【內(nèi)容提要】 印度尼西亞曾在民主轉(zhuǎn)型期間遭遇嚴重的族群沖突和族群分離主義的困擾，地方分權(quán)制度成功地起到了緩解族群沖突的效果，2005年印尼政府與亞齊獨立運動組織也在特殊地方分權(quán)的框架下和解。然而與亞齊有著相似背景的巴布亞族群分離運動卻在近幾年愈演愈烈。為什么印尼不能仿效亞齊的成功經(jīng)驗，與巴布亞重新協(xié)商地方分權(quán)協(xié)議并解決分離問題呢？本文提出，對解決族群分離問題有效的分權(quán)應(yīng)是一種基于平等和自愿的制度安排，必須考慮對話雙方進入談判的限制性條件：對于主權(quán)國家，限制性條件往往是存不存在向分離族群作出妥協(xié)的政治空間;對于族群分離群體，政治代表權(quán)缺位經(jīng)常是進入與中央政府對話的最主要障礙。本文提出，只有在中央政府有政治空間且族群分離群體的政治代表權(quán)明確的情況下，雙方才有可能進入真正的分權(quán)協(xié)議談判。通過比較亞齊和巴布亞在1998年后的發(fā)展情況發(fā)現(xiàn)，亞齊問題的解決是政府的政治空間擴大和亞齊獨立運動組織獲得亞齊人民政治授權(quán)的結(jié)果，而巴布亞未能進入分權(quán)談判的主要原因是巴布亞精英分化導(dǎo)致的政治代表權(quán)缺位。

【關(guān)鍵詞】 印度尼西亞 族群政治 分離運動 亞齊 巴布亞 地方分權(quán)

【作者簡介】 薛松，復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院助理研究員。

電子郵箱：xue_song@fudan.edu.cn

一、 問題的提出

印度尼西亞是一個擁有300多個族群且歷史上發(fā)生過大規(guī)模族群沖突和族群分離運動的國家。近十幾年來印尼管控族群沖突成就突出，最值得稱道的是在2005年使用特殊地方分權(quán)的方式與亞齊族群分離主義團體和解，至今分離主義問題沒有復(fù)發(fā)。相反，印尼東部的巴布亞地區(qū)卻存在曠日持久的族群分離運動。近年來巴布亞獨立組織（OPM）主導(dǎo)的暴力活動從針對警察和軍隊擴展到針對平民，有恐怖主義化趨勢。例如，2017年8月至11月，巴布亞獨立組織組織了多起針對平民和安保部門的襲擊。2018年12月，該組織槍殺了30余名工人并襲擊了軍隊哨所。巴布亞族群分離運動的發(fā)展情況直接影響印尼與澳大利亞以及南太平洋島國的關(guān)系。軍隊、警察在維持巴布亞社會秩序時引發(fā)的人權(quán)問題也給印尼的國際形象帶來負面影響。

族群分離運動指一個國家的非主體族群通過建構(gòu)或強化族群身份塑造群體意識，將該群體生活的地理范圍邊界政治化，并最終脫離國家的政治行動。亞齊和巴布亞都位于印尼多族群的外島外島是指爪哇島以外的其他島嶼。爪哇島是印尼的政治、人口和經(jīng)濟中心，外島往往與經(jīng)濟落后、人口稀疏、邊緣地帶聯(lián)系起來。上，族群分離主義運動的緣起都與“資源詛咒”引發(fā)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會矛盾密切相關(guān)。令人困惑的是，為什么印尼政府與亞齊可以通過協(xié)商達成地方自治協(xié)議并解決了分離問題，卻沒有用相同的方式解決巴布亞族群分離問題呢？從更廣泛的意義上討論，既然地方分權(quán)可以緩解或解決族群分離問題，那么主權(quán)國家與意圖分離的族群進入分權(quán)談判的必要條件是什么？

亞齊和巴布亞是適宜進行比較的案例，原因之一是兩個地區(qū)都是族群多樣性強的地區(qū)，意味著行動者面臨相似的集體行動困境：是通過概念建構(gòu)將多族群整合成一個民族，還是協(xié)調(diào)各族群形成暫時的聯(lián)盟并共同行動？

亞齊選擇了建構(gòu)民族的方式。亞齊獨立運動組織（GAM，又譯作“自由亞齊運動”）建構(gòu)了“亞齊民族”的概念，而在此之前亞齊只有宗教認同和地方主義認同。20世紀70年代中期，亞齊獨立運動組織領(lǐng)袖哈?！さ狭_（Hasan Muhammad di Tiro）提出亞齊民族是通過血緣、宗教和族群定義的。他認為，一個真正的亞齊人應(yīng)是家庭在本地生活了數(shù)代的穆斯林，且是亞齊九個族群之一。殖民者到來以前，亞齊已經(jīng)是獨立的民族并建立了國家，因此殖民者在二戰(zhàn)后應(yīng)將亞齊主權(quán)歸還蘇丹，而不是新建立的印尼共和國。他將中央政府定義為爪哇人的政府，譴責(zé)爪哇族對其他族群實行內(nèi)部殖民。

巴布亞選擇了族群聯(lián)盟的方式。巴布亞至少有261個族群，原住民不到150萬人。Leonard C.Sebastian and Emirza Adi Syailendra，“Can Jokowi Bring Peace to West Papua？” The Diplomat，June 12， 2015，https：//thediplomat.com/2015/06/jokowis-challenges-in-negotiating-peace-in-papua/.西巴布亞省只有25個族群的人口比例超過1%。人口最多的族群是爪哇族移民，占總?cè)丝?4.76%。巴布亞省人口比例超過1%的族群也有25個，人數(shù)最多的達尼族占總?cè)丝?3.32%。Aris Ananta， Dwi Retno Wilujeng Wahyu Utami， and Nur Budi Handayani， “Statistics on Ethnic Diversity in the Land of Papua， Indonesia，” Asia & the Pacific Policy Studies， Vol.3，No.3， 2016， pp.458-474.對巴布亞族群的常見分類法是山地族群和海岸族群。山地族群具有美拉尼西亞人的身體特征，分布在經(jīng)濟落后的地區(qū)。海岸族群是美拉尼西亞人與蘇拉威西人、爪哇人、西努沙登加拉人等通婚后形成的混合族群，經(jīng)濟和政治地位高于山地族群。山地族群和海岸族群之間存在長期的競爭關(guān)系Richard Chauvel， “Constructing Papuan Nationalism： History， Ethnicity， and Adaption，” East-West Center Policy Studies， No.14， 2005， p.77.，其隔閡是根深蒂固的。在爭取巴布亞獨立的政治行動中，他們只能結(jié)成暫時的聯(lián)盟。

兩個案例適宜比較的第二個原因是族群分離主義產(chǎn)生的原因相似。兩地都有豐富的自然資源并引發(fā)了“憤懣”（grievance）和“貪婪”（greed）問題，包括資源分配的央地矛盾，與外來移民的宗教、文化沖突，移民搶奪工作機會的問題，軍隊和警察鎮(zhèn)壓分離主義者引發(fā)的人權(quán)問題等。

亞齊獨立的訴求源于以下矛盾：第一，中央和地方收入分配不公平。李一平：《冷戰(zhàn)后東南亞的民族分離主義運動——以印度尼西亞為例》，《當(dāng)代亞太》2002年第9期，第59—64頁。亞齊艾倫液化天然氣工廠為國家賺得大筆外匯，1981年占印尼油氣出口總收入的82%，占國家財政收入的70%張潔：《民族分離與國家認同——關(guān)于印尼亞齊民族問題的個案研究》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第98頁。，而中央政府實施掠奪性政策，亞齊僅得到有限的轉(zhuǎn)移支付款。1979—1997年，亞齊液化天然氣共收入45223448美元，亞齊僅得005%。胡文秀、孟東偉：《發(fā)展中國家國內(nèi)武裝沖突終止的條件分析——以印尼亞齊問題的解決為例》，《東南亞研究》2010年第1期，第16—22頁。第二，本地人與移民的競爭。爪哇和巴厘的移民獲得政府撥給的土地和安置費，搶占了本地人的生存資源。液化天然氣工業(yè)區(qū)沒有優(yōu)先解決本地人失業(yè)問題，而是聘用外地移民勞工。第三，經(jīng)濟和社會發(fā)展不均衡。北亞齊縣是油氣工業(yè)基地，卻有全國最多的貧困村。工業(yè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代化生活與周邊的貧困落后形成對比，令當(dāng)?shù)厝瞬粷M。第四，對地方主義的抑制。中央政府從1974年起在亞齊設(shè)置常駐軍，加強社會管理。中央政府委任外地官員成為亞齊省長和縣長，抑制亞齊地方主義。

巴布亞分離運動始于1963年，成因既有殖民歷史遺留問題，也有“資源詛咒”和文化沖突問題：第一，歷史和人種差異。巴布亞原住族群是美拉尼西亞人，與源自馬來半島的印尼主體民族的體貌特征差異甚大。因歷史和人種差異，開國副總統(tǒng)哈達認為巴布亞應(yīng)成為獨立的國家，但蘇加諾反對。Robin Osborne，Kibaran Sampari： Gerakan Pembebasan OPM， dan Perang Rahasia di Papua Barat （Jakarta：Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat， 2001）， pp.28-29.第二，荷蘭將巴布亞移交給印尼的過程不合法。1969年5—7月，蘇哈托政府操縱了名為“自由選擇行動”的聯(lián)合國公投，缺乏民主和公正的投票結(jié)果得到聯(lián)合國和美國、荷蘭、澳大利亞的默許。第三，國家侵犯人權(quán)。從1963年到改革時期，10000多名巴布亞人在與軍隊的沖突中被殺。Bilveer Singh，Papua：Geopolitics and the Quest for Nationhood（London and New York：Transaction Publishers，2011）， Preface.第四，央地資源分配矛盾。蘇加諾推行經(jīng)濟國有化，中央政府接管了巴布亞的工礦企業(yè)并獲得大部分收益。蘇哈托時期，格拉斯堡礦成為美國自由港公司、中央政府和總統(tǒng)家族的“搖錢樹”。第五，文化和社會歧視問題。巴布亞文化被認為是原始的、落后的，也被看作獨立運動符號，被嚴厲禁止;國內(nèi)移民政策使得移民與本地人爭奪土地和官職;爪哇官僚充斥巴布亞政府，而教育水平低的原住民在官僚系統(tǒng)中沒有一席之地。

