賀雪霞　李明輝

【摘要】我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度建立三十余年以來(lái)，國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的提升與完善方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度之所以能夠在較短時(shí)間內(nèi)取得較好成績(jī)，既得益于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展以及相關(guān)制度的不斷建立與完善所提供的良好環(huán)境，也與我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不斷適應(yīng)國(guó)家治理的客觀需要，不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)與手段、積極履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)密不可分。當(dāng)前，我國(guó)正積極推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，在這一過(guò)程中，需要審計(jì)更好地發(fā)揮其作用。為此，既要通過(guò)全面深化改革來(lái)為審計(jì)創(chuàng)造更為寬松的外部環(huán)境，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)也要進(jìn)一步服務(wù)于國(guó)家治理的中心大局，更好地為國(guó)家治理現(xiàn)代化服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì);審計(jì)制度;審計(jì)模式;國(guó)家治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】F239.44

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1004-0994（2019）09-0092-8

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障[1]。國(guó)家審計(jì)對(duì)于國(guó)家治理的重要意義體現(xiàn)在：通過(guò)為國(guó)家治理提供政府及其部門(mén)、官員公共受托責(zé)任履行情況的信息，國(guó)家審計(jì)不僅是公眾、立法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨以及其他治理主體對(duì)政府實(shí)施外部治理的重要手段，同時(shí)也是政府自身實(shí)施有效內(nèi)部治理、促進(jìn)政府及其部門(mén)不斷優(yōu)化自身行為的重要手段，它還是公共預(yù)算、行政問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)價(jià)等其他眾多治理機(jī)制的基礎(chǔ)或重要保障;通過(guò)對(duì)政府公開(kāi)的信息尤其是財(cái)務(wù)信息進(jìn)行驗(yàn)證，國(guó)家審計(jì)還可以為政府信息公開(kāi)的可信性提供合理保障，提高政府及其行為的透明度，降低公眾與政府之間的信息不對(duì)稱程度。國(guó)家審計(jì)不僅有助于相關(guān)治理主體進(jìn)行國(guó)家治理從而提高國(guó)家治理能力，而且對(duì)于促進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理體系的建立和完善，從而推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化亦具有重要意義。通過(guò)對(duì)政府活動(dòng)、政策及其結(jié)果的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以評(píng)價(jià)現(xiàn)行治理制度的有效性，發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理相關(guān)制度及其執(zhí)行過(guò)程中的缺陷與不足，進(jìn)而提出改進(jìn)建議，促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善[2]。從歷史角度來(lái)看，國(guó)家審計(jì)制度是否完善是判斷一國(guó)國(guó)家治理是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如楊時(shí)展先生指出的，“天下未亂計(jì)先亂，天下已治計(jì)后治”[3]。1982年的《憲法》確立了我國(guó)實(shí)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度，1983年6月，審計(jì)署成立。迄今為止，我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度恢復(fù)重建僅有三十余年。在這三十余年里，我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度從無(wú)到有，無(wú)論是在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面，還是在促進(jìn)我國(guó)相關(guān)制度的建立與完善方面，都取得了巨大的成就。我國(guó)國(guó)家審計(jì)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)成為一個(gè)成功的典范。本文將結(jié)合相關(guān)的審計(jì)實(shí)踐，對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理方面的成績(jī)和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行初步的總結(jié)，以期對(duì)“四個(gè)全面”背景下更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的治理作用有所借鑒。

一、我國(guó)國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理方面的成績(jī)

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)家治理體系進(jìn)行了多方面的成功改革，例如：推行依法治國(guó)，提出了建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府和透明政府的目標(biāo)等[4]。我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)、提高公共資金使用效率等方面，也發(fā)揮了巨大的積極作用，尤其是2003年以來(lái)，連續(xù)數(shù)年的“審計(jì)風(fēng)暴”使我國(guó)國(guó)家審計(jì)的社會(huì)影響力得到了極大提升。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)已經(jīng)由原先通過(guò)短暫的“審計(jì)風(fēng)暴”吸引公眾眼球以達(dá)到提高審計(jì)影響力的目的，轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的長(zhǎng)期影響，這實(shí)際上反映出國(guó)家審計(jì)已經(jīng)真正融入到我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中，并將持續(xù)性地發(fā)揮重要作用。2014年12月25日，李克強(qiáng)總理在接見(jiàn)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)先進(jìn)集體和先進(jìn)工作者代表時(shí)，把審計(jì)工作者形象地比喻為重大政策落實(shí)的“督查員”和人民利益的“守護(hù)神”，并指出，審計(jì)部門(mén)既抓重大問(wèn)題查處、堵塞漏洞，又通過(guò)深化改革提高審計(jì)績(jī)效，在確保改革發(fā)展重大政策落實(shí)、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序和推動(dòng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)具體在以下幾個(gè)方面促進(jìn)了國(guó)家治理：

