劉英華

一、現(xiàn)行檔案管理制度與政府信息公開(kāi)制度的沖突

1、在時(shí)間范圍上，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第二十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)成立以來(lái)形成的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放；經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放?！边@就意味著，政府信息如果不是關(guān)于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)與文化方面的內(nèi)容，不論其是否涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，只要轉(zhuǎn)化為檔案，就得“打人冷宮”，三十年之后才能重見(jiàn)天日。其次，在利用主體的范圍上，《實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)所保存的尚未向檔案館移交的檔案，主要供本單位利用，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國(guó)公民如需要利用，必須經(jīng)過(guò)檔案保存單位的批準(zhǔn)。《機(jī)關(guān)檔案工作條例》 規(guī)定：“機(jī)關(guān)檔案部門(mén)保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開(kāi)放范圍?！卑创艘?guī)定，政府機(jī)關(guān)形成的檔案在本機(jī)關(guān)檔案部門(mén)保存的十年或二十年之間不在開(kāi)放范圍之列，只供本機(jī)關(guān)工作人員和上級(jí)機(jī)關(guān)利用，一般社會(huì)公眾根本沒(méi)法利用。

2、在利用手續(xù)和使用方式上，《實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民和組織，持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開(kāi)放的檔案?！笨梢?jiàn)，只要公民能夠有效表明自己的身份，就可以不受阻攔地利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案。但是，在一些具體的單行法規(guī)中，卻在此之外附加了諸如身份、查檔目的等許多額外的條件。這些與《實(shí)施辦法》不一致的規(guī)定，既給社會(huì)公眾利用檔案帶來(lái)了極大的不便，也為政府機(jī)關(guān)或檔案館以公眾無(wú)法說(shuō)明理由為由拒絕公開(kāi)檔案提供了借口。正是這一系列限制利用的規(guī)定，給社會(huì)公眾利用檔案設(shè)置了層層關(guān)卡，本來(lái)可以自由獲取的政府信息，卻因?yàn)槌闪藱n案而無(wú)法正常利用。另外，《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》第十條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放的檔案，利用者如需復(fù)制，必須填寫(xiě)復(fù)制申請(qǐng)單，經(jīng)館長(zhǎng)批準(zhǔn)，并由檔案館負(fù)責(zé)辦理?？蓮?fù)制檔案的內(nèi)容、數(shù)量，由各檔案館酌情決定?！边@一系列規(guī)定的基本出發(fā)點(diǎn)都是為了強(qiáng)化檔案館對(duì)其保存的檔案的控制權(quán)，從而對(duì)社會(huì)公眾利用館藏檔案的方式嚴(yán)格限制，在一定程度也為公眾自由利用檔案和政府信息制造了障礙。

3、雖然《檔案法》和《實(shí)施辦法》中都有對(duì)社會(huì)公眾在一定條件下利用開(kāi)放檔案和未開(kāi)放檔案的條款，但卻沒(méi)有規(guī)定檔案部門(mén)不依法提供利用所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而對(duì)檔案損毀，丟失、涉密等方面的法律責(zé)任卻作了詳細(xì)說(shuō)明。這種保密和損毀責(zé)任偏重，而提供利用責(zé)任缺失的情況，就使得檔案部門(mén)往往奉行“多一事不如少一事”和“能不提供利用就不提供利用”的原則，為了避免因檔案損毀、丟失、涉密而承擔(dān)法律責(zé)任，而千方百計(jì)地逃避提供利用。

二、政府信息公開(kāi)背景下檔案管理制度優(yōu)化策略

1、將機(jī)關(guān)檔案利用作為政府信息公開(kāi)的有機(jī)組成部分。政府信息公開(kāi)是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部新增的一項(xiàng)職能，如果要建立政府信息公開(kāi)的長(zhǎng)效機(jī)制，就必須有某一部門(mén)來(lái)具體承擔(dān)這項(xiàng)工作。那么，如何在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，以最低的代價(jià)建立起政府信息公開(kāi)的組織機(jī)構(gòu)，就成為了當(dāng)前政府信息公開(kāi)中亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。而實(shí)際上，目前《條例》中并未明確指定政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部究竟由什么部門(mén)來(lái)承擔(dān)政府信息公開(kāi)的職能，如果要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增設(shè)專門(mén)的部門(mén)，又必然會(huì)帶來(lái)一系列經(jīng)費(fèi)、人員、編制的問(wèn)題。機(jī)關(guān)檔案室實(shí)際上是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息集中地，本身就承擔(dān)著政府內(nèi)部信息管理的職能，因而對(duì)于承擔(dān)政府信息公開(kāi)工作有著天然的優(yōu)勢(shì)。