本文的主要觀點是：為了解決族群分離主義而設(shè)計的地方分權(quán)應(yīng)是一種平等、自愿的制度安排，因此應(yīng)考慮對話雙方進入談判的限制性條件。制約主權(quán)國家的條件往往是缺乏妥協(xié)的政治空間，制約族群分離群體的因素常常是政治代表權(quán)缺位。只有在政府有妥協(xié)空間且族群分離群體的政治代表權(quán)明確的情況下，雙方才有可能進入有實質(zhì)意義的分權(quán)談判。亞齊問題通過特殊地方分權(quán)得到解決是政府說服國會作出妥協(xié)和亞齊獨立運動組織獲得亞齊人民政治授權(quán)的結(jié)果，而巴布亞未能進入分權(quán)談判的主要原因是巴布亞精英高度分化導(dǎo)致的政治代表權(quán)缺位。

本文第二部分對族群—地方分權(quán)作為族群沖突解決方案的文獻進行回顧;第三部分建立政治代表權(quán)和政治空間作為進入分權(quán)談判必要條件的理論框架，并依據(jù)印尼的情況對理論操作化;第四部分基于此框架分析亞齊和巴布亞案例;第五部分是總結(jié)和討論。

二、 族群—地方分權(quán)與民族自決的文獻回顧

解決族群沖突的方式有三類：通過武力鎮(zhèn)壓使一方徹底取得勝利、暫時的第三方維和、族群團體的自治。Chaim Kaufmann， “Possible and Impossible Solutions to Ethnic Civil Wars，”International Security，Vol.20，No.4，1996，pp.136-175.將沖突族群在地理上分隔開來且賦予族群自治權(quán)是解決族群沖突的一種和平且根本的方法，即族群—地方分權(quán)。分權(quán)（decentralization）是指責(zé)任、資源、權(quán)威從高級政府部門轉(zhuǎn)移到低級政府部門的一系列政策指導(dǎo)下的改革過程。Tulia G.Falleti， “A Sequential Theory of Decentralization： Latin American Cases in Comparative Perspective，” American Political Science Review， Vol.99， No.3， 2005， p.328.多民族國家為了應(yīng)對民族或族群自治的要求，或為了解決分離主義的問題，往往形成不同的權(quán)力共享安排，如多民族聯(lián)邦制、民族保留地自治、民族文化自治等族群—地方分權(quán)制度（ethnic-local decentralization）。

分權(quán)是解決族群分離問題的一種有效辦法嗎？既有文獻給出了不同答案。第一種觀點認為分權(quán)是解決族群分離問題的現(xiàn)實可行方案。Ted Robert Gurr，Peoples Versus States： Minorities at Risk in the New Century（Washington DC：US Institute of Peace Press， 2000）， pp.275-288.分權(quán)照顧到族群多樣性，滿足族群的部分自治需求，地方機構(gòu)可以及時獲悉和應(yīng)對集體訴求Albert O.Hirschman， Exit， Voice， and Loyalty：Responses to Decline in Firms， Organizations， and States （Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1970）， pp.30-43.，因此分權(quán)能緩解族群壓力。例如，比利時在20世紀60年代到90年代循序漸進的聯(lián)邦化以應(yīng)對佛萊芒民族主義運動，西班牙1977年憲法劃定的17個自治區(qū)中的3個都是用地方分權(quán)緩解族群分離壓力?？鐕y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，分權(quán)有降低族群政治動員的效果。Michael Hechter，Containing Nationalism （Oxford： Oxford University Press， 2000）， pp.134-159.值得注意的是，有效的分權(quán)需滿足某些前提條件，包括精心設(shè)計的地方政治和行政機構(gòu)以保證權(quán)力下放、保證地方政治機構(gòu)代表大部分選民意見、確保地方機構(gòu)制定政策的權(quán)利Dan Miodownik and Britt Cartrite， “Does Political Decentralization Exacerbate or Ameliorate Ethnopolitical Mobilization？ A Test of Contesting Propositions，” Political Research Quarterly， Vol.63， No.4， p.734.;分權(quán)的順序和設(shè)計的完整性Tulia G.Falleti， “A Sequential Theory of Decentralization： Latin American Cases in Comparative Perspective，” American Political Science Review， Vol.99， No.3， 2005， pp.327-346.;分權(quán)必須可逆Sabine Flamand， “Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict，” EuropeanJournal of Political Economy， Available Online， 1 March， 2019.。

第二種觀點認為分權(quán)激勵族群分離運動。一方面，分權(quán)的缺陷在于制度安排的脆弱性和不可逆性，因為國家精英希望權(quán)力集中和地方精英要求權(quán)力分散的矛盾難以調(diào)和，權(quán)力一旦被下放就很難重新集中。在與族群問題無關(guān)的分權(quán)制度中，權(quán)力再集中（recentralization）在戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機等特殊時期是可能的，但在為解決族群問題而特別設(shè)計的分權(quán)制度下，中央政府要收回權(quán)力則異常困難。另一方面，分權(quán)將族群自治權(quán)合法化和機構(gòu)化，擴展了分離主義群體的可用資源，導(dǎo)致其提出更高的分離目標。金里卡（Will Kymlicka）指出，聯(lián)邦制在地理劃界和權(quán)力分享規(guī)則上難以達成令多數(shù)民族和少數(shù)民族都滿意的共識，且自治會進一步增加分離主義認同，為解決多民族問題而商定的聯(lián)邦制往往成為分離主義者的跳板。Will Kymlicka， “Is Federalism a Viable Alternative to Secession？” in Percy B.Lehning， ed.， Theories of Secession （New York， Routledge， 2005）， pp.121-160.蘇聯(lián)為這個論斷提供了實證案例。Valerie Bunce， Subversive Institutions： the Design and the Destruction of Socialism and the State （Cambridge： Cambridge University Press， 1999）， pp.38-55.

第三種觀點認為分權(quán)與族群政治動員之間關(guān)系復(fù)雜。米歐多尼克（Dan Miodownik）和卡崔特（Britt Cartrite）認為，分權(quán)程度對族群動員的影響非線性：低程度分權(quán)提升族群政治動員的可能性，高程度分權(quán)減少族群動員可能性。Dan Miodownik and Britt Cartrite， “Does Political Decentralization Exacerbate or Ameliorate Ethnopolitical Mobilization？ A Test of Contesting Propositions，” Political Research Quarterly， Vol.63， No.4， pp.731-746.布蘭凱迪（Dawn Brancati）提出，雖然分權(quán)從整體上降低族群沖突可能性，但促進族群政黨發(fā)展，因此間接鼓勵了族群政治動員Dawn Brancati.Peace by Design： Managing Intrastate Conflict Through Decentralization （Oxford： Oxford University Press， 2008）， pp.225-231.;但盧布林（David Lublin）的八國比較研究指出族群—地方分權(quán)不一定激勵族群政黨發(fā)展，如比利時和加拿大David Lublin， “Ethnic Decentralization，” in David Lublin， Minority Rules： Electoral Systems， Decentralization， and Ethnoregional Party Success， Oxford Scholarship Online， 2014， pp.1-34.。索倫斯（Jason Sorens）指出，地方分權(quán)與對分離主義政黨的支持之間沒有相關(guān)關(guān)系。Jason Sorens， “The Cross-Sectional Determinants of Secessionism in Advanced Democracies，” Comparative Political Studies， Vol.38， No.3， pp.304-326.特雷尚（Jean-Pierre Tranchant）指出，財政分權(quán)對占人口多數(shù)的族群主導(dǎo)的分離運動起到緩解作用，但是加劇了少數(shù)族群的分離叛亂。Jean-Pierre Tranchant， “Does Fiscal Decentralization Dampen All Ethnic Conflicts？ The Heterogeneous Impact of Fiscal Decentralization on Local Minorities and Local Majorities，” MPRA Paper 22776， University Library of Munich， Germany， 2010.

既往研究得出不同結(jié)論的原因之一是沒有將分權(quán)制度的形成過程納入分析。根據(jù)分權(quán)協(xié)議的形成過程，族群—地方分權(quán)可分為兩種：一種是經(jīng)過沖突雙方協(xié)商并取得共識的分權(quán)安排;另一種是不經(jīng)過沖突雙方協(xié)商，由國家單方面制定和實施的制度安排。一些國家的分權(quán)之所以能起到解決族群沖突的作用，是因為可以實現(xiàn)權(quán)力共享，其關(guān)鍵點在于共同行使政府權(quán)力、按比例分配政府資金和職位、族群對其內(nèi)部事務(wù)有自治權(quán)、針對本族群核心事務(wù)少數(shù)派有一票否決權(quán)。Chaim Kaufmann， “Possible and Impossible Solutions to Ethnic Civil Wars，” International Security， Vol.20， No.4， 1996， p.155.沖突雙方平等的地位和自愿的態(tài)度是達成上述權(quán)力共享安排的必要條件。顯然，由國家主導(dǎo)的分權(quán)安排沒有經(jīng)過與少數(shù)族群的平等、自愿協(xié)商，很可能無益于解決沖突，甚至?xí)せ瘺_突。

印尼的地方分權(quán)改革始于《1999年第22號地方政務(wù)法》和《1999年第25號中央和地方政府財政平衡法》。中央將財政、政治和行政權(quán)力下放給縣（市）級議會和政府，使地方在基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)、教育、交通、通信、土地、環(huán)境等廣泛的領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任。Anwar Nasution， Government Decentralization Program in Indonesia， ADBI Working Paper 601， 2016.應(yīng)對20世紀90年代以來尤其是1998年民主改革后少數(shù)族群對自治權(quán)主要指對其區(qū)域內(nèi)的自然資源的經(jīng)濟權(quán)利，參見：Vedi R.Hadiz， “Decentralization and Democracy in Indonesia： A Critique of Neo-institutionalist Perspectives，” Development and Change， Vol.35， No.4， 2004， pp.697-718.的要求、族群間沖突和族群分離主義的壓力等內(nèi)部整合問題是印尼進行分權(quán)的初衷之一。Marcus Mietzner， “Indonesias Decentralization： The Rise of Local Identities and the Survival of the Nation State，” in Hal Hill， ed.， Regional Dynamics in a Decentralized Indonesia （Singapore： ISEAS-Yusof Ishak Institute）， pp.45-67.