1.通過(guò)實(shí)施財(cái)政和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、規(guī)范政府預(yù)算行為，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題，也是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮治理作用的重要途徑。我國(guó)的財(cái)政審計(jì)以“規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保障財(cái)政安全、提高財(cái)政績(jī)效水平”為基本目標(biāo)，為我國(guó)公共財(cái)政體系的建立以及財(cái)政管理體制的改革做出了積極的貢獻(xiàn)[5]。每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)都會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中存在不規(guī)范行為，因此需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門(mén)預(yù)算行為的約束，提高財(cái)政透明度。1982～2012年間，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)了510多萬(wàn)個(gè)（次）單位，直接促進(jìn)國(guó)家財(cái)政增收節(jié)支9200多億元[6]。尤其是1995年實(shí)施“同級(jí)審”制度以來(lái)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)各級(jí)政府部門(mén)規(guī)范預(yù)算行為、加強(qiáng)人大對(duì)政府部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。

近年來(lái)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)。例如，2013年8～9月，審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)5萬(wàn)多名審計(jì)人員，對(duì)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行了一次全面審計(jì)。這一全國(guó)性的政府債務(wù)審計(jì)，有助于全面、客觀地反映當(dāng)前政府債務(wù)的真實(shí)情況和債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)各級(jí)政府建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制、完善債務(wù)管理制度，降低政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

2.通過(guò)探索實(shí)施績(jī)效審計(jì)，有力地促進(jìn)了政府部門(mén)績(jī)效管理，提高了行政管理水平，降低了行政成本。早在20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)就在對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的試點(diǎn)，此后，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索具有績(jī)效審計(jì)元素的實(shí)踐[7]?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出：“積極開(kāi)展效益審計(jì)…實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量?！薄秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中進(jìn)一步提出：“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)…到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)?！痹S多地方審計(jì)機(jī)關(guān)都結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了探索，并形成了一些典型的模式，如：深圳市將績(jī)效審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的“深圳模式”;青島市將績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合的“結(jié)合型績(jī)效審計(jì)模式”;浙江省審計(jì)廳提出的“面向成果使用者、以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問(wèn)題為目的”的宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式;江蘇省無(wú)錫市以審計(jì)對(duì)象（內(nèi)容）的服務(wù)性、審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性、審計(jì)服務(wù)對(duì)象的多元化為特色的“服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式”等。

績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及提出的針對(duì)性建議正逐漸成為政府績(jī)效管理的重要依據(jù)。當(dāng)然，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在不斷加大績(jī)效審計(jì)比重的同時(shí)，并未放棄對(duì)真實(shí)性、合法性的關(guān)注，“財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益”始終被列為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的基本目標(biāo)，這與我國(guó)當(dāng)前公共管理水平較低、尚未很好地解決政府信息的真實(shí)性問(wèn)題的基本國(guó)情是一致的。需要指出的是，審計(jì)在促進(jìn)政府績(jī)效方面的作用并不只體現(xiàn)在獨(dú)立型的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目方面，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)也可以促進(jìn)財(cái)政資金使用效率和效果的提高。近年來(lái)，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金存量的審計(jì)，并推動(dòng)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》等文件，促使有關(guān)部門(mén)和地區(qū)優(yōu)化財(cái)政資金配置、盤(pán)活存量資金，提高存量資金使用效率。

