景志剛

新世紀的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮，重塑著人們的生存環(huán)境和生活狀態(tài)，卻改變不了對土地的依賴。征地、拆遷、補償、安置……這些關乎民生的字眼，不時登上頭條，吸引公眾眼球。

一紙征地文告的背后，演繹著聚散離合的鄉(xiāng)村故事，改寫著千家萬戶的人生軌跡，影響著經濟社會的深度變遷，也促使我們從歷史的深處，追根溯源、品評得失、鏡鑒后世。

王權與王土：征地的源流

“溥天之下，莫非王土”。至高無上的皇權之下，土地等各類資源被視為帝王的私產，朝廷以暴力強占民間土地的事例數(shù)不勝數(shù)。但即使是最為集權的時代，征占百姓田宅終究是事關民生與穩(wěn)定的大事，而為最高統(tǒng)治者和各級官員所重視。

早在西周時期，就已有王室征占土地的記載。周厲王擴建王宮，拖欠土地補償款，被事主三番五次登門討賬。天子信誓旦旦，說再不給補償將受上天懲罰。結果如何不得而知，但此事卻錄于青銅鼎銘文而流傳后世，成為迄今最早有據(jù)可查的征地案例。

春秋戰(zhàn)國，禮崩樂壞。即使天子征地，也要尋找理由和依據(jù)。周簡王征收“鄇田”（今河南武陟一帶）時，晉國大夫卻至認為是自家祖產，寸土不讓。天子無奈，只好派大臣引經據(jù)典，確認該地在歷史上屬于“王官之邑”，才為王室征地鋪平道路。

不僅是落魄天子，即使是列國諸侯，也并非隨心所欲。魯文公擴建宮室，需占用孟文子、郈敬子的府邸，提出以擇地另建豪宅作為交換，遭到拒絕。齊景公修建宮殿征占逢于何之父的墓地，其后不得不迫于民意，允許其將過世的母親送進宮殿合葬。

秦漢以來，土地私有被官方認可并逐漸占據(jù)主導地位，但強征強拆從未歇止。西漢建元三年（公元前138年），漢武帝擴建皇家園林——上林苑，“舉籍阿城以南，盩厔以東，宜春以西，提封頃畝，乃其賈直，欲除以為上林苑”，既不顧大臣勸阻，更未與百姓商議，僅以未墾荒田作為補償。

補償與安置：拆遷的本錢

從唐中實施“兩稅法”，到兩宋“田制不立、不抑兼并”，土地的私人占有居于絕對優(yōu)勢。為保持長治久安和社會穩(wěn)定，官府大興土木、征占民田民宅，不得不審慎考慮拆遷的補償和安置。

北宋元豐三年（公元1080年），宋神宗修建景寧宮，“詔市易務于封樁免夫錢內借支十二萬緡，償景靈宮東所占民屋居價錢，以修神御殿頗侵民居故也”。三年之后，東京汴梁拓展擴建，需占用民宅120戶。開封府專門制定辦法，提出實物安置、貨幣補償兩種方式，由拆遷戶自愿選擇，這也是歷史上第一部比較完備的征地拆遷補償條例。

當時的實物安置，由京城兵馬司實地測量待拆民宅，戶部和左藏庫撥出專款，擇地修建同等大小的安置房。而貨幣補償，則由提舉京城所估算待拆民宅的價格，以房契原價和房屋市場價的平均值作為補償標準，戶部及左藏庫出資補償。經過官民協(xié)商，多數(shù)百姓愿意接受貨幣補償，共支出補償款兩萬零六百貫。

不僅拆遷民宅有規(guī)定，征占農田也有標準。南宋景定四年（公元1263年），賈似道在江南征用民田，按每畝地的糧食產量確定補償標準：“畝起租滿石者償二百貫，九斗者償一百八十貫，八斗者償一百六十貫，七斗者償一百四十貫，六斗者償一百二十貫?！敝皇菄婪畈粩碀撘?guī)則，“是歲，田事成，每石官給止四十貫”，導致民怨沸騰、“六郡騷然”。

民地與官用：工程的代價

古代興建重大工程，不過是朝廷或官府的一紙詔令，百姓不可能有發(fā)言權。但對征地拆遷的補償，盡管缺乏統(tǒng)一標準，卻也時常在征地文書中寫明，以彰顯皇恩浩蕩、體恤民生。