至于印尼的分權(quán)改革促進或抑制了族群動員，一個基本共識是分權(quán)雖然鼓勵了族群地方主義的復(fù)蘇Adam D.Tyson， Decentralization and Adat Revivalism in Indonesia： The Politics of Becoming Indigenous （New York： Routledge， 2012）， pp.1-20;Jamie S.Davidson and David Henley， eds.， The Revival of Tradition in Indonesian Politics： The Deployment of Adat from Colonialism to Indigenism （New York： Routledge， 2007）， pp.1-49.，但是減少了族群間暴力動員Marcus Mietzner， “Indonesias Decentralization： The Rise of Local Identities and the Survival of the Nation State，” pp.45-67.，消除了某些地方族群分離主義的基礎(chǔ)例如，廖內(nèi)省源于石油收入分配的分離主義問題在實行地方分權(quán)之后就消失了，參見：Rodd McGibbon，“Secessionist Challenges in Aceh and Papua： Is Special Autonomy the Solution？” Policy Studies， No.10， 2004， p.4.，具體表現(xiàn)為：至今地方分權(quán)沒有引發(fā)新的族群分離問題;“監(jiān)控印尼暴力沖突”數(shù)據(jù)“監(jiān)控印尼暴力沖突”（Indonesia-Sistem Nasional Pemantauan Kekerasan 或National Violence Monitoring System）是由世界銀行資助，由印尼政府和哈比比中心合作維護的數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫收錄了印尼全部省份的地方報紙上刊載的暴力事件并加以分類和編碼，見http：//snpk.kemenkopmk.go.id。顯示，族群間暴力事件的數(shù)量維持在較低水平;亞齊分離問題的成功解決也被認為是基于地方分權(quán)法律框架協(xié)商的特殊地方分權(quán)所取得的成就。印尼的分權(quán)改革抑制了族群分離主義的原因有二：首先，分權(quán)滿足了族群地方主義群體自治的需求;其次，在政治分權(quán)和民主化進程中，不同族群的精英必須結(jié)盟以便在地方選舉中獲勝。在議會和政府中，族群精英共治使族群之間加深了合作關(guān)系。Edward Aspinall， “Democratization and Ethnic Politics in Indonesia： Nine Theses，” Journal of East Asian Studies， Vol.11， No.2， 2011， pp.289-319.簡言之，印尼的分權(quán)改革被認為是管控族群間沖突和族群分離主義的有效方案。

2006年印尼國會通過《亞齊自治法》，該法是基于印尼一般的地方分權(quán)框架，由印尼中央政府與亞齊共同協(xié)商的特殊自治制度。該法的核心條款基于印尼政府與亞齊獨立運動組織在2005年簽訂的《赫爾辛基協(xié)定》，規(guī)定亞齊除了享有一般地方自治權(quán)以外，還單獨被授予在亞齊實行伊斯蘭法、保留比例更高的自然資源收益和建立地方性政黨等權(quán)利。實行特殊自治以后，亞齊前分離主義者獲得赦免，組建了政黨并參與民主選舉，亞齊分離主義問題至今未再復(fù)發(fā)。

由于特殊分權(quán)方案在亞齊取得成功，政策界和學(xué)界開始討論巴布亞效仿亞齊，與中央政府重新協(xié)商特殊自治法并達成和解的可能性。Ben Hillman， “Ethnic Politics and Local Political Parties in Indonesia，” Asian Ethnicity， Vol.13， No.4， 2012， pp.419-440.實際上，2001年印尼政府頒布了《巴布亞特殊自治法》，但該法是印尼政府單方面通過的，未經(jīng)與巴布亞廣泛和充分的協(xié)商，因此引起激烈的爭議，最終該法未能完全執(zhí)行。2005年印尼政府與亞齊獨立運動組織簽訂了《赫爾辛基協(xié)定》并重新商定了特殊自治條款后，政策界和學(xué)界人士主張巴布亞應(yīng)效仿亞齊與中央政府協(xié)商并頒布新的特殊自治法，結(jié)束分離主義運動，然而巴布亞和中央政府從未坐下來協(xié)商特殊自治條款。

為什么特殊地方自治協(xié)商不能在巴布亞實現(xiàn)？在更普遍的意義上，族群分離組織與中央政府進入分權(quán)談判的前提條件是什么？在民族自決的文獻中，一類研究將分離團體和國家看作統(tǒng)一的行為體，提出當(dāng)行為體具有某些特點時，雙方更容易談判和妥協(xié)，如當(dāng)爭議地區(qū)具有較大的經(jīng)濟、戰(zhàn)略或心理價值Monica Duffy Toft， The Geography of Ethnic Conflict： Identity， Interest， and the Indivisibility of Territory （Princeton， NJ： Princeton University Press， 2003）， pp.127-148.時，或政府預(yù)計對某分離群體的妥協(xié)不會提升未來解決類似事件的成本時，雙方協(xié)商意愿較高。Barbara F.Walter， “Building Reputation： Why Governments Fight Some Separatists But Not Others，” American Journal of Political Science， Vol.50， No.2， 2006， pp.313-330.另一類研究不把分離團體或國家看作統(tǒng)一的行為體。在個案分析中，研究者經(jīng)?？紤]國家與分離群體內(nèi)部的派系分歧對和解進程的影響?？▽帩h（Kathleen Gallagher Cunningham）將這一分析路徑理論化，她的理論模型考慮分離團體與國家的內(nèi)部分裂情況、政治博弈和雙方的互動，以及上述三方面對自決過程和結(jié)果的影響。Kathleen Gallagher Cunningham， Inside the Politics of Self-determination （New York， NY： Oxford University Press， 2014）.本文的解釋框架也是基于第二種路徑。

既往研究提出了以下原因解釋亞齊與政府的成功締約。第一種觀點強調(diào)分離主義組織動員能力被破壞使其失去抗衡的籌碼，使談判意愿提升。一個分論點認為，2004年印度洋海嘯這一偶然因素起了決定性作用，海嘯既摧毀了分離組織的武裝能力，又迫使分離組織必須與政府合作救災(zāi)。然而，有證據(jù)表明，在海嘯之前亞齊獨立運動組織已經(jīng)考慮放棄獨立目標且已經(jīng)做了談判準備。據(jù)亞齊獨立運動組織和談助理金斯貝利（Damien Kingsbury）的記錄，2004年10月他與亞齊獨立運動領(lǐng)導(dǎo)人私下溝通時，領(lǐng)導(dǎo)層在考慮除了爭取獨立以外的其他解決方式。Damien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.20.2004年12月24日，即海嘯前兩天，危機管理倡議組織（Crisis Management Initiative，CMI）已經(jīng)向印尼政府和亞齊獨立運動組織發(fā)送了和談的正式邀請。

另一種分論點認為，2003—2004年，印尼軍隊的軍事打擊徹底摧毀了亞齊獨立運動的組織能力。這種說法也不成立。亞齊獨立運動曾經(jīng)歷三次軍事鎮(zhèn)壓和十年軍管期但從沒有被徹底消滅，究其原因，除了亞齊獨立運動組織善用山地地形采用游擊戰(zhàn)打法給印尼軍隊造成困難以外，該組織的核心領(lǐng)導(dǎo)集體和資金支持都在國外，即使在亞齊的軍事存在被暫時削弱，其領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和資金來源仍然毫發(fā)無傷。在經(jīng)歷了梅加瓦蒂時期嚴厲的軍事行動和海嘯的打擊后，亞齊獨立運動在和談期間仍保留裝備1300支，活躍武裝4000余人。Ibid.， p.xi.另一個側(cè)面證據(jù)是在談判期間，印尼政府未下令軍隊停火，可見獨立組織在海嘯后仍保留了一定的武裝力量。談判期間，亞齊獨立運動組織并沒有毫無條件地乞求和解，而是向印尼政府提出了一系列必須達成的要求才同意放棄獨立目標，其中因允許建立地方政黨這一要求挑戰(zhàn)了國會的底線，險些未能達成協(xié)議。可見分離組織仍手握一定的談判籌碼，對談判無法成功有心理準備。因此可見，亞齊獨立運動組織的武裝和組織能力未被徹底摧毀，與政府講和不是絕對必要的選項。

第二種觀點指出分離組織內(nèi)部派系分裂，恰好主和派在談判期間取得控制地位，有助于放棄獨立目標。獨立組織內(nèi)部可以大致劃分為兩個派系：大部分亞齊獨立運動的海外流亡派主張獨立，而在亞齊本地抗爭的武裝領(lǐng)袖派別更主張與政府和解。談判開始后，從20世紀80年代初起就常年居住在瑞典的哈?！さ狭_因健康原因退出談判，削弱了流亡派的話語權(quán);主和的戰(zhàn)地派控制了談判走向，更有利于與政府在維持印尼統(tǒng)一的前提下磋商和解條件。

從以上文獻回顧可知，既往研究多從分離運動組織的角度分析和談成功的條件，而對印尼政府選擇的時機和談判意愿缺乏必要的分析。任何政治行動都是參與者的能力、資源和外部環(huán)境條件共同起作用的結(jié)果。在社會運動理論中，邁耶（David S.Meyer）強調(diào)了可能性和限制性條件對行動者的影響：“如果我們想理解行動者做出的決定，我們不僅需要分析挑戰(zhàn)者群體可獲得的資源，而且還要分析他們可聲索的空間。”David S.Meyer， “Tending the Vineyard： Cultivating Political Process Research，” Sociological Forum， Vol.14， No.1， 1999， p.82.中央政府是分權(quán)協(xié)議的簽約方之一，將其進入談判的意愿納入分析框架是必要的。第三部分將討論一種普遍性的理論框架，詳細闡述通過對話達成族群—地方分權(quán)協(xié)議的必要條件，并探討在印尼國內(nèi)政治背景下該理論框架的操作化。

三、 分權(quán)談判的限制性條件： 政治代表權(quán)與政治空間

為了解決族群分離問題而設(shè)計的地方分權(quán)制度是在中央政府和少數(shù)族群自愿的基礎(chǔ)上進入?yún)f(xié)商進而共同制定的一種權(quán)力分享協(xié)議。在此權(quán)力分享制度下，地方政府有權(quán)制定更有利于本地的政策，降低了族群多樣性為政府治理帶來的高昂成本，因此分權(quán)比武力征服更經(jīng)濟。Sabine Flamand， “Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict，” European Journal of Political Economy， Available online， 1 March， 2019， p.2.印尼的特殊地方分權(quán)協(xié)議是指基于地方分權(quán)相關(guān)的一般性法律法規(guī)自1998年以來印尼政府頒布的與地方分權(quán)相關(guān)的重要法律法規(guī)如下：《1998年第XV/MPR/1998號人協(xié)決議》（Ketetapan MPR RI Nomor XV/MPR/1998）、《1999年第22號地方政務(wù)法》（UU No.22 Tahun 1999）、《1999年第25號中央和地方政府財政平衡法》（UU No.25 Tahun 1999）、《2000年第IV/MPR/2000號人協(xié)決議》（Ketetapan MPR RI Nomor IV/MPR/2000）、《2004年第32號地方政務(wù)法》（UU No.32 Tahun 2004）、《2004年第33號中央和地方政府財政平衡法》（UU No.33 Tahun 2004）、《2014年第23號地方政務(wù)法》（UU No.23 Tahun 2014）。，在保障某地區(qū)享有與其他省、縣（市）相同的政治、財政和行政自主權(quán)之上，又賦予該地區(qū)在政黨、立法、宗教、自然資源收益分配、稅收等方面的額外自主權(quán)或額外優(yōu)惠政策。

