(jù)庫(kù)”獲得，私有土地的信息可以通過(guò)“地權(quán)與調(diào)查當(dāng)局”獲得。總之，這一登記系統(tǒng)可以快速地為用戶提供土地和資源的綜合信息，支持跨機(jī)構(gòu)的信息查詢銜接，為公眾和政府工作人員提供關(guān)于某一土地上自然資源各項(xiàng)權(quán)益的綜合情況。這一做法，對(duì)我國(guó)探索建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記制度具有較大的借鑒意義。

國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)管理

國(guó)家公園等自然保護(hù)地富集了各種自然資源和重要生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全具有不可替代的重要價(jià)值。因此，國(guó)家公園等自然保護(hù)地的自然資源調(diào)查登記和保護(hù)管理日益受到重視。

美國(guó)：通過(guò)征收方式實(shí)現(xiàn)有效管理

美國(guó)實(shí)行公私兼有的多元化土地所有制，土地資源分屬聯(lián)邦政府、州政府、私人和公益機(jī)構(gòu)。美國(guó)法律規(guī)定政府擁有征用土地優(yōu)先權(quán)。美國(guó)內(nèi)政部代表聯(lián)邦負(fù)責(zé)管理部分聯(lián)邦的土地及其地下礦產(chǎn)資源并行使所有權(quán)，如國(guó)家公園、國(guó)家紀(jì)念物、歷史古跡、自然保護(hù)區(qū)等。因此，對(duì)于美國(guó)國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)登記的討論，主要集中在土地資源權(quán)屬的處理方式和處理過(guò)程上。

具體來(lái)看，美國(guó)國(guó)家公園土地資源獲得方式分為征收和保護(hù)地役權(quán)轉(zhuǎn)移兩種。其中，征收是美國(guó)國(guó)家公園管理局獲取國(guó)家公園內(nèi)非聯(lián)邦所有土地所有權(quán)的最佳方式，以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域范圍內(nèi)自然資源和文化資源的有效管理。國(guó)家公園管理局根據(jù)相關(guān)部門頒布的土地交易和評(píng)估政策，向國(guó)會(huì)申請(qǐng)開(kāi)展征收事宜，經(jīng)國(guó)會(huì)同意征收程序才可以啟動(dòng)。征收過(guò)程中，政府方要依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估被征收土地，以“最高且最佳用途”為考量標(biāo)準(zhǔn)制定土地征收價(jià)格。同時(shí)，政府方要向被征收方送交評(píng)估報(bào)告、提出補(bǔ)償價(jià)金要約，并召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，說(shuō)明征收的必要性和合理性。如果被征收方對(duì)政府征收提出質(zhì)疑或者反對(duì)，可提出司法訴訟，迫使政府放棄征用行為;如果政府和被征用方在補(bǔ)償數(shù)額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議，通常由政府將案件送交法院處理。

在國(guó)家公園土地所有權(quán)的取得過(guò)程中，存在所有權(quán)人拒絕將土地財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家公園管理局的情況。這種情況下，只能尊重所有權(quán)人的意愿，用合作協(xié)議的方式對(duì)未取得所有權(quán)的預(yù)劃入國(guó)家公園土地資源進(jìn)行保護(hù)監(jiān)督。也就是采取所謂的“保護(hù)地役權(quán)轉(zhuǎn)移”方式，獲得土地資源使用權(quán)。通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，將這塊土地進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)的權(quán)利通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)移到另一塊土地上，使該地所有權(quán)人因設(shè)立國(guó)家公園而受限制的權(quán)利得到補(bǔ)償。通過(guò)這一方式，土地仍歸原所有權(quán)人所有，但其開(kāi)發(fā)利用受到了限制。

加拿大：市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化

加拿大國(guó)家公園的確認(rèn)，一般要經(jīng)歷5個(gè)階段：一是被確定為典型自然景觀區(qū)域;二是從中選擇潛在的國(guó)家公園;三是評(píng)估國(guó)家公園的可行性;四是政府與原住民土地管理機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂國(guó)家公園協(xié)議，明確各項(xiàng)權(quán)屬;五是以法律形式確認(rèn)國(guó)家公園。在此過(guò)程中，國(guó)家公園管理局在向公眾推出設(shè)立潛在國(guó)家公園自然區(qū)域清單的同時(shí)，會(huì)終止這些區(qū)域的資源勘探、開(kāi)采和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

加拿大的土地所有權(quán)主要有聯(lián)邦所有、各省公有、私人所有3種形式，實(shí)行土地所有權(quán)、處置權(quán)、管理權(quán)基本一致的土地管理體制。根據(jù)現(xiàn)行加拿大國(guó)家公園管理規(guī)章和政策，當(dāng)把區(qū)域內(nèi)的所有權(quán)和管轄權(quán)全部收歸國(guó)有之后，該區(qū)才可正式成為國(guó)家公園。加拿大皇室擁有國(guó)家公園法定邊界內(nèi)的土地、地下空間及資源的權(quán)利。目前，加拿大現(xiàn)有國(guó)家公園 46個(gè)，公園法定邊界內(nèi)的土地基本都實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化。這些國(guó)家公園主要采用強(qiáng)行搬遷和購(gòu)買土地的方式建立的。

但是，在加拿大，也有部分國(guó)家公園的土地所有權(quán)屬于省和個(gè)人所有。比如：布魯斯半島國(guó)家公園內(nèi)，部分公有土地的產(chǎn)權(quán)屬于安大略省自然資源廳，但這部分土地的管理權(quán)歸屬國(guó)家公園，安大略省自然資源廳對(duì)布魯斯半島國(guó)家公園僅行使行政監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，該國(guó)家公園法定邊界內(nèi)還有部分私人土地。這是由于該國(guó)家公園的建立，是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作逐漸實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化的。

通常情況下，加拿大禁止國(guó)家公園內(nèi)各種形式的資源開(kāi)采，諸如采礦、林業(yè)、石油天然氣和水電開(kāi)發(fā)、以?shī)蕵?lè)為目的的狩獵等。但根據(jù)加拿大國(guó)家公園法，只要得到公園管理機(jī)構(gòu)的特殊許可，在新建的國(guó)家公園內(nèi)，當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的資源利用方式可以繼續(xù)保留;部分特定的國(guó)家公園內(nèi)，可以開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)可再生資源;根據(jù)水利支配法及特殊協(xié)議，允許國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)水力發(fā)電;公園在與當(dāng)?shù)卣炇鹛厥鈪f(xié)議下向毗鄰地區(qū)供水、提供家庭用水;允許公園向?yàn)閳@區(qū)建設(shè)提供用水等。