秦長江

摘要：公建民營養(yǎng)老機構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)市場化、社會化的一個重要方式。然而，養(yǎng)老機構(gòu)“公建民營”在實施的過程中卻會出現(xiàn)諸多風(fēng)險和問題。HB市老年公寓從設(shè)計、立項、建設(shè)、運營等各個方面，主動抓住風(fēng)險環(huán)節(jié)，防止國有資產(chǎn)的流失，并創(chuàng)新管理和服務(wù)模式，實現(xiàn)公私合作伙伴關(guān)系的良好運轉(zhuǎn)，具有良好的示范效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：公建民營;養(yǎng)老項目;影響要素

隨著老齡化現(xiàn)象的加重，老年人對養(yǎng)老需求的層次和質(zhì)量要求越來越高，政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)壓力也越來越大，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在運營管理方面缺乏激勵效應(yīng)，因此，公辦民營的養(yǎng)老服務(wù)供給模式成為一種必要的選擇。通過對HB市老年公寓的運營情況進(jìn)行調(diào)研，以該項目為個案對公建民營模式加以分析得出，HB市老年公寓項目是一項成功的“公辦民營”養(yǎng)老項目，得到國務(wù)院的表彰，其建設(shè)管理過程中的經(jīng)驗具有較高的參考價值。

一、HB市老年公寓項目的基本情況

HB市老年公寓是2011年市政府啟動建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)項目，整個項目占地16 666.67m：，建筑面積13 650m，設(shè)計床位315張。該項目于2013年竣工，竣工后尚未投入正式運營。2014年市政府決定將該項目列為“公建民營”試點項目，通過向社會公開招標(biāo)，最終確定市老年服務(wù)中心為老年公寓的運營方，合作年限為20年。

建設(shè)費用采取雙方分擔(dān)的形式，其中政府負(fù)責(zé)公寓的主體工程、綠化、管網(wǎng)以及裝修等硬件設(shè)備，總計投資3400萬元;老年服務(wù)中心出資購置運營所需要的各種可移動設(shè)備、房間用品、辦公用品、康復(fù)娛樂等服務(wù)設(shè)施，共計投資500余萬元。運營成本采用使用者付費的方式。運營過程中產(chǎn)生的人力、水電等費用由運營方負(fù)責(zé)，自負(fù)盈虧。政府設(shè)置前置條件，即在公寓的總床位中，政府要求公寓保留其中20%的床位用于市“三無”老人的住養(yǎng)，其他床位由運營方具體掌握。

二、公建民營養(yǎng)老項目的影響要素分析

從需求分析、項目論證設(shè)計、招標(biāo)合作方、建設(shè)、運營等全生命周期的各個環(huán)節(jié)，公建民營養(yǎng)老項目都存在著不同的政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、資金風(fēng)險、管理風(fēng)險等。HB市養(yǎng)老公寓之所以取得成功，主要取決于以下幾個方面的要素。

（一）立項階段科學(xué)充分的論證分析

在立項之前，HB市政府通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、咨詢專家、問卷調(diào)查等多種民主決策方式，對全市的養(yǎng)老機構(gòu)情況進(jìn)行充分的調(diào)研和綜合分析后，最終確定市老年公寓運營方式為“公建民營”。

1、立項要有科學(xué)的依據(jù)。立項的依據(jù)主要有兩個方面的考慮：一是符合國內(nèi)公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革大趨勢;二是符合本地區(qū)現(xiàn)狀，彌補公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的不足，做到優(yōu)勢互補。具體來說，HB市全市人口有161萬人，其中60歲以上老年人口有22.5萬，占比達(dá)到14%。當(dāng)前全市的農(nóng)村敬老院共計17家，民辦養(yǎng)老機構(gòu)11家。多年來，HB市的養(yǎng)老服務(wù)主要依靠公辦養(yǎng)老機構(gòu)提供，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在很大程度上滿足了弱勢群體老人、生活貧困老人、“五?！崩先说酿B(yǎng)老需求。但是在建設(shè)和運營過程中出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，硬件設(shè)施配備落后，特別是滿足高層次需求的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備更是缺乏;其次，養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏，養(yǎng)老機構(gòu)由于工資待遇低，專業(yè)人才難求，員工服務(wù)水平和能力有限，服務(wù)質(zhì)量難以得到保證;最后，公辦養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在對政府依賴性較強的問題，缺乏經(jīng)營意識、市場意識、服務(wù)意識，管理水平不足。與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機構(gòu)具有運營和服務(wù)理念先進(jìn)、運作機制靈活、運行效率和服務(wù)質(zhì)量高等優(yōu)勢。但民營養(yǎng)老機構(gòu)天生具有逐利的本質(zhì)，這就需要政府發(fā)揮頂層設(shè)計、制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、政策支持的作用，通過統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，克服民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)水平參差不齊、人力資源較少、資金不足、經(jīng)濟實力薄弱的劣勢。