這種族群—地方分權(quán)是國家與分離族群共商的結(jié)果，意味著進入有實質(zhì)意義的談判至少存在兩個必要條件，即明確的政治代表權(quán)——對話雙方有資格在政治上分別代表國家和懷有分離目標的族群做決策并保證協(xié)議可以執(zhí)行，以及政治空間——雙方對在分權(quán)框架下和解有作出妥協(xié)的心理準備和操作可能性。從經(jīng)驗事實可以觀察到，分離族群往往因無法推舉出唯一的政治代表而讓談判席空置，而中央政府則因缺乏作出妥協(xié)的政治空間而瞻前顧后、錯失解決問題的時機。本文的假設(shè)是，只有當(dāng)分離族群有明確的政治代表權(quán)且國家有作出妥協(xié)的政治空間時，雙方才有可能進入實質(zhì)性的分權(quán)協(xié)議談判。

缺乏政治代表權(quán)往往成為制約分離族群進入和解磋商的原因，而這個問題較少困擾代表國家的一方。存在統(tǒng)一的族群組織或族群組織的聯(lián)盟是分離族群具有政治代表的前提。族群組織是指使用族群符號作為組織章程的基本元素，為了達到族群共同目標而組織和活動的集體。廣義的族群組織包括族群社會組織和族群政黨。統(tǒng)一的族群組織應(yīng)在族群目標、族群敘事、動員策略等重要問題上意見一致，享有對整個族群的政治代表權(quán)，做出的決定對族群全體成員有效。

在印尼語境下，兩個標準可以幫助判定是否存在統(tǒng)一的族群組織。第一，有一個族群組織或族群組織聯(lián)盟代表族群發(fā)聲，既包括已注冊的合法社會組織，如在民俗領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)下的民俗機構(gòu)（lembaga adat）;也包括有明確領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的未經(jīng)注冊的、自發(fā)的傳統(tǒng)族群組織，如在北蘇門答臘省巴達克族中，氏族村莊是動員的基本單位。在偶發(fā)的族群動員中，動員過程往往被突然事件激發(fā)，動員者沒有立即可用的組織用于集結(jié)參與者。他們往往使用家庭、宗族等固有的社會聯(lián)系快速完成人員動員。正如霍洛維茨（Donald L.Horowitz）所言，族群被血緣關(guān)系凝聚在一起，其利用政治結(jié)構(gòu)的效率可以達到最大化。Donald L.Horowitz， Ethnic Groups in Conflict （Berkeley， California： University of California Press， 1985）， Chap.1.第二，族群中不存在勢均力敵的異見團體，不存在若干族群組織爭奪話語權(quán)或政治代表權(quán)的現(xiàn)象。

缺乏政治空間往往成為制約國家決定進入分權(quán)磋商的原因，而這個因素較少困擾分離族群。為了某個特定的族群而設(shè)計特殊的分權(quán)制度對于國家而言面對諸多阻力，如應(yīng)對來自其他族群和地區(qū)的不平等的指責(zé)、挑戰(zhàn)現(xiàn)有法律法規(guī)的困境、特殊分權(quán)制度將成為分離主義跳板的質(zhì)疑、激勵其他族群效仿等。政治空間是政治過程視角中“政治機遇”概念的延伸?！罢螜C遇”的定義和操作化可分為兩方面討論：一方面，靜態(tài)政治機遇反映了穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)為社會運動提供的動員方式選擇。結(jié)構(gòu)化的政治機遇是指在一個制度內(nèi)分享政治權(quán)力的人數(shù)多少。權(quán)力越分散，社會運動能影響制度的可能性越大，因此地方分權(quán)和政治功能的分權(quán)都有利于從市民抗爭走向政治決策，會促進使用和平抗爭的方式。Donatella della Porta， “Political Opportunity/Political Opportunity Structure，” in Doug McAdam et al.， eds.， The Wiley-Blackwell Encyclopedia of Social and Political Movements（2013）， URL： https：//onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/9780470674871.wbespm159.其他靜態(tài)政治機遇的操作化方式包括國家的相對權(quán)力大小、官僚系統(tǒng)的效率、司法部門的獨立性、政治文化等。另一方面，動態(tài)政治機遇指政治系統(tǒng)中同盟結(jié)構(gòu)和反對結(jié)構(gòu)的勢力變化形成的行動空間Donatella della Porta and Dieter Rucht， “Left-libertarian Movements in Context： a Comparison of Italy and West Germany，” in J.Craig Jenkins and Bert Klandermans， eds.， The Politics of Social Protest： Comparative Perspectives on States and Social Movements （Minneapolis： University Of Minnesota Press， 1995）， p.229.，表現(xiàn)為政府機構(gòu)、黨派、利益集團、市民社會在選舉和決策博弈中展現(xiàn)出來的權(quán)力變化。麥克亞當(dāng)（Doug McAdam）將此概念操作化為政策變化、政治人物態(tài)度軟化和在政府中同盟數(shù)量的增加。Doug McAdam， Political Process and the Development of Black Insurgency， 1930—1970 （Chicago： University of Chicago Press， 1982）.其他研究提出不同的操作化方式，包括能影響對手能力和策略的政策Hanspeter Kriesi et al.， “New Social Movements and Political Opportunities in Western Europe，” European Journal of Political Research， Vol.22， No.2， 1992， p.220.、是否有潛在的盟友、處在權(quán)力中心的對手的實力和穩(wěn)定性Sidney Tarrow， Democracy and Disorder： Social Conflict， Political Protest and Democracy in Italy， 1965—1975 （New York： Oxford University Press， 1989）， pp.35-58.等。

本研究基于政治機遇的思路提出“政治空間”的解釋變量?！罢慰臻g”被定義為政治系統(tǒng)在某時期中為族群動員提供的允許度。政治系統(tǒng)指與族群動員目標相關(guān)的決策和執(zhí)行機構(gòu)，包括各級政府和議會、司法機構(gòu)和國家強制機構(gòu)（軍隊和警察）。允許度既指允許公開討論族群目標的議題允許度，也指可以組織集體動員的行動允許度。

對政治空間操作化有兩種困難，即不一致性和不確定性。不一致性是指因塑造政治空間的主體多樣，發(fā)出的政治空間信號時而不一致。例如，在印尼民主建構(gòu)時期，印尼軍隊尚未完成職業(yè)化改革，軍人承擔(dān)獨立的政治和經(jīng)濟角色，其利益與政府有差異，行動時而與國家政策不一致，因此在這一時期面對族群分離主義運動時，軍隊塑造的行動空間與政府主導(dǎo)的議題空間時而出現(xiàn)背離。然而，族群必須接受不一致的信號并形成對政治空間的整體判斷，才能以此為基礎(chǔ)制定行動計劃，因此必須在不一致的信號中尋找更強的信號，而表達禁止的信號比表達允許的信號更強。當(dāng)政治系統(tǒng)發(fā)出禁止信號時，則認為沒有政治空間。

政治空間操作化的第二個困難是缺少信號，即政治系統(tǒng)在某段時期內(nèi)針對某族群的動員行動沒有給出明確的反饋信號。然而族群需要及時信息以更新對政治空間的判斷，因此須擴大參照范圍。判定有無政治空間有兩個參考系：一是針對自身的參考系，即政治系統(tǒng)針對本族群動員制定的政策或行動方案，或有決定權(quán)的領(lǐng)袖在公開場合的表態(tài)。二是他者參考系，即在相似的族群問題上對其他族群的處置先例。當(dāng)自身參考系缺乏信息時，他者參考系會影響族群對政治空間的判斷。當(dāng)自身參考系與他者參考系的信號有矛盾時，前者的優(yōu)先度高于后者。結(jié)合上文對信號不一致的處理方法，則判斷有無政治空間的方式是：在自身和他者參考系中均沒有出現(xiàn)禁止信號，則判定有政治空間;當(dāng)自身或他者參考系出現(xiàn)禁止信號時，則判定無政治空間（后者存在一種特殊情況：當(dāng)自身參考系未出現(xiàn)禁止信號，且他者參考系出現(xiàn)禁止信號時，根據(jù)自身優(yōu)先度高于他者，則應(yīng)該判定有政治空間;但根據(jù)禁止信號強于允許信號，則無政治空間。在這種情況下，本文仍假定無政治空間）。

在印尼語境下，政治空間的有無取決于族群動員目標是否沖擊政府施政目標。當(dāng)族群動員的目標不違背政府施政目標時，政治系統(tǒng)有政治空間去談判和妥協(xié);當(dāng)族群動員危害政府施政目標時，系統(tǒng)沒有政治空間向獨立分子妥協(xié)。在少數(shù)情況下，國家和社會需要通過廣泛的討論確定族群動員目標是否危害政府施政目標，會出現(xiàn)一段時間內(nèi)政治空間信號不明確的情況。這種情況下，一種解決方式是以其他相似目標的動員活動的政治空間作為參考系，但是更需要結(jié)合具體案例分析。

政府施政目標在各屆政府制定的國家建設(shè)規(guī)劃中反映出來（表1）。面對蘇哈托下臺之后安全狀況全面惡化的局面，哈比比提出建設(shè)民主和法治制度、恢復(fù)社會秩序的執(zhí)政目標。族群分離主義不沖擊上述執(zhí)政目標，但分離運動中的暴力行為沖擊恢復(fù)社會秩序的目標，因此哈比比政府有政治空間與分離主義團體對話，用和平方式解決分離問題。哈比比開啟了族群和解的政治過程：批準東帝汶公投;強調(diào)華族應(yīng)劃歸為原住民;國會批準了旨在消除一切形式之歧視的國際公約草案;在西方國家和國際組織的監(jiān)督下，加強了對軍隊和警察的管控;支持言論自由和結(jié)社自由。瓦希德政府前期同情分離主義，其執(zhí)政后期在國會的壓力下，團結(jié)統(tǒng)一被定為優(yōu)先執(zhí)政目標，亞齊和巴布亞的獨立目標與執(zhí)政目標沖突，因此政府不再作出妥協(xié)，這也導(dǎo)致過分同情分離主義者的瓦希德被彈劾。實際上瓦希德任總統(tǒng)后期，許多總統(tǒng)權(quán)力已經(jīng)被國會和副總統(tǒng)梅加瓦蒂代為履行。梅加瓦蒂接任總統(tǒng)后，團結(jié)統(tǒng)一仍居執(zhí)政目標首位，她嚴厲鎮(zhèn)壓亞齊獨立運動。蘇西洛前期延續(xù)了團結(jié)統(tǒng)一的首要執(zhí)政目標。由于亞齊獨立運動組織展現(xiàn)出在不脫離印尼的前提下和解的意圖，不沖擊執(zhí)政目標，加之軍事鎮(zhèn)壓成本高昂，政府的談判意愿較強，經(jīng)雙方協(xié)商后以特殊分權(quán)協(xié)議換來和平。蘇西洛對巴布亞政策異曲同工，即拒絕巴布亞公投脫離印尼，使用經(jīng)濟援助和對話的方式解決巴布亞問題。佐科政府延續(xù)了蘇西洛的巴布亞政策，愿意在主權(quán)完整的前提下談判，政府有談判的政治空間。

