孫婧 侯冰 余振國

今年我國政府工作報告指出，要深化國家公園體制改革。從國際經(jīng)驗來看，清晰的自然資源產(chǎn)權，是國家公園準入獲批的前置條件。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設的重要基礎性制度。前不久，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《中共中央國務院關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，明確提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，明確產(chǎn)權主體，開展統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價，加快統(tǒng)一確權登記。本期國際版在梳理國外自然資源調(diào)查登記經(jīng)驗的基礎上，分析其國家公園自然資源產(chǎn)權管理模式。

自然資源調(diào)查登記與產(chǎn)權管理

自然資源不僅具有經(jīng)濟、社會價值，也具有生態(tài)價值。充分發(fā)揮產(chǎn)權制度的優(yōu)勢保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，是國際上生態(tài)文明制度建設的主要內(nèi)容。因此，西方發(fā)達國家在自然資源管理方面非常重視產(chǎn)權調(diào)查與登記。

美國：自然資源權屬依附于土地

土地資源占用使用和確權登記是美國自然資源產(chǎn)權管理的核心。美國的土地所有制形式分為私人所有、州政府所有、聯(lián)邦政府所有3種;土地所有權分為地下權（包括地下資源開采權）、地上權和空間權（包括建筑物加層發(fā)展和近空通過權）。這3種權利可以分別轉(zhuǎn)讓。一般情況下，政府對私人土地如何利用、買賣不加干預。凡法律承認的私人土地，在縣政府進行登記，土地所有者出賣土地所有權時，進行變更登記即可使權屬實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。政府對私人土地的管理，主要是登記收費和規(guī)劃引導。美國所有的州都通過了土地登記相關的法律，但各州的規(guī)定存在差異。這些法律要求對不動產(chǎn)所有權轉(zhuǎn)移、不動產(chǎn)抵押、抵押品轉(zhuǎn)讓、抵押契約清償和置留物歸還等，都必須進行登記。登記的目的主要是防止欺詐和以官方權威的公示方法來保護所有權。在美國，大約超過2/3的州采用了所有權登記制度，紐約等11個州施行的是托倫斯登記制度。

按照美國的相關法律，地下礦產(chǎn)資源一般與其上的土地一起歸屬于土地所有者。目前，美國聯(lián)邦政府擁有283萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權，州擁有141萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權，印第安部落擁有36萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權，私人擁有470萬平方千米的土地及其地下的礦產(chǎn)資源所有權。聯(lián)邦政府、州政府和私人分別對屬于其土地上的礦產(chǎn)開發(fā)進行管理，管理邊界和權限都很明確。聯(lián)邦政府主要負責制定礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、確立競爭規(guī)則和維護資源的可持續(xù)開發(fā)，并負責聯(lián)邦所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)。州政府負責州所有土地和私人所有土地內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)。私營企業(yè)通過參加政府公開招標租售程序獲得礦產(chǎn)開發(fā)和生產(chǎn)權，政府不直接干預私營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。

加拿大：統(tǒng)一登記機構和登記平臺

加拿大的土地所有制形式為聯(lián)邦政府所有、省政府所有和私人所有3種。加拿大聯(lián)邦政府所有的林地包括國家公園、國防用地和原住民土地在內(nèi)，僅為4%左右;私人所有林地約占6%;其余90%的林地，歸各省和地區(qū)政府所有。加拿大各省作為省內(nèi)水資源的所有者，對省內(nèi)的水資源具有立法和行政管理的權力。由于聯(lián)邦政府所有的土地和自然資源占比較小，加拿大自然資源的確權登記主要由各省和地區(qū)政府負責，省和地區(qū)一般都有各自獨立的自然資源確權登記系統(tǒng)。不列顛哥倫比亞省的自然資源確權雖然是按照類別由不同部門和機構分別負責，但是建立了統(tǒng)一登記的機構和平臺系統(tǒng)，并將數(shù)百項土地與資源方面的權益在該平臺系統(tǒng)進行統(tǒng)一登記。該省的自然資源登記機構為土地與資源統(tǒng)一登記處。該登記處是省森林、土地和自然資源運營部地理空間局的下設機構，主要職責是為該省自然資源管理部門和相關機構提供決策支持，并為公民及時提供數(shù)據(jù)信息。登記處共登記260項公共土地上的權益，包括土地保有狀況、用途管制、土地和資源的使用限制等，這些信息來自于19個與登記處合作的省廳和機構，公園、森林、水、礦產(chǎn)等管理部門都包含其中。從權益的類型來看，主要包括準許、專利、租約、執(zhí)照、協(xié)議、許可、權利、管理等。

該省土地與資源統(tǒng)一登記系統(tǒng)中，記載了基本地圖信息，如道路、水文、地圖網(wǎng)格和地形等;公有土地信息，如所有權、土地使用限制與保留、用途管制等;私有土地信息，如所有權、土地邊界或者林區(qū)、公園的邊界信息等。通過該系統(tǒng)，用戶可以知道哪些信息需要通過哪個政府系統(tǒng)來獲得，如詳細的土地調(diào)查信息可通過“政府聯(lián)機檢索訪問工具”獲得，數(shù)字數(shù)據(jù)和資源信息可通過“不列顛哥倫比亞省數(shù)據(jù)庫”獲得，私有土地的信息可以通過“地權與調(diào)查當局”獲得?？傊@一登記系統(tǒng)可以快速地為用戶提供土地和資源的綜合信息，支持跨機構的信息查詢銜接，為公眾和政府工作人員提供關于某一土地上自然資源各項權益的綜合情況。這一做法，對我國探索建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查和確權登記制度具有較大的借鑒意義。