2、項目風(fēng)險分析與價值評估。立項的基本思路是：一方面，通過適當(dāng)?shù)淖尷?，使社會資本有一定的利潤可圖，同時，又要保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，達(dá)到利益共享、風(fēng)險共擔(dān);另一方面，通過公私合作提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目的，達(dá)到風(fēng)險可控、價值最優(yōu)的目標(biāo)。對于項目的協(xié)議進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)項目有利于多方，實現(xiàn)多贏。第一，對政府而言，公辦民營模式在降低財政負(fù)擔(dān)的同時，解決了政府該項目人員編制的問題，激活養(yǎng)老機構(gòu)的運行管理體制機制，真正實現(xiàn)市場化、靈活性運營。同時，還通過保留一定比例的床位用于“三無”老人的方式實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的公益性特征。第二，對運營方而言，首先，沒有前期基礎(chǔ)建設(shè)和裝修費用，減少了前期投入，降低了啟動運營的門檻;其次，通過“公建民營”的合作機制，運營方向政府每年繳納的費用遠(yuǎn)低于市場經(jīng)濟環(huán)境下同等面積的租賃費用，降低了運營方的運營成本;最后，“公建民營”的合作機制能夠幫助運營方提升老年公寓的公信力，使老人能夠安心入住。第三，對社會而言，首先，解決了城市“三無”老人養(yǎng)老服務(wù)問題;其次，“公建民營”模式為社會提供了更高質(zhì)量、更高水平的養(yǎng)老服務(wù)，為民眾的養(yǎng)老服務(wù)增添了新的選項;最后，“公建民營”模式將政府和社會力量的優(yōu)勢進(jìn)行有效整合，展現(xiàn)出很好的運營效果，從而能夠讓更多的社會力量看到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的前景，繼而積極投身到該行業(yè)中來，起到較好的社會引導(dǎo)作用，也讓更多的老年人能夠扭轉(zhuǎn)觀念，接受現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)理念。

（二）政府發(fā)揮好標(biāo)準(zhǔn)制定者、監(jiān)管者的職責(zé)

1、合作伙伴的選擇是項目成功的關(guān)鍵要素。在政府與社會資本合作提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域方面，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是正確處理政府與市場的關(guān)系，也就是政府與社會資本的關(guān)系。政府雖然不再直接提供公共服務(wù)，但政府卻是公共服務(wù)供給的責(zé)任人，政府必須盡到標(biāo)準(zhǔn)制定、合作伙伴的選擇、運營監(jiān)管、政策扶持等職能。HB市老年公寓確定“公建民營”模式后，社會上很多企業(yè)積極參與，最終符合招標(biāo)條件的一共有10家機構(gòu)。經(jīng)過全方位論證，從企業(yè)背景、企業(yè)實力、市場基礎(chǔ)、運營理念及社會影響力等方面進(jìn)行科學(xué)評估，最終確定了老年服務(wù)中心為老年公寓的運營方。HB市老年服務(wù)中心是本土養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，建立有省內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)的12349信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺，在社區(qū)養(yǎng)老方面建有26家日間照料中心，有著很好的市場基礎(chǔ)，同時，該機構(gòu)團隊成員年輕、運營理念超前，社會反響良好。