四、 亞齊和巴布亞的案例比較

本節(jié)將依時間順序分析亞齊和巴布亞案例中政府的政治空間和族群的政治代表權(quán)的發(fā)展過程（見表2）。亞齊和巴布亞都因內(nèi)部精英分裂、政治代表權(quán)不清晰而錯失1998—2000年政治空間寬松的機遇，沒能與印尼政府建立起協(xié)商渠道。梅加瓦蒂政府對亞齊嚴厲的軍事打擊摧毀了市民組織，反而幫助走武裝獨立路線的亞齊獨立運動組織獲得了唯一的政治代表權(quán)，這是2005年亞齊得以與中央政府進入分權(quán)談判的重要原因。巴布亞的武裝獨立組織從蘇哈托時代就有派系林立的問題，特殊地方分權(quán)和民主選舉引入新資源并重新分配資源，進一步分化了巴布亞市民組織和武裝，至今尚未出現(xiàn)一個擁有政治代表權(quán)的組織有資格與政府談判，這是巴布亞分離主義問題無法效仿亞齊達成分權(quán)協(xié)議的根本原因。

（一） 哈比比任期和瓦希德前期

哈比比任期和瓦希德前期（約1998年5月至2000年11月）曾有一個短暫的政治空間寬松的時期，政府表現(xiàn)出對族群分離運動的同情，甚至有以公投獨立換和平的準備。1998年蘇哈托下臺后，印尼人民協(xié)商會議（以下簡稱人協(xié)）簽署的《國民生活安全化與正常化的建設(shè)改革關(guān)鍵點作為國家總體方針的人協(xié)決議》（X/MPR/1998）中規(guī)定當(dāng)前國家的目標是建設(shè)民主、法治和恢復(fù)社會秩序。印尼政府為了恢復(fù)社會秩序和應(yīng)對西方的人權(quán)議題壓力，對分離主義采取懷柔態(tài)度。

為了恢復(fù)亞齊的正常社會秩序，哈比比政府于1998年8月7日取消了亞齊的軍事戒嚴并從亞齊撤回陸軍特種部隊。軍方首領(lǐng)維蘭托向亞齊人民道歉。在巴布亞，政府釋放了部分政治犯，取消了對媒體和集會的管控，民眾的意愿和批評得到公開表達的渠道。鑒于中央政府?dāng)U大民主和開放，巴布亞人認為可能通過和平的方式與政府協(xié)商。1999年2月，哈比比與巴布亞百人代表團會談，會談成果堅定了巴布亞人與政府繼續(xù)溝通的信心。在哈比比同意東帝汶公決獨立后，亞齊和巴布亞都視之為存在政治空間的信號，兩地市民組織也要求舉行公投。

瓦希德執(zhí)政前期對族群獨立運動表現(xiàn)出極大的同情和容忍，理解、商議和談判是他對亞齊和巴布亞族群獨立運動的一貫態(tài)度。瓦希德多次表達對亞齊的同情并支持亞齊進行公決以獲得更大的自治權(quán)。他在新政府中設(shè)立地方自治國務(wù)部長，宣稱將逐步走向聯(lián)邦制。馬燕冰：《印尼亞齊問題的由來及其發(fā)展前景》，《國際資料信息》2000年第4期，第18頁。瓦希德執(zhí)政時期開始與亞齊獨立運動組織進行?；鹫勁?。2000年12月31日，瓦希德親自飛往巴布亞，與當(dāng)?shù)鼐⑦M行公開會談。他允許巴布亞人升星月旗、使用“巴布亞”的舊稱，舉行巴布亞全民大會甚至撥款10億印尼盾作為會議經(jīng)費，且暫緩執(zhí)行哈比比時期將巴布亞分為三個省的法令。

在短暫的政治機遇窗口，亞齊和巴布亞都因缺乏唯一的政治代表而無法推動談判。亞齊涌現(xiàn)出眾多非政府組織，市民運動的影響力超過了走武裝反抗路線的亞齊獨立運動組織，然而這些市民組織的目標不一致，相互競爭影響力。蘇哈托下臺后，亞齊的市民運動成為推動公投的主要動員方式，成立了亞齊公決信息中心（SIRA）、亞齊非政府組織聯(lián)盟（KNGOHA）、印尼環(huán)境論壇（WALHI）、亞齊人民民主抵抗前線（FPDRA）、人民團結(jié)學(xué)生運動（SMUR）等組織。1999年11月8日，150萬人在首府班達亞齊集會，要求舉行全民公決，次年12月又舉行了一場40萬人的示威活動。然而這些組織就公投目標沒有達成一致意見：有的組織要求脫離印尼共和國，有的組織支持聯(lián)邦制，沒有一個組織可以在政治上代表全體亞齊人民的意見。

巴布亞的情況與亞齊類似。威權(quán)政府時期的巴布亞成立了一些分散的小型武裝組織，統(tǒng)稱為巴布亞獨立組織。1965年7月28日，菲力（Ferry Awom）和路德維克（Lodewijk Nabdatj）領(lǐng)導(dǎo)的小武裝對印尼軍隊發(fā)動了武裝襲擊。動員者被審訊時，這些小武裝被印尼軍隊合稱為巴布亞獨立組織。這個名稱成為這些小武裝的統(tǒng)稱，但它們從來不是一個組織架構(gòu)清晰的集體。辛格（Bilveer Singh）Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chapter 4.指出，巴布亞獨立組織在國內(nèi)外至少分裂出21個政治派系，“從一開始，巴布亞人就不能統(tǒng)一行動，這是運動的致命弱點。巴布亞獨立組織的分裂，不論是政治還是軍事上的，都反映了核心政治領(lǐng)導(dǎo)的廣泛分裂，尤其是流亡狀態(tài)中的（領(lǐng)導(dǎo)人）”Ibid.。

民主改革分化了巴布亞精英并催生了新組織，他們就獨立還是分權(quán)沒有達成一致意見。一方面，從新秩序官僚體系中涌現(xiàn)的新市民運動領(lǐng)袖建立了林立的小組織，但組織間存在關(guān)于動員方式的矛盾和影響力競爭。巴布亞獨立組織的新型領(lǐng)袖源于地方議員、官僚、神職人員和新秩序時期的機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。新型領(lǐng)袖與雅加達關(guān)系親密，如泰斯·埃呂伊（Theys Eluay）在省議會中代表政府政黨專業(yè)集團黨出任民俗委員會主席，并且他是在蘇哈托操縱的“自由選擇”公決中參與投票的代表之一Octovianus Mote and Danilyn Rutherford， “From Irian Java to Papua： The Limits of Primordialism in Indonesias Troubled East，” Indonesia， No.72， 2001， p.121.;菲利普·卡爾瑪（Filip Karma）既是獨立運動支持者，又是高級官員。新型領(lǐng)袖的親雅加達背景令人懷疑他們突然加入獨立運動的目的和真誠度，因此舊派獨立支持者不信任新領(lǐng)袖，印尼政府也不滿他們的騎墻行為。另一方面，1999—2000年，巴布亞獨立組織經(jīng)歷了新老更替，武裝派失去了主導(dǎo)地位。一些舊派領(lǐng)袖改弦更張，接受了一般地區(qū)自治的選項，如曾參加巴布亞獨立組織游擊戰(zhàn)的亞普·馬睿（Yaap Marey）接受了一般自治政策并跟隨駐軍環(huán)省宣傳。Ibid.， p.126.舊領(lǐng)袖和新型領(lǐng)袖之間還就動員方式產(chǎn)生分歧，舊領(lǐng)袖大多打算繼續(xù)暴力動員，而新型領(lǐng)袖希望通過與政府和平對話尋求公投機會。

在地方官僚階層中，除了一部分轉(zhuǎn)化為兩面下注的新型領(lǐng)袖，其他官員仍然抗拒獨立運動。已經(jīng)被吸收進印尼政府體制的當(dāng)?shù)鼐⒄J為，比起實現(xiàn)獨立，保護本地人安全是他們肩上更重要的責(zé)任，在某些敏感的時期公開要求抑制獨立運動。例如，在2000年12月巴布亞“國慶”的敏感時期，因在10月剛剛發(fā)生瓦梅納騷亂，任政府高層的巴布亞精英要求巴布亞人克制行為，以免再為巴布亞人帶來災(zāi)難。新上任的省長雅各布斯·索洛薩（Jacobus Solossa）在荷蘭電臺節(jié)目中說：“不要挑唆我們的人要求獨立。需要（向巴布亞人）解釋印尼不會那么輕易接受獨立訴求的原因。存在許多復(fù)雜的問題，我們的人民將成為受害者?！盧ichard Chauvel， “Violence and Governance in West Papua，” in Charles A.Coppel， ed.， Violent Conflicts in Indonesia： Analysis， Representation， Resolution （Oxfordshire： Routledge， 2006）， p.185.

在動員目標、動員方式和領(lǐng)導(dǎo)者紛繁復(fù)雜的背景下，巴布亞錯失了在“百人團”基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一動員集體的短暫機遇。1999年2月，應(yīng)哈比比政府的邀請，巴布亞組成了前往雅加達請愿的“百人團”，由巴布亞知識分子、非政府組織、部落首領(lǐng)、普通民眾等社會各界人士組成，其中有部分親雅加達人士，但絕大部分是堅定的獨立派。在會面之初，“百人團”領(lǐng)導(dǎo)、阿蒙梅部落首領(lǐng)湯姆·貝阿瑙（Thom Beanal）向哈比比坦言，他們只談獨立，不談發(fā)展。他的表態(tài)奠定了會談的基調(diào)，盡管中央政府沒有在此次會談后立即提出對策，但是這次會談對巴布亞而言是30年來第一次與中央政府面對面討論，使許多巴布亞精英開始相信走和平道路或許可以實現(xiàn)獨立?！鞍偃藞F”與哈比比會面后，在巴布亞形成了一種期待和平獨立的樂觀氛圍。如果這時從“百人團”中脫胎出一位能代表全體巴布亞人的組織與中央政府持續(xù)對話，和平解決巴布亞問題的夢想未必不能實現(xiàn)。但由于精英分裂，使這個臨時性的團體很快群龍無首，喪失了與雅加達對話的地位。湯姆·貝阿瑙最有可能出任“百人團”領(lǐng)袖，但他卻在2000年7月加入自由港公司成為董事會成員，而此前他一直為驅(qū)逐自由港公司而努力，這使他喪失了成為領(lǐng)袖的權(quán)威。另一位呼聲很高的候選人泰斯·埃呂伊（Theys Eluay）因在新秩序時期與政府關(guān)系太近，不被強硬派認可。