3.通過(guò)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有力地促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和廉潔性的提高。1999年以來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極開(kāi)展了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，為正確評(píng)價(jià)和使用干部提供了重要依據(jù)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象已經(jīng)由原先的縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展到包括省委書(shū)記、省長(zhǎng)在內(nèi)的地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及中央和地方各級(jí)黨政工作部門(mén)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的黨委正職領(lǐng)導(dǎo)干部和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部;審計(jì)的內(nèi)容也由領(lǐng)導(dǎo)干部“所在部門(mén)、單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益情況”擴(kuò)展到貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家、上級(jí)黨委和政府、本級(jí)黨委重大經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署情況，遵守法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，重大經(jīng)濟(jì)決策，財(cái)政管理，政府性債務(wù)，國(guó)有資產(chǎn)管理，自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等方面。除常規(guī)的離任、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之外，審計(jì)機(jī)關(guān)還積極參與了紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)、巡視組等機(jī)構(gòu)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部貪腐問(wèn)題的調(diào)查過(guò)程，充分發(fā)揮了審計(jì)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督作用。審計(jì)已經(jīng)成為我國(guó)反腐敗的重要手段之一，正因?yàn)槿绱?，包括《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等在內(nèi)的黨的重要文件高度重視審計(jì)在權(quán)力約束、反腐敗中的作用。

4.通過(guò)開(kāi)展國(guó)有企業(yè)審計(jì)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)深化改革，實(shí)現(xiàn)良好的公司治理。國(guó)有企業(yè)的公司治理也是國(guó)家治理的重要組成部分。良好的國(guó)家治理要求理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，而推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善公司治理對(duì)此具有重要意義。近年來(lái)，審計(jì)署加大了對(duì)中央國(guó)有企業(yè)的審計(jì)力度。僅2010～2014年這5年間，審計(jì)署先后對(duì)近60家中央企業(yè)進(jìn)行了資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)，從而有力地推動(dòng)了企業(yè)深化改革、健全管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全和保值增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)審計(jì)，進(jìn)而促進(jìn)地方國(guó)企完善治理方面也取得了許多成績(jī)。值得一提的是，2017年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

5.通過(guò)實(shí)施金融審計(jì)，有效地識(shí)別和預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。近年來(lái)，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)。通過(guò)審計(jì)，能夠有效地發(fā)現(xiàn)和揭示國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題和隱患，并及時(shí)從完善金融管理體制機(jī)制、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)與管理等方面提出了針對(duì)性的審計(jì)建議，從而在防范宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)金融監(jiān)管、促進(jìn)金融市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行方面發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用。除對(duì)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益情況進(jìn)行審計(jì)之外，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還加強(qiáng)了對(duì)宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)的審計(jì)和調(diào)查。例如，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響，2008年下半年，審計(jì)署就國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、商業(yè)銀行和中小企業(yè)的影響等問(wèn)題開(kāi)展了審計(jì)和調(diào)查，這有助于摸清金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響，并為國(guó)家出臺(tái)相關(guān)調(diào)控決策提供參考。

6.通過(guò)實(shí)施民生審計(jì)，促進(jìn)社會(huì)和諧。民生問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)和諧，對(duì)于國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。不同于專(zhuān)制社會(huì)中審計(jì)是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施專(zhuān)制統(tǒng)治的工具，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)是社會(huì)主義監(jiān)督制度的一個(gè)有機(jī)組成。近年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以維護(hù)人民群眾的根本利益為根本目標(biāo)，不斷加強(qiáng)對(duì)涉及民生政策措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督，在保障和改善民生、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[8]。“三農(nóng)”、扶貧、教育、醫(yī)療、住房、社保等涉及民生的工程、資金、政策，成為近年來(lái)審計(jì)署和許多地方審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)，審計(jì)在揭示相關(guān)政策落實(shí)不到位、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、資金管理低效率甚至被違規(guī)占用、損害群眾切身利益等方面發(fā)揮了獨(dú)有的監(jiān)督作用。

7.通過(guò)探索實(shí)施環(huán)境資源審計(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。早在1985年，審計(jì)署就與財(cái)政部、國(guó)家環(huán)保局聯(lián)合組織開(kāi)展了對(duì)太原等四個(gè)城市的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金的審計(jì)。1993年，審計(jì)署組織對(duì)哈爾濱等13個(gè)城市的排污費(fèi)進(jìn)行了審計(jì)。而隨著1998年審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司的成立，我國(guó)環(huán)境審計(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，環(huán)境與資源審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)的一項(xiàng)常規(guī)性重要內(nèi)容?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，“以落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策為目標(biāo)，維護(hù)資源環(huán)境安全，發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)節(jié)能減排措施落實(shí)以及在資源管理與環(huán)境保護(hù)中的積極作用”，“著力構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的資源環(huán)境審計(jì)模式，2012年初步建立起資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)體系”。