明洪武二十五年（公元1392年），朱元璋重修上林苑，詔令“其占及民田者，給官田償之，官田或不敷，令民徙居江北，倍數(shù)給田償之，永為世業(yè)。”有明一代，多處征地事例見載于冊。如：修建蕭山縣城，“城中留路一丈二尺，城外留路四丈，城河三丈，連城共占過民地十丈四尺，照畝給償，該地一百五十畝，共給過價銀六百八十兩”;修筑浦口城，“拆軍民房一百一十三家，與遷移銀四百七兩九錢”;修興寧縣城，“城東濠寬二丈、深二尺，原占過民地以筑外城，今割一半，與民養(yǎng)魚利，以償前地”。

清承明制，征地補償更加多樣。既有劃地補償，如康熙年間修筑近京八旗護莊堤岸，“其取土刨挖地畝，戶部另撥補給地主”;也有減免賦稅，如雍正年間“寧夏新筑滿城，系寧左右三衛(wèi)民間田地，其原額正賦，應請豁免”;還要補償?shù)厣细街?，如乾隆年間淮安、揚州等地興修水利，“未種菜麥之地，借過耔種者，只須豁糧，不給工本。已種者按畝免償。如系業(yè)戶自辦耔種，查明照例給領工本銀兩，每畝酌給八分”。

筑路與洋務：購地的條款

鴉片戰(zhàn)爭打破天朝上國美夢，內憂外患與救亡圖存并起?！俺嫉纫詾殍F路為自強第一要端，鐵路不成，他端更無論矣?！痹谝詮堉礊榇淼难髣张深I袖積極推動下，修筑鐵路被列為晚清朝廷“力行實政”之首。

“鐵路工程，以買地、填道、購料、建橋四大宗為最要。”面對綿延公里的鐵路建設，大規(guī)模征地成為國家大事。蘆漢鐵路、江西鐵路、津浦鐵路先后頒布購地章程，名為購買、實為征收，對其程序、類型、價格等作出詳細規(guī)定。

購地程序：發(fā)布官方告示，講明購地事由;實地丈量土地，確定面積等差;核驗地契資料，明確產權主體;發(fā)給官方憑票，領取購地款價項。

購地類型：包括田地、墳墓、洋商教堂、房屋、青苗五類，其中田地分為上中下三等，墳墓分為磚冢、泥冢，房屋分為新舊磚瓦房、灰草或土草房、土棚等。

購地價格：以調查本縣土地價格為基準，以鄰縣地價作參考，適當對比其他鐵路的購地價格，由購地官員會同當?shù)毓賳T商定，報鐵路總局核準。

為防止糾紛和舞弊，還專列預防條款。如：鐵路購地未完成前禁止土地買賣，嚴防哄抬地價;土地產權有爭議，領取補償時須聲明價款自清;遇有遷墳起棺，墳主、地保應同時在場并記錄在案;拆遷戶出門在外，須有族長等作保;對違抗法令、聚眾干擾購地的，移交官府嚴懲。

建設與民生：法治的歷程

從孫中山先生倡導“平均地權”，到共產黨人土地改革實現(xiàn)“耕者有其田”，再到社會主義建設和改革開放新時代，城鄉(xiāng)土地矛盾此起彼伏，征地走過了由人治到法治的歷史跨越。

北洋政府時期，制定《土地收用法》，規(guī)定收用價格、準備、程序、監(jiān)督及訴訟等，首次從國家層面規(guī)范土地征收。同期陸續(xù)實施的《鐵路收用土地暫行章程》《修治道路收用土地暫行章程》《國有航空站收用土地規(guī)則》等，規(guī)定收用土地的類型、機構、給價依據(jù)與方式、驗契與繳契、附著物遷移等。

南京國民政府時期，頒布《土地征收法》，特別規(guī)定了公用事業(yè)的范圍和認定機構，設立處理土地需用人與所有人關系的征收審查委員會，提出補償先行、行政救濟等原則。1930年頒行、1946年修正的《土地法》，重點對征收范圍、程序、補償和行政救濟進行了規(guī)定，標志著現(xiàn)代土地征收制度基本確立。

新中國成立后，社會主義建設事業(yè)如火如荼。1953年，《政務院關于國家建設征用土地辦法》提出：“必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置”“被征用土地的補償費……一般土地以其最近三年至五年產量的總值為標準……”1954年憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條款，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。

改革開放以來，土地價值日益凸顯。1982年，《國家建設征用土地條例》首次將“保障被征地者的收入和生活水平不下降”列為征地補償原則。從1986年《土地管理法》出臺到此后歷次修訂，征地制度均為重中之重。2012年，黨的十八大首次將征地制度改革寫入報告，土地征收進入了嶄新的歷史階段。

江山萬里，世事千年。土地征收如同一把雙刃劍，一頭連著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的挖掘機，一頭系著維權益、護民生的鐵柵欄，成為百姓關心、政府關注、社會關切的熱點。怎樣徹底解開這一難題，尚需我們從深化土地制度改革的探索中尋找答案。