在哈比比任期和瓦希德任職前期，恢復(fù)社會秩序的執(zhí)政目標為政府與亞齊、巴布亞的和平對話形成適宜的政治空間。然而，民主化變革中結(jié)社和言論公開的機遇鼓勵市民組織和市民運動興起，與新秩序時期的老牌獨立組織競爭影響力。國家政治制度的重新擬定帶來與政府和解的其他制度選項（分權(quán)或聯(lián)邦制），東帝汶公投獨立的成功經(jīng)驗又鼓勵了強硬派獨立分子，截然不同的前進道路導(dǎo)致動員者嚴重分化，錯失了與政府對話協(xié)商的短暫機遇。

（二） 瓦希德后期和梅加瓦蒂時期

瓦希德后期和梅加瓦蒂時期（約2000年11月至2004年10月），政府基本穩(wěn)定了社會秩序，隨著地方分權(quán)的執(zhí)行，地方分離主義有所緩解，但東帝汶獨立仍然對雅加達精英有警示作用，他們不愿看到在印尼出現(xiàn)第二個東帝汶。在安全秩序相對穩(wěn)定的現(xiàn)狀和對獨立運動的擔(dān)憂的共同作用下，印尼政府收緊了針對分離運動的政治空間。

瓦希德執(zhí)政后期，迫于國會、內(nèi)閣和軍隊的壓力，瓦希德對亞齊分離運動的態(tài)度變得強硬，與亞齊談判的政治空間被壓縮。瓦希德支持聯(lián)邦制的表態(tài)被人協(xié)主席萊斯、國會議長、內(nèi)政部、外交部和國會否決梁敏和：《印尼亞齊問題發(fā)展趨勢》，《當(dāng)代亞太》2001年第7期，第63頁。，而后迫于軍隊和其他政治勢力的壓力甚至拒絕討論聯(lián)邦制。國會擔(dān)憂軍隊乘虛而入以及其他地區(qū)趁機叛亂，要求瓦希德采取強硬手段。2000年5月和2001年1月的停火協(xié)議失敗后，瓦希德對亞齊實施軍事行動。梅加瓦蒂成為總統(tǒng)后頒布了《亞齊特殊自治法》，但沒有起到積極效果，亞齊人認為該法令沒有觸及問題核心，拒絕接受雅加達的安排。2002年4月，中央政府與亞齊獨立運動組織談判并在12月簽訂和平協(xié)定（CoHA）。2003年1月，印尼政府按約定解除了亞齊獨立運動武裝，但卻造成雙方流血沖突。5月的東京和談亦告失敗。梅加瓦蒂在2003年5月19日下令進行印尼歷史上最大規(guī)模的軍事行動，輸送60000名士兵，實行一年的軍事戒嚴，約有2000人死于軍事行動Amnesty International， “Indonesia： Human Rights Sacrificed to Security in NAD （Aceh），” Amnesty International Report， Nov.2004， url：https：//reliefweb.int/report/indonesia/indonesia-human-rights-sacrificed-security-nad-aceh.;亞齊獨立運動成員有1963名死亡，2100名被抓捕，1276名投降。軍隊使用堅壁清野戰(zhàn)術(shù)，使反抗組織得不到人員和物資的補給。張潔：《民族分離與國家認同——關(guān)于印尼亞齊民族問題的個案研究》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第178頁。軍事戒嚴期間，國外非政府組織和國外媒體禁止進入亞齊。2004年5月，軍事戒嚴期一年期滿后，駐軍的數(shù)量沒有減少，軍事行動仍然繼續(xù)。

瓦希德前期對巴布亞的懷柔態(tài)度也被副總統(tǒng)和國會詬病。2000年8月，人協(xié)年度會議駁回了他在此之前批準的恢復(fù)“巴布亞”舊稱和允許升晨星旗的決定，要求打擊分離主義。2000年9月，警察總長比曼陀羅（Bimantoro）聲稱接到梅加瓦蒂指令，鎮(zhèn)壓巴布亞獨立組織。此后在巴布亞各地，安全部門強行摘下晨星旗，其間伴隨著人員傷亡。10月6日，警察在瓦梅納市強行要求摘掉晨星旗，導(dǎo)致警方與巴布亞人的暴力沖突，迅速變成巴布亞人針對移民的暴亂據(jù)稱，警方躲到移民聚居區(qū)躲避巴布亞人的攻擊，導(dǎo)致巴布亞人對警方和移民進行不加區(qū)別的攻擊，參見：Octovianus Mote and Danilyn Rutherford， “From Irian Java to Papua： The Limits of Primordialism in Indonesias Troubled East， ”Indonesia， No.72， 2001， p.136.，瓦梅納市進入緊急狀態(tài)。10月11日，梅加瓦蒂和政治、社會和安全統(tǒng)籌部長蘇西洛共同制定了鎮(zhèn)壓巴布亞獨立運動組織的政策，并宣稱12月1日任何慶祝巴布亞“國慶日”的活動都將被視為叛國活動，政府派遣更多的士兵到巴布亞防范暴亂。在12月前，5名獨立領(lǐng)袖被拘捕。梅加瓦蒂接任總統(tǒng)后繼續(xù)鎮(zhèn)壓獨立運動。她和民族主義派系認為，雅加達在《巴布亞特殊自治法》中讓步太多反而會助長分離主義，因此支持武力鎮(zhèn)壓。Marcus Mietzner， “Local Elections and Autonomy in Papua and Aceh： Mitigating or Fueling Secessionism？” Indonesia， No.84， 2007， p.2.她拖延執(zhí)行《巴布亞特殊自治法》，不按照《巴布亞特殊自治法》的規(guī)定建立巴布亞人民委員會（MRP），則巴布亞無法舉行民主選舉。2003年1月，梅加瓦蒂政府將巴布亞省分成三個省，激化了巴布亞的緊張形勢。

在政治代表權(quán)問題上，亞齊獨立運動組織此時已經(jīng)成為亞齊唯一的政治代表;然而政府在巴布亞引入新資源和軍事打擊并行，令巴布亞精英進一步分化。在與印尼政府的交涉中，亞齊人認為政府沒有誠意回應(yīng)他們的政治訴求，而且亞齊平民仍在經(jīng)歷接連不斷的軍事鎮(zhèn)壓。蘇哈托下臺后，亞齊人權(quán)聯(lián)盟（Koalisi NGO HAM Aceh）公開了大量人權(quán)案件卻久久得不到中央政府的回應(yīng)。學(xué)生在失望的情緒下，其政治訴求從地方自治變?yōu)閷嵭新?lián)邦制，再到要求公決獨立。Edward Aspinall， “The 1999 General Election in Aceh，” in Susan Blackburn， ed.， Pemilu： The 1999 Indonesian Election （Clayton Vic Australia： Monash Asia Institute， 1999）， pp.29-42.宗教精英也開始支持獨立訴求。1999年9月，亞齊烏里瑪委員會下達了支持亞齊公決的決議。亞齊各界的政治訴求與亞齊獨立運動漸趨一致，參與亞齊獨立運動的成員數(shù)量也迅速增加。

在印尼軍隊實施對市民組織的打擊后，許多市民領(lǐng)袖被折磨、拘捕或殺害。截至2002年，市民運動已經(jīng)基本被撲滅，亞齊人只能將希望寄托于亞齊獨立運動，“作為一個建立于普通民眾的善意期待之上的游擊隊組織，亞齊獨立運動獲得了某種合法性而不被視為壓迫組織”Damien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.10.。隨著其他市民組織被軍隊摧毀，亞齊獨立運動組織的武裝反抗、與政府談判和國際化的行動獲得本地社會的關(guān)注和支持，該組織在實際意義上獲得了全體亞齊民眾的政治授權(quán)。與瓦希德和梅加瓦蒂政府的談判確立了亞齊獨立運動作為與印尼共和國對等的、代表亞齊的談判主體。

亞齊獨立運動掃清了內(nèi)部的派系分歧，鞏固了組織統(tǒng)一。面對與政府妥協(xié)還是堅持獨立的岔路，亞齊獨立運動組織內(nèi)部出現(xiàn)了意見分歧。1987年，組織分化出了一個少數(shù)派系，即流亡在馬來西亞的胡賽尼·哈桑（Husaini Hasan）建立的“亞齊獨立運動管理委員會”（MP-GAM）。1999年，哈?！さ狭_身體狀況惡化，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)繼承問題浮出水面，長期以來的分裂才被公開。當(dāng)時，亞齊獨立運動管理委員會由從1981年起在馬來西亞流亡的秘書長丹·祖法力（Teungku Don Zulfari）領(lǐng)導(dǎo)。2000年6月，祖法力在與瓦希德總統(tǒng)通電話后不久在馬來西亞被暗殺。亞齊獨立運動管理委員會稱是亞齊獨立運動組織內(nèi)部人士所為，亞齊獨立運動組織將責(zé)任推給了印尼軍方。此后該派系銷聲匿跡Clinton Fernandes， Hot Spot： Asia and Oceania （West Port： Greenwood Press， 2008）， p.98.，以哈桑·迪羅為首領(lǐng)的亞齊獨立運動流亡政府鞏固了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

然而巴布亞精英卻在中央政府“蘿卜加大棒”政策下進一步分裂。一方面，《巴布亞特殊自治法》加強了巴布亞精英間的資源競爭。該法為縣（市）提供了更多的行政和經(jīng)濟資源，激發(fā)了地方精英新建自治區(qū)的訴求。一些政治精英要求劃分出更多的省如法克法克省、南巴布亞省等以便分割國家資源。Richard Chauvel， “Constructing Papuan Nationalism： History， Ethnicity， and Adaption，” Policy Studies， No.14， 2005， p.77.2004年，中央政府主導(dǎo)分離出西巴布亞省被認為是為了破壞巴布亞的凝聚力和“巴布亞認同”。另一方面，2000年8月國會民族主義派別接管了對巴布亞政策并重新開始軍事行動，使一些中立派巴布亞精英對印尼政府的態(tài)度變得激進，更加支持獨立目標。Suara Pembaruan， “PP Tentang MRP Harus Segera Diterbitkan，” Suara Pembaruan， 6 September， 2003.