我國(guó)早先的環(huán)境資源審計(jì)以環(huán)保資金使用審計(jì)為主，如2006年審計(jì)署對(duì)青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，2007年對(duì)天然林資源保護(hù)工程資金進(jìn)行了審計(jì)。隨著環(huán)境審計(jì)的發(fā)展和績(jī)效審計(jì)理念的不斷深入，我國(guó)的環(huán)境資源審計(jì)逐漸向環(huán)境績(jī)效審計(jì)和環(huán)境資源政策的落實(shí)情況發(fā)展，如2008年審計(jì)署對(duì)“三河三湖”水污染防治績(jī)效情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。除了對(duì)地區(qū)環(huán)境進(jìn)行審計(jì)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還對(duì)有關(guān)企業(yè)的節(jié)能減排情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。尤其值得指出的是，黨的十八屆三中全會(huì)提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年至少有10個(gè)省份開(kāi)始探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。當(dāng)然，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在理論和實(shí)務(wù)上尚存在許多問(wèn)題需要研究解決，但這一命題的提出，本身表明了我國(guó)對(duì)可持續(xù)發(fā)展審計(jì)問(wèn)題的高度關(guān)注。

8.通過(guò)探索實(shí)施政策執(zhí)行情況審計(jì)，保證重大政策得到有效落實(shí)，提高國(guó)家治理制度的執(zhí)行力。李克強(qiáng)總理在聽(tīng)取2014年審計(jì)工作匯報(bào)時(shí)指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要主動(dòng)作為，當(dāng)好“督查員”，對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的落實(shí)情況持續(xù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，促進(jìn)政策落地生根和不斷完善。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)方面已經(jīng)做了一些有益的探索。

《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查要“重點(diǎn)調(diào)查國(guó)家政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問(wèn)題和重大決策的落實(shí)情況”?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，“對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特大型投資項(xiàng)目、特殊資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行試行全過(guò)程跟蹤審計(jì)”。2011年發(fā)布的《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，“加強(qiáng)對(duì)中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)政令暢通，保障各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位”。

國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，中央提出了保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革、重民生的宏觀政策目標(biāo)，全面實(shí)施了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的“一攬子計(jì)劃”。2009年，審計(jì)署對(duì)相關(guān)政策的落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)。根據(jù)2009年5月18日公布的《審計(jì)署關(guān)于中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實(shí)的審計(jì)情況》，盡管在審計(jì)過(guò)程中未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問(wèn)題，但也查出了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。2011年，審計(jì)署還對(duì)鋼鐵、汽車(chē)、裝備制造等企業(yè)貫徹落實(shí)《產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》的情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。2014年8月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)明電[2014]16號(hào)），規(guī)定對(duì)地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)貫徹落實(shí)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施的情況實(shí)施跟蹤審計(jì)。對(duì)這些政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，有力地保障了政策措施的執(zhí)行力。2015年5月，審計(jì)署辦公廳印發(fā)了《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)揭示重大政策措施和宏觀調(diào)控部署貫徹落實(shí)中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和政策措施落實(shí)到位，促進(jìn)政策落地生根和不斷完善。

9.促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)。隨著我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)成為政府職能轉(zhuǎn)換中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在審計(jì)過(guò)程中，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府審批等事項(xiàng)進(jìn)行了關(guān)注。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，部分重大投資項(xiàng)目存在審批周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，一些部門(mén)和地方在行政審批事項(xiàng)、職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)等方面簡(jiǎn)政放權(quán)力度不夠。