國家公園自然資源產(chǎn)權管理

國家公園等自然保護地富集了各種自然資源和重要生態(tài)系統(tǒng)，對國家生態(tài)安全具有不可替代的重要價值。因此，國家公園等自然保護地的自然資源調(diào)查登記和保護管理日益受到重視。

美國：通過征收方式實現(xiàn)有效管理

美國實行公私兼有的多元化土地所有制，土地資源分屬聯(lián)邦政府、州政府、私人和公益機構。美國法律規(guī)定政府擁有征用土地優(yōu)先權。美國內(nèi)政部代表聯(lián)邦負責管理部分聯(lián)邦的土地及其地下礦產(chǎn)資源并行使所有權，如國家公園、國家紀念物、歷史古跡、自然保護區(qū)等。因此，對于美國國家公園自然資源產(chǎn)權登記的討論，主要集中在土地資源權屬的處理方式和處理過程上。

具體來看，美國國家公園土地資源獲得方式分為征收和保護地役權轉(zhuǎn)移兩種。其中，征收是美國國家公園管理局獲取國家公園內(nèi)非聯(lián)邦所有土地所有權的最佳方式，以實現(xiàn)該區(qū)域范圍內(nèi)自然資源和文化資源的有效管理。國家公園管理局根據(jù)相關部門頒布的土地交易和評估政策，向國會申請開展征收事宜，經(jīng)國會同意征收程序才可以啟動。征收過程中，政府方要依據(jù)相關標準以市場價格評估被征收土地，以“最高且最佳用途”為考量標準制定土地征收價格。同時，政府方要向被征收方送交評估報告、提出補償價金要約，并召開公開聽證會，說明征收的必要性和合理性。如果被征收方對政府征收提出質(zhì)疑或者反對，可提出司法訴訟，迫使政府放棄征用行為;如果政府和被征用方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府將案件送交法院處理。

在國家公園土地所有權的取得過程中，存在所有權人拒絕將土地財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國家公園管理局的情況。這種情況下，只能尊重所有權人的意愿，用合作協(xié)議的方式對未取得所有權的預劃入國家公園土地資源進行保護監(jiān)督。也就是采取所謂的“保護地役權轉(zhuǎn)移”方式，獲得土地資源使用權。通過土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移，將這塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地上，使該地所有權人因設立國家公園而受限制的權利得到補償。通過這一方式，土地仍歸原所有權人所有，但其開發(fā)利用受到了限制。

加拿大：市場運作實現(xiàn)土地國有化

加拿大國家公園的確認，一般要經(jīng)歷5個階段：一是被確定為典型自然景觀區(qū)域;二是從中選擇潛在的國家公園;三是評估國家公園的可行性;四是政府與原住民土地管理機構協(xié)商簽訂國家公園協(xié)議，明確各項權屬;五是以法律形式確認國家公園。在此過程中，國家公園管理局在向公眾推出設立潛在國家公園自然區(qū)域清單的同時，會終止這些區(qū)域的資源勘探、開采和開發(fā)活動。

加拿大的土地所有權主要有聯(lián)邦所有、各省公有、私人所有3種形式，實行土地所有權、處置權、管理權基本一致的土地管理體制。根據(jù)現(xiàn)行加拿大國家公園管理規(guī)章和政策，當把區(qū)域內(nèi)的所有權和管轄權全部收歸國有之后，該區(qū)才可正式成為國家公園。加拿大皇室擁有國家公園法定邊界內(nèi)的土地、地下空間及資源的權利。目前，加拿大現(xiàn)有國家公園 46個，公園法定邊界內(nèi)的土地基本都實現(xiàn)了國有化。這些國家公園主要采用強行搬遷和購買土地的方式建立的。

但是，在加拿大，也有部分國家公園的土地所有權屬于省和個人所有。比如：布魯斯半島國家公園內(nèi)，部分公有土地的產(chǎn)權屬于安大略省自然資源廳，但這部分土地的管理權歸屬國家公園，安大略省自然資源廳對布魯斯半島國家公園僅行使行政監(jiān)督權。同時，該國家公園法定邊界內(nèi)還有部分私人土地。這是由于該國家公園的建立，是經(jīng)過市場運作逐漸實現(xiàn)土地國有化的。

通常情況下，加拿大禁止國家公園內(nèi)各種形式的資源開采，諸如采礦、林業(yè)、石油天然氣和水電開發(fā)、以娛樂為目的的狩獵等。但根據(jù)加拿大國家公園法，只要得到公園管理機構的特殊許可，在新建的國家公園內(nèi)，當?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的資源利用方式可以繼續(xù)保留;部分特定的國家公園內(nèi)，可以開發(fā)傳統(tǒng)可再生資源;根據(jù)水利支配法及特殊協(xié)議，允許國家公園內(nèi)開發(fā)、運營和維護水力發(fā)電;公園在與當?shù)卣炇鹛厥鈪f(xié)議下向毗鄰地區(qū)供水、提供家庭用水;允許公園向為園區(qū)建設提供用水等。