簡言之，瓦希德后期和梅加瓦蒂執(zhí)政時期缺乏與獨立分子談判的政治空間。在對亞齊軍事鎮(zhèn)壓過程中，亞齊獨立運動組織成為唯一一個有生力量并獲得亞齊人民的政治代表權(quán);而對巴布亞精英拉攏和對分離主義者強硬的政策，使巴布亞凝聚力降低，精英分化更嚴重。

（三） 蘇西洛時期

蘇西洛拓寬與亞齊協(xié)商和解的政治空間最重要的原因是他與獨立組織接觸后發(fā)現(xiàn)后者有放棄分離的想法，以此為基礎(chǔ)的協(xié)商將不挑戰(zhàn)《關(guān)于印尼未來愿景的人協(xié)決議2001—2020》（VII/MPR/2001）規(guī)定的“團結(jié)統(tǒng)一”的首要目標。蘇西洛任梅加瓦蒂內(nèi)閣的政治和安全統(tǒng)籌部長時已經(jīng)參加與亞齊獨立運動組織的談判，對亞齊問題和分離組織動向了解透徹。他出任總統(tǒng)后派出家鄉(xiāng)在蘇拉威西的副總統(tǒng)卡拉負責(zé)聯(lián)絡(luò)談判。與亞齊情況相似，蘇拉威西也參加了對20世紀50年代“伊斯蘭教國運動”的談判，安排卡拉負責(zé)談判顯示出政府的平等、真誠的態(tài)度。經(jīng)過2004年10月和11月的私下溝通，在2004年12月24日，危機管理倡議組織向印尼政府和亞齊獨立運動組織發(fā)送了和談的正式邀請。

印尼政府雖然有絕對的軍事優(yōu)勢可以繼續(xù)壓制亞齊獨立運動，但這不是最優(yōu)選擇。首先，印尼軍隊已經(jīng)在應(yīng)對亞齊獨立運動上耗費了太多經(jīng)費，而且繼續(xù)讓印尼陸軍在亞齊逍遙法外會阻礙蘇西洛的軍隊職業(yè)化改革。如果不盡快和解，亞齊的災(zāi)后重建將不能順利進行，社會安全會惡化。更何況，印尼政府也面對廣泛的國際壓力。在第二輪和談期間，澳大利亞、日本、馬來西亞、新加坡、瑞典、英國和美國大使重申他們希望看到亞齊獨立運動組織與印尼政府商議和解并保持印尼領(lǐng)土完整的結(jié)果。

在各方面的壓力下，印尼政府作出巨大的政治讓步。在和談中，亞齊獨立運動組織提出必須允許亞齊建立地方政黨，否則他們將退出和談。經(jīng)過激烈的討論，國會終于同意亞齊建立地方政黨，掃清了談判的最大困難。經(jīng)過五輪會談，在2005年8月15日雙方簽署《赫爾辛基協(xié)定》，結(jié)束了亞齊分離運動。

在和談期間，亞齊獨立運動組織獲得其他市民組織的書面授權(quán)，強化了政治代表權(quán)。2005年5月23—24日第三輪會議結(jié)束后，亞齊獨立運動組織與市民組織代表商議了特殊自治具體條款。市民組織代表在5月24日撰寫了聲明，其中第三條賦予亞齊獨立運動組織正式代表權(quán)，要求亞齊獨立運動組織繼續(xù)保持一貫態(tài)度，優(yōu)先與印尼共和國政府和平對話，為亞齊沖突找到解決方案。第二次亞齊獨立運動與市民組織協(xié)商會議在7月9—10日召開。亞齊公決信息中心等組織在得知不能進行公決后表示遺憾，但表示接受亞齊獨立運動組織繼續(xù)進行自治談判。亞齊獨立運動組織在10日的聲明中寫道：“在亞齊獨立運動組織與亞齊市民組織的會議上，亞齊獨立運動組織再次承諾通過協(xié)商達成和平，為亞齊提供真正的民主結(jié)果?！盌amien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.94.

和平解決亞齊問題使印尼的國際聲譽提高，蘇西洛希望乘勢解決巴布亞問題，對巴布亞釋放溫和信號。政府將巴布亞動員者分為兩類，即愿意與政府協(xié)商的溫和派、堅持武裝獨立和國際化的強硬派，對前者加強援助和對話，對后者嚴厲打擊。2004年12月26日，蘇西洛同意建立巴布亞人民委員會。這一組織的建立使得在2006—2007年比較順利地進行了第一屆巴布亞和西巴布亞省長選舉。在人權(quán)問題上，蘇西洛下令調(diào)查穆尼爾被暗殺案件，撤換了巴布亞駐軍司令。在經(jīng)濟方面，提出確保糧食安全、提升教育水平、保障基本醫(yī)療、提升基礎(chǔ)設(shè)施水平和推動平權(quán)的五項新政。2012年6月，蘇西洛明確表示愿意同巴布亞對話。蘇西洛加強了對獨立組織的暴力活動和國際化行動的打擊。從2010年起，警方每年實施一次“巴布亞安全行動”（Operasi Aman Matoa），打擊暴力犯罪。Emirza Adi Syailendra， “Inside Papua： The Police Force as Counterinsurgents in Post-Reformasi Indonesia，” Indonesia， No.102， 2016， pp.57-83.2007年與澳大利亞的外交事件迫使蘇西洛采取更堅決的方式對待分離主義者。2007年1月，43名巴布亞人偷渡到澳大利亞并獲得在澳大利亞政治避難的權(quán)利，使印尼與澳大利亞之間的關(guān)系一度緊張。蘇西洛素來關(guān)注印尼的國際形象，這起外交事件令他不悅。此后政府對獨立分子的國際化路線采取行動，呼吁尼古拉斯·左偉（Nicolaas Jouwe）等流亡的巴布亞獨立分子回國，避免巴布亞問題進一步國際化。

巴布亞的政治改革產(chǎn)生了意想不到的結(jié)果，深化了巴布亞的族群分裂，使“巴布亞認同”面臨危機。《巴布亞特殊自治法》要求只有巴布亞本地人才有資格成為候選人，移民有投票權(quán)。候選人既要維護巴布亞本地人的選票，又要吸引移民投票，而這兩類選民有利益沖突。在2006年選舉中，迪克·瓦比塞（Dick Henk Wabiser）在競選初期宣傳巴布亞安全問題的解決辦法，但巴布亞本地族群不買賬;后期轉(zhuǎn)而宣傳限制國內(nèi)移民政策，令外來族群反感。Marcus Mietzner， “Local Elections and Autonomy in Papua and Aceh： Mitigating or Fueling Secessionism？” Indonesia， No.84， 2007， p.8.在忠于共和國還是支持獨立的政治表態(tài)上，每位候選人面對抉擇困境：支持獨立運動則得不到政黨推薦成為候選人的資格;偏向中央政府則會喪失本地族群的選票。選舉從多方面揭露了巴布亞的內(nèi)部矛盾，挑戰(zhàn)了“巴布亞認同”。強硬派巴布亞獨立組織在2004—2005年打算建立一個超派系的組織但失敗了，反而使組織更加分裂。Institute for Policy Analysis of Conflict， “The Current Status of the Papuan Independence Movement，” IPAC Report No.21， 2015， pp.19-25.凱里·夸里克（Kelly Kwalik）、塔迪尤斯·約吉（Tadius Yogi）、馬蒂亞斯·文達（Mathias Wenda）等強硬派堅持武裝斗爭，拒絕與印尼政府對話，而魏勒母·昂德（Willem Onde）等認為必須堅持對話。

簡言之，蘇西洛政府的基本原則是維護印尼主權(quán)完整，在此前提下有政治空間與分離主義者談判和妥協(xié)。亞齊獨立運動組織在與政府談判的過程中獲得了其他亞齊市民組織的書面授權(quán)，鞏固了其政治代表權(quán)，因而可以與政府達成有效的和解協(xié)議。然而巴布亞在地方選舉、行政區(qū)劃變更等政治改革中精英分歧不斷擴大，矛盾愈發(fā)突出，無法形成有明確政治代表權(quán)的對話主體，因此未能與政府進入分權(quán)和解談判。

（四） 佐科時期

佐科時期加強了中央政府對地方分權(quán)的管控，提升了地方自治的質(zhì)量。針對給地方政府的轉(zhuǎn)移支付為中央財政帶來巨大負擔(dān)的問題，佐科政府停止批準建立新自治區(qū)，支持自治區(qū)合并，要求地方政府減少行政和人員費用，劃撥更多預(yù)算給社會公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對縣級自治區(qū)形成某些政治精英的“小王國”并使地方自治質(zhì)量降低的不良趨勢，中央政府深化村級民主和自治，直接向村莊撥款支持村民興建道路、診所、學(xué)校等社會服務(wù)設(shè)施，并實行項目制申請和管理。針對地方政府各職能部門各行其是、缺乏統(tǒng)籌的問題，佐科要求國家規(guī)劃建設(shè)局（Bappenas）和各統(tǒng)籌部牽頭，整合各地方政府行政職能部門的任務(wù)和政策?？偟膩碚f，佐科延續(xù)了蘇西洛時期地方自治的基本框架，加強了對地方財政資源使用情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，進一步整合了地方政府的行政職能，提升地方政府提供社會服務(wù)的能力。2006年以來，亞齊特殊自治區(qū)的社會秩序和政治秩序良好。許多前亞齊獨立組織領(lǐng)導(dǎo)人在地方民主選舉中勝出，擔(dān)任省級和縣級領(lǐng)導(dǎo)人，亞齊分離主義沒有卷土重來。協(xié)商一致的特殊分權(quán)協(xié)議基本上實現(xiàn)了抑制分離主義的目標。佐科政府有政治空間與巴布亞進行對話，仿效亞齊的方式結(jié)束巴布亞分離主義。

2014年上任的佐科總統(tǒng)繼承了蘇西洛的巴布亞政策，將著眼點放在改善社會福利和提升社會安全上。Emirza Adi Syailendra， “Papua Region Under Jokowi： New President， New Strategies，” RSIS Commentaries 110， 2015.他的巴布亞政策有三項新內(nèi)容，即從社會公平的角度扶助巴布亞經(jīng)濟、解決人權(quán)案件和增強開放程度。中央政府實施基本物資全國統(tǒng)一價格的政策，降低了巴布亞地區(qū)的燃油、糧食等基本物資的價格。中央政府投資建設(shè)道路和學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，為巴布亞婦女免費建設(shè)交易市場，在巴布亞建設(shè)三條海上運輸航線、經(jīng)濟特區(qū)和旅游特區(qū)。印尼政治、法律和安全統(tǒng)籌部建立了特別委員會，承諾徹查巴布亞的侵犯人權(quán)案件。2016年1月，佐科總統(tǒng)徹查印尼歷史上7起人權(quán)大案，其中瓦梅納（Wamena）和瓦西爾（Wasior）案件與巴布亞相關(guān)。中央政府還承諾允許外國人自由進入巴布亞并釋放政治犯。2017年，國會討論修訂《巴布亞特殊自治法》，要求更多征求巴布亞的意見。政府鼓勵與巴布亞各界對話，甚至與巴布亞獨立組織成員對話。