由此可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)在短短三十余年的時(shí)間里，在促進(jìn)國(guó)家治理體系的建立與完善和國(guó)家治理能力的提升方面都發(fā)揮了重要作用。在促進(jìn)國(guó)家治理體系的建立和完善方面，我國(guó)國(guó)家審計(jì)在建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制、制度等方面發(fā)揮了積極作用，成為推動(dòng)深化改革的重要力量[8]。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不僅關(guān)注具體的項(xiàng)目，而且注重“以點(diǎn)帶面”“由表及里”和“舉一反三”，從現(xiàn)象看本質(zhì)，從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析政策、制度和管理中的問(wèn)題、漏洞，并提出解決現(xiàn)實(shí)中存在問(wèn)題的辦法和措施，從而促進(jìn)政策、法律、制度的落實(shí)和完善，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)治理制度的建設(shè)。

值得一提的是，2016年7月7日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出“以整改審計(jì)查出的問(wèn)題倒逼改革”，要求針對(duì)一些年年審、年年存在的“頑疾”，抓住體制機(jī)制深化改革，從根本上解決問(wèn)題，把行政審批、財(cái)政體制、國(guó)有資產(chǎn)管理等改革推向縱深。這意味著我國(guó)國(guó)家審計(jì)的目的已經(jīng)不在于對(duì)一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位進(jìn)行監(jiān)督，而是要對(duì)整個(gè)國(guó)家治理體系的完善發(fā)揮建設(shè)性作用。

在促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升方面，我國(guó)國(guó)家審計(jì)在維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)社會(huì)主義民主與法治建設(shè)、提高政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔性和責(zé)任感、促進(jìn)政府及其部門(mén)績(jī)效管理水平的提高、提高公共資金使用和管理的效率、保障黨和政府各項(xiàng)政策的貫徹和落實(shí)、積極揭示和防范國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)以促進(jìn)國(guó)家安全等方面發(fā)揮了重大作用，極大地提高了我國(guó)國(guó)家治理能力，為黨和政府實(shí)現(xiàn)有效治理提供了有力的保證，審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能在我國(guó)得到了充分的闡釋。

在短短三十余年時(shí)間里，我國(guó)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容都發(fā)生了巨大變化。從早期的偏重于財(cái)經(jīng)法紀(jì)發(fā)展到公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況全覆蓋，從財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)為主發(fā)展到合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重，從關(guān)注微觀主體的財(cái)政財(cái)務(wù)收支發(fā)展到關(guān)注國(guó)家宏觀政策的落實(shí)、公共權(quán)力的約束，從偏重于政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任發(fā)展到涉及社會(huì)、生態(tài)、文化等多個(gè)方面。每一次的轉(zhuǎn)變，根本上都是源自于我國(guó)國(guó)家治理發(fā)展的內(nèi)在需要，而每一次國(guó)家審計(jì)適應(yīng)國(guó)家治理需求所做出的變化，都促進(jìn)了國(guó)家治理制度的完善和治理能力的提高。我國(guó)國(guó)家審計(jì)三十余年的變遷，是在堅(jiān)持審計(jì)本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，積極順應(yīng)我國(guó)國(guó)家審計(jì)內(nèi)外部環(huán)境尤其是國(guó)家治理環(huán)境要求的成功典范。

二、我國(guó)國(guó)家審計(jì)取得成績(jī)的主要原因

我國(guó)國(guó)家審計(jì)能夠在短短三十年內(nèi)在促進(jìn)國(guó)家治理制度的建立和完善以及提升國(guó)家治理能力方面取得巨大成就的原因主要有兩個(gè)方面：一是有利的外部環(huán)境，二是審計(jì)機(jī)關(guān)自身的努力。

（一）有利的外部環(huán)境

1.我國(guó)國(guó)家治理制度的發(fā)展和完善、政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定局面為國(guó)家審計(jì)創(chuàng)造了較好的環(huán)境。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度恢復(fù)重建的三十年，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主法治建設(shè)快速發(fā)展的三十年[9]。在這三十余年里，我國(guó)各項(xiàng)國(guó)家治理制度不斷建立和完善，中國(guó)特色社會(huì)主義的制度框架漸趨完善，政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系不斷理順，社會(huì)主義民主與法治水平不斷提高，這為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的工作環(huán)境。國(guó)家審計(jì)在我國(guó)國(guó)家治理體系中的作用正日益受到重視，國(guó)家審計(jì)的地位和社會(huì)影響力得以不斷提升，審計(jì)的獨(dú)立性也逐漸提高。