2、要賦予公民利用機(jī)關(guān)檔案的權(quán)利。政府信息公開(kāi)制度的基本出發(fā)點(diǎn)在于賦予公民獲取政府信息的權(quán)利，那么既然是可以公開(kāi)的政府信息，在任何時(shí)間段就都應(yīng)該公開(kāi)，不能受時(shí)間上的限制。例如美國(guó)通過(guò)制定的 《信息自由法》要解決的首要問(wèn)題就是確保公眾對(duì)政府信息的獲取權(quán)，為公眾提供獲取政府信息的機(jī)會(huì)。根據(jù)這一法律，美國(guó)公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書(shū)館、報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)、情報(bào)所、科研所獲得信息，并利用信息的權(quán)利。這種權(quán)利不受年代的限制，無(wú)論有關(guān)信息是保存在檔案館里、文獻(xiàn)中心的庫(kù)房里，還是在政府機(jī)構(gòu)的辦公室里。在我國(guó)，機(jī)關(guān)檔案室保存的檔案承載著大量的政府信息，如果一方面倡導(dǎo)政府信息公開(kāi)，賦予公民自由獲取政府信息的權(quán)利，另一方面又限制公民利用機(jī)關(guān)檔案，這本身就不合情理。

3、要根據(jù)政府信息公開(kāi)的審查標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)放檔案。政府信息從文件形式轉(zhuǎn)化為檔案形式，在內(nèi)容上并未發(fā)生任何變化。因此，既然處在現(xiàn)行階段的政府信息要按照《條例》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)確定是否公開(kāi)，那么在檔案階段也應(yīng)保持這一標(biāo)準(zhǔn)，而不能因?yàn)樽兂闪恕皺n案”就全部打人“冷宮”，一定要三十年之后才能面世。具體的操作方式是：要淡化政府信息與機(jī)關(guān)檔案之間的差異，即在公眾申請(qǐng)利用機(jī)關(guān)檔案時(shí)，檔案室應(yīng)依照《條例》規(guī)定的政府信息審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所申請(qǐng)利用的檔案進(jìn)行審查，進(jìn)而決定是否向公眾提供利用。也就是說(shuō)，政府檔案自其產(chǎn)生的一刻開(kāi)始，原則上都必須是公開(kāi)的，是否向社會(huì)公眾提供，不受時(shí)間和保存地點(diǎn)的限制，只受內(nèi)容的限制。如果檔案涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私或第三方不允許公開(kāi)則不予提供，否則就必須向社會(huì)公眾開(kāi)放。

最后，要建立檔案館提供檔案利用的責(zé)任追究制度?？v觀《檔案法》及其《實(shí)施辦法》，通篇都是強(qiáng)調(diào)檔案館在檔案開(kāi)放與利用上的管理和控制權(quán)，所設(shè)定的法律責(zé)任上也只是針對(duì)檔案管理和保護(hù)的，卻未對(duì)檔案館向社會(huì)公眾提供檔案利用的法律責(zé)任和責(zé)任追究方式作出明確的規(guī)定。責(zé)任的缺失，必然導(dǎo)致檔案館對(duì)外提供檔案利用上的消極逃避行為。因此，要保障社會(huì)公眾對(duì)檔案館中政府檔案的利用權(quán)，就必須建立檔案館提供檔案利用的責(zé)任追究制度。對(duì)于檔案館無(wú)故阻礙社會(huì)公眾利用在開(kāi)放范圍之列的檔案，不履行提供檔案利用的義務(wù)，或不依法定密與解密，或違反規(guī)定收取費(fèi)用，或增加法律規(guī)定之外的利用手續(xù)等違法行為，必須設(shè)定相應(yīng)的懲罰措施。