2、嚴(yán)格的運營監(jiān)管是高質(zhì)量服務(wù)的保障?！肮駹I”模式最大的隱患就是國有資產(chǎn)的流失，為了防止國有資產(chǎn)流失，HB市政府堅持政府投入與社會投入要有明確界限，并且嚴(yán)格要求運營方不得使用老年公寓項目發(fā)展其他事業(yè)，也不得利用國有資產(chǎn)進(jìn)行融資或貸款。該決策的制定便于“公建民營”合作到期后國有資產(chǎn)的清算，也做到了國有資產(chǎn)的保值不流失。

“公建民營”模式充分發(fā)揮了HB市老年公寓的社會效益和經(jīng)濟效益。傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)揮的主要是社會公益效益，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)更多的是發(fā)揮經(jīng)濟效益。但是HB市老年公寓“公建民營”模式的實施既發(fā)揮了社會公益效益，同時，又抓住了經(jīng)濟效益，一方面使城市“三無”老人可以在老年公寓內(nèi)享受無差異服務(wù)，有較好的住養(yǎng)保障;另一方面使政府不需要再為老年公寓的運營投入經(jīng)費，而且每年還能收到運營方上繳的國有資產(chǎn)使用費。

（三）對接國家政策，創(chuàng)新管理模式

1、運營模式是服務(wù)水平持續(xù)提升的關(guān)鍵要素。HB市老年公寓整個運營團隊專業(yè)化程度高，硬件設(shè)施和住養(yǎng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)起點高，展現(xiàn)出現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)理念。另外，運營方嚴(yán)抓服務(wù)和管理，在運營理念和運營模式上大膽創(chuàng)新，實施雙團隊服務(wù)，除了護(hù)理團隊對老人開展生活護(hù)理服務(wù)外，由行政各部門組成的親情服務(wù)團隊還定期為老人開展就餐、互動游戲、手工、聊天、散步等陪同服務(wù)。高頻率的精神文化活動大大提高了老人們的生活質(zhì)量，在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)了老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為。

HB市老年服務(wù)中心自身構(gòu)建四位一體的養(yǎng)老服務(wù)模式，即，通過12349養(yǎng)老服務(wù)信息平臺開展居家上門服務(wù)，通過社區(qū)日間照料中心開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，通過HB市老年公寓開展機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，通過護(hù)理院為機構(gòu)及社區(qū)日間照料提供醫(yī)療服務(wù)保障。四位一體養(yǎng)老服務(wù)模式的建成，為其自身的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)融合四者之間相輔相成、融合發(fā)展。12349信息平臺為社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ);社區(qū)日間照料中心為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)揮服務(wù)輻射效應(yīng);老年公寓為居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老提供團隊支持和服務(wù)保障;護(hù)理院將三種形態(tài)所需要的醫(yī)療服務(wù)資源進(jìn)行整合，全面開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，四者的有效結(jié)合讓居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老煥發(fā)出新的活力，打破了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老運營困難的瓶頸，同時，也解決了行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)入住率低的難題，使老年公寓運營一年入住老人達(dá)到275人，入住率達(dá)到80%，比行業(yè)內(nèi)同類養(yǎng)老機構(gòu)達(dá)到該入住率提前了兩年左右。

2、與國家政策有效對接是項目成功的必要前提。老年公寓2016年被選為全國第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點，2018年被中國社會福利與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會確定為全國第三批標(biāo)準(zhǔn)化試點建設(shè)單位，為打造出在行業(yè)內(nèi)可借鑒、可推廣、可復(fù)制的現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)模式與標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。

HB市老年公寓之所以取得成功，其影響因素主要包括政府在頂層設(shè)計和改革上發(fā)揮較好的作用，運營方團隊專業(yè)年輕、運營思路科學(xué)清晰、發(fā)展速度快、運營效率高。通過引進(jìn)社會力量對國有資產(chǎn)高效應(yīng)用，利用市場機制充分發(fā)揮HB市老年公寓的養(yǎng)老服務(wù)功能和社會影響力，目前已經(jīng)大大超出合作預(yù)期效果，是養(yǎng)老機構(gòu)運營的一次成功改革，具有很好的借鑒和推廣作用。