2.我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速健康發(fā)展和國(guó)家治理的發(fā)展對(duì)審計(jì)不斷提出新的需求，從而推動(dòng)我國(guó)國(guó)家審計(jì)不斷向前發(fā)展。三十余年里，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速、良好發(fā)展，尤其是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家治理制度的發(fā)展，不斷對(duì)國(guó)家審計(jì)提出新的、更高的要求，從而成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度與實(shí)踐發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力。無(wú)論是早期審計(jì)側(cè)重于維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，還是現(xiàn)在審計(jì)在國(guó)家治理的多個(gè)方面發(fā)揮作用，歸根結(jié)底都是由于審計(jì)不斷地適應(yīng)我國(guó)國(guó)家治理的客觀要求，從而在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)理念、審計(jì)方法等方面做出變革，以更好地為我國(guó)國(guó)家治理服務(wù)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)（包括區(qū)域環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)），還是政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)，其產(chǎn)生和發(fā)展都是由于我國(guó)國(guó)家治理的客觀要求。而各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，也自覺(jué)融入我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，堅(jiān)持“服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)”，使審計(jì)工作與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，不斷向前發(fā)展。

3.黨和國(guó)家高度重視審計(jì)法治建設(shè)，不斷根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要推進(jìn)審計(jì)制度[9]。1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《審計(jì)條例》，1994年我國(guó)頒布《審計(jì)法》并于2006年適時(shí)進(jìn)行修訂，1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《審計(jì)法實(shí)施條例》，除此之外，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)、地方政府還頒布了大量的審計(jì)行政法規(guī)、法規(guī)性文件。審計(jì)法制化程度的不斷提高為我國(guó)審計(jì)工作的順利開(kāi)展提供了有力的支撐，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員“依法審計(jì)”的水平不斷提高。

4.黨和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作高度重視。近年來(lái)，審計(jì)被寫(xiě)入黨的重要文件的次數(shù)越來(lái)越多，僅十八大以來(lái)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等文件均高度強(qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)還先后頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》以及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)配套文件以強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，這表明，黨和政府越來(lái)越重視審計(jì)在國(guó)家治理中的作用。而朱镕基等歷任國(guó)務(wù)院總理對(duì)審計(jì)工作均予以高度重視，這在客觀上提高了我國(guó)審計(jì)的權(quán)威性[9]。因此，盡管在理論上我國(guó)行政型審計(jì)模式的獨(dú)立性可能存在固有的缺陷，但從實(shí)際來(lái)看，其總體運(yùn)行效果較好，尤其是在中央層面，這得益于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)審計(jì)在國(guó)家治理中的重要保障作用的正確認(rèn)識(shí)和高度重視。行政型審計(jì)模式的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是比較靈活，可以隨時(shí)根據(jù)黨和政府的工作重心開(kāi)展審計(jì)工作，從而提高了審計(jì)在國(guó)家治理中的影響力。

5.行政型審計(jì)模式有利于利用行政手段促使被審計(jì)單位積極整改，從而保證審計(jì)結(jié)果的落實(shí)。例如，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議在對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》審議后，要求國(guó)務(wù)院責(zé)成有關(guān)方面對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題認(rèn)真整改、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，并及時(shí)將整改和處理情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。國(guó)務(wù)院對(duì)此十分重視，李克強(qiáng)總理于2014年7月2日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署審計(jì)查出問(wèn)題的整改工作。在國(guó)務(wù)院的高度重視下，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題在很大程度上得到了整改，損失得以減小，相關(guān)人員被依法依紀(jì)進(jìn)行了處理;此外，根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)，制定和完善了3000余項(xiàng)規(guī)章制度。在2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果公布后，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了專(zhuān)門(mén)的常務(wù)會(huì)議，部署各地各部門(mén)落實(shí)整改審計(jì)查出的問(wèn)題。這意味著在國(guó)家層面上，我國(guó)已經(jīng)將審計(jì)結(jié)果作為完善國(guó)家治理、加強(qiáng)公共資金資源使用和管理的重要依據(jù)。當(dāng)然，在地方層面上，審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況仍參差不齊。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)自身的努力

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷在審計(jì)思維、組織方式、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)方法等方面加以探索、創(chuàng)新，審計(jì)工作的現(xiàn)代化程度日益提高，為滿足黨和政府對(duì)審計(jì)信息的需要提供了有力保障。