另一方面，政府鎮(zhèn)壓分離主義活動。軍方和警方加強了對分離活動的鎮(zhèn)壓力度，不允許進行示威和宣傳等公開活動。2015年1月，軍警聯(lián)合力量在米米卡縣抓捕了116名支持公投脫印的西巴布亞利益協(xié)會（West Papua Interest Association，WPIA）成員。Katharina Janur， “100 Anggota Kelompok West Papua Ditangkap di Timika，” Liputan6.com， 8 Jan.， 2015， url： http：//news.liputan6.com/read/2157782/100-anggota-kelompok-west-papua-ditangkap-di-timika.2016年，警方抓捕了1500名正在進行和平示威的獨立分子，這是印尼從1998年民主化以來被抓捕人數(shù)最多的一次行動。DW， “Polisi Tahan Ratusan Warga Papua Menjelang Kunjungan Menko Polhukam Luhut Pandjaitan，” dw.com， 16 Jun.， 2016， url： http：//www.dw.com/id/polisi-tahan-ratusan-warga-papua-menjelang-kunjungan-menko-polhukam-luhut-pandjaitan/a-19335360.在西巴布亞馬諾夸里增設(shè)軍區(qū)，將東部艦隊指揮部轉(zhuǎn)移到索龍。目前在巴布亞駐扎的軍人約有45000名，另增設(shè)650名士兵在印尼與巴布亞新幾內(nèi)亞邊境地帶。Leonard C.Sebastian and Emirza Adi Syailendra， “Can Jokowi Bring Peace to West Papua？” The Diplomat， June 12， 2015， https：//thediplomat.com/2015/06/jokowis-challenges-in-negotiating-peace-in-papua/.軍隊還計劃在索龍建立軍隊?wèi)?zhàn)略指揮部第三分部和空軍運營指揮部第三分部。針對分離組織的國際化行動，印尼政府加強與美拉尼西亞區(qū)先鋒集團（以下簡稱先鋒集團）的外交關(guān)系。2015年，外長雷特諾出訪巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟和所羅門群島，佐科總統(tǒng)也在同年會見了巴布亞新幾內(nèi)亞首相。雅加達希望美拉尼西亞國家不授予巴布亞成員資格，而接受印尼加入先鋒集團。印尼政府還承諾撥款2000萬美元用于加強先鋒集團的能力建設(shè)。Jakarta Globe， “Jokowi Strengthens Ties With Papua New Guinea，” Jakartaglobe.id， 12 May， 2015， url： http：//jakartaglobe.id/news/jokowi-strengthens-ties-papua-new-guinea/.

親雅加達的精英和獨立武裝團體的凝聚力仍然較低。2015年警方報告中稱，巴布亞武裝犯罪集團有7個，政治犯罪集團至少有5個Emirza Adi Syailendra， “Inside Papua： The Police Force as Counterinsurgents in Post-Reformasi Indonesia，” Indonesia， No.102， 2016， pp.57-83.，每一個都自稱代表巴布亞獨立組織。其中較有影響力的有：（1）西巴布亞聯(lián)邦共和國（NRFPB）成立于2011年，是由沿海族群主導(dǎo)的組織，其前身是西巴布亞全國權(quán)威組織。西巴布亞全國權(quán)威組織在巴布亞地區(qū)的領(lǐng)袖是Edison Waromi和Forkorus Yaboisembut，在澳大利亞的領(lǐng)導(dǎo)是Jacob Rumbiak和Herman Wanggai。（2）西巴布亞全國委員會（KNPB）成立于2008年，由山地族群學(xué)生創(chuàng)建，在巴布亞組織了多次政治示威。2012年，他們建立了西巴布亞全國議會（PNWP），這個組織在巴布亞社會中的根基最深，且被印尼政府宣布為非法的分離組織，成員常被拘捕但極少被審判。（3）西巴布亞全國獨立聯(lián)盟（WPNCL）創(chuàng)立于2005年，由約翰·昂達瓦梅（John Ondawame）創(chuàng)建，主要成員是沿海族群，總部位于瓦努阿圖共和國，其武裝成為西巴布亞全國獨立武裝。（4）自由西巴布亞運動（The Free West Papua Campaign），由來自山地族群的班尼·文達（Benny Wenda）領(lǐng)導(dǎo)。他在2003年流亡到英國獲得政治庇護，將組織總部設(shè)在英國牛津，是海外巴布亞獨立組織中最有名且籌款最多的組織。2014年又成立了新組織西巴布亞聯(lián)合獨立運動組織（ULMWP，United Liberation Movement for West Papua）。這個組織的抗爭方式以國際游說的政治活動為主，輔以低強度的游擊戰(zhàn)，大部分發(fā)生在位于中部山區(qū)的蓬查縣、查亞峰縣和因潭查亞縣。Institute for Policy Analysis of Conflict， “Policy Miscalculations on Papua，” IPAC Report No.40， 2017， p.2.西巴布亞全國委員會是這個組織的國內(nèi)合作伙伴。（5）西巴布亞利益協(xié)會由卡洛·瓦羅米牧師（Pastor Karel Waromi）建立于1990年，總部位于巴布亞新幾內(nèi)亞，目標是依據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》通過自決的方式恢復(fù)巴布亞土著的人權(quán)。

曾有一些嘗試聯(lián)合各團體的行動，但或因?qū)崿F(xiàn)獨立的方式有不同看法，或?qū)Κ毩⒑蟮膰倚螒B(tài)的前景預(yù)測不同，聯(lián)合各團體的努力均告失?。?017年“巴布亞和平網(wǎng)絡(luò)”領(lǐng)袖內(nèi)勒斯·泰北（Neles Tebay）向佐科內(nèi)閣提出分領(lǐng)域和解協(xié)商，但這個提議被其他組織拒絕，因為事先沒有與他們商議。巴布亞主席團委員會（PDP）和西巴布亞全國獨立聯(lián)盟也曾經(jīng)嘗試過聯(lián)合各組織，但都失敗了。Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chap.5.經(jīng)印尼政府批準建立的巴布亞人民委員會也不能代表巴布亞與雅加達協(xié)商和平條件，因為該組織是一個“文化機構(gòu)，不是政治機構(gòu)”Koran Jakarta， “Majelis Rakyat Papua Bukan Lembaga Politik，” Koran Jakarta， 29 Nov.，2017， url： http：//www.koran-jakarta.com/-majelis-rakyat-papua-bukan-lembaga-politik-/.。

在聯(lián)合申請進入先鋒集團時，主要組織又出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)紛爭。最先申請加入先鋒集團的是西巴布亞全國獨立聯(lián)盟。先鋒集團在2013年拒絕了他們的申請，但歡迎巴布亞人作為一個團結(jié)的整體再申請。隨后，在瑟姆·阿沃姆（Sem Awom）的領(lǐng)導(dǎo)下成立了一個和解小組和解小組即ULMWP，西巴布亞美拉尼西亞人聯(lián)合與和解小組。，負責(zé)整合各派系，但失敗。在2014年后期形成了三個派系聯(lián)盟：西巴布亞全國獨立聯(lián)盟、西巴布亞聯(lián)邦共和國和西巴布亞全國委員會。2014年12月，三派系會面，經(jīng)過激烈的爭吵，在最后一刻才終于同意由和解小組出面提交申請。

此外，巴布亞獨立運動的老牌領(lǐng)導(dǎo)在2004—2005年打算建立一個超派系的組織，但失敗，反而使組織更加分裂。Institute for Policy Analysis of Conflict， “The Current Status of the Papuan Independence Movement，” IPAC Report No.21， 2015， pp.19-25.在存在超過半世紀后，巴布亞獨立組織仍然沒有決定用哪種方式實現(xiàn)獨立，內(nèi)耗嚴重。以凱里·夸里克、塔迪尤斯·約吉、馬蒂亞斯·文達為代表的強硬派堅持武裝斗爭，拒絕與印尼政府對話，而魏勒母·昂德等認為必須堅持對話。Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chap.5.在與其他派系接觸的過程中，巴布亞獨立運動的強硬派不能接受巴布亞主席團委員會只采用政治方式的主張，而后者也不接納前者的游擊隊。

五、 結(jié) 語

地方分權(quán)可能是唯一一種非暴力且能較長時間緩解族群沖突的方式，盡管是否能徹底解決族群沖突尚待進一步研究。從印尼經(jīng)驗來看，地方分權(quán)不僅緩解了全國范圍內(nèi)的族群暴力，而且在此框架下印尼中央政府與分離主義者協(xié)商的特殊地方分權(quán)協(xié)議也成功解決了亞齊分離主義問題。亞齊與巴布亞族群分離主義在產(chǎn)生背景上具有相似性，然而巴布亞卻未能仿效亞齊的范例，與印尼政府協(xié)商通過特殊分權(quán)協(xié)議解決分離問題。

本文指出，能促進族群問題解決的分權(quán)必須是基于雙方平等和自愿原則、經(jīng)主權(quán)國家和分離族群充分協(xié)商后制定的協(xié)議，而不能是被主權(quán)國家一方強加的。既然充分協(xié)商是一個前提，那么必須考慮雙方進入?yún)f(xié)商的限制性條件：主權(quán)國家的政府往往受制于作妥協(xié)的政治空間，而分離族群的難處經(jīng)常是沒有政治代表能獲得族群全體人員的政治授權(quán)。只有當(dāng)政府有政治空間且族群中存在一個團體獲得政治代表權(quán)時，雙方才有可能進入真正的和解和分權(quán)共治對話。這兩個條件的結(jié)合促成了亞齊與印尼政府在2005年的和解。

巴布亞與亞齊問題性質(zhì)幾乎相同，而且哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和蘇西洛政府對二者的政策大體相似。協(xié)議分權(quán)過程沒有出現(xiàn)在巴布亞的主要原因是巴布亞的精英凝聚力低：沒有一個組織或精英聯(lián)盟可以協(xié)調(diào)巴布亞族群全體形成政治共識并代表巴布亞與政府對話。這種情況植根于巴布亞族群的多樣性和山地—海岸族群間長期的結(jié)構(gòu)性矛盾，蘇哈托時代巴布亞獨立組織已經(jīng)分裂成多個派別，各行其是。在印尼民主化之后，直接民主選舉和財政分權(quán)下的新制度和新資源的引進進一步分化了巴布亞精英，不僅在走和平路線的精英與走武裝路線的精英之間缺乏共識，而且兩個派別內(nèi)部也缺乏凝聚力。

未來，印尼政府如果繼續(xù)繞開歷史和人權(quán)的遺留問題，而只通過經(jīng)濟援助和提升社會福利來試圖解決巴布亞問題的話，將進一步在巴布亞精英內(nèi)部制造裂隙，加深一部分巴布亞精英對印尼政府的不信任，使分離運動的國際化和暴力程度增加，則巴布亞效仿亞齊與印尼政府通過對話重新制定特殊分權(quán)法案從而結(jié)束分離運動的前景不容樂觀。