1.各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持服務(wù)大局，圍繞不同階段國(guó)家治理的中心問(wèn)題開(kāi)展審計(jì)工作。通過(guò)對(duì)比歷年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告以及審計(jì)結(jié)果公告可以發(fā)現(xiàn)，2002～2004年，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，這可能與當(dāng)時(shí)我國(guó)剛完成國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有企業(yè)治理成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重要議題有關(guān)。從2007年開(kāi)始，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)，從2008年開(kāi)始，審計(jì)署又加強(qiáng)了對(duì)重大政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，這與當(dāng)時(shí)的國(guó)際金融危機(jī)以及我國(guó)為了刺激經(jīng)濟(jì)而加大政府投資有關(guān)。2009～2013年，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)重大民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)，這與我國(guó)越來(lái)越注重社會(huì)和諧發(fā)展有關(guān)。針對(duì)日益增多的地方政府融資平臺(tái)以及可能導(dǎo)致的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大問(wèn)題，從2009年開(kāi)始，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)政府性債務(wù)的審計(jì)。2009年之后，審計(jì)署加強(qiáng)了對(duì)中央企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債和損益情況的審計(jì)，這與我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊以及推動(dòng)國(guó)有企業(yè)治理現(xiàn)代化的背景有關(guān)。

隨著我國(guó)國(guó)家治理水平的不斷提高，審計(jì)對(duì)政府績(jī)效的關(guān)注程度不斷提高，而且越來(lái)越多地關(guān)注科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧發(fā)展以及宏觀政策措施的落實(shí)，這實(shí)際上是我國(guó)國(guó)家治理重點(diǎn)的變化在審計(jì)上的具體體現(xiàn)。

2.在審計(jì)目標(biāo)上，注重微觀監(jiān)督與為宏觀管理服務(wù)相結(jié)合。早在1992年11月國(guó)務(wù)院總理李鵬在主持國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議聽(tīng)取審計(jì)署《關(guān)于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題的匯報(bào)》時(shí)就提出，要“逐步減少直接對(duì)企業(yè)的審計(jì)，在高層次的宏觀管理監(jiān)督上發(fā)揮作用”。同年12月審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》明確提出，“國(guó)家審計(jì)監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督有所區(qū)別，它屬于高層次的綜合性財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在宏觀管理方面充分發(fā)揮作用”，并指出，“審計(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到為宏觀管理服務(wù)上來(lái)，標(biāo)志著我國(guó)的審計(jì)事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段”。

實(shí)際上，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)點(diǎn)面結(jié)合，如果只關(guān)注微觀的被審計(jì)單位（部門(mén)、項(xiàng)目），則審計(jì)的作用將在很大程度上局限于較小的范圍;如果只關(guān)注宏觀領(lǐng)域，則可能缺乏對(duì)細(xì)節(jié)的了解和監(jiān)督，不僅可能導(dǎo)致具體單位、項(xiàng)目的失控，而且可能導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)宏觀情況的了解浮于表面。近年來(lái)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持微觀監(jiān)督與宏觀服務(wù)相結(jié)合，既對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)實(shí)施持續(xù)性的審計(jì)監(jiān)督，又通過(guò)財(cái)政存量資金、政策措施貫徹落實(shí)情況、政府性債務(wù)、國(guó)有土地出讓金等方面的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查來(lái)為國(guó)家宏觀管理提供真實(shí)、及時(shí)的數(shù)據(jù)，從而促進(jìn)宏觀政策的制定和優(yōu)化。

3.在審計(jì)項(xiàng)目組織方式上，積極探索大項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)審計(jì)，實(shí)施大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)。審計(jì)署近年來(lái)關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)保障和民生改善等重大議題，在全國(guó)范圍統(tǒng)一組織開(kāi)展了多次大規(guī)模聯(lián)動(dòng)審計(jì)，如汶川抗震救災(zāi)資金跟蹤審計(jì)、全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)、城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)、土地出讓金審計(jì)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等。在地方層面，一些省、市也實(shí)行協(xié)同審計(jì)，不僅保證了審計(jì)的獨(dú)立性，也提高了審計(jì)的影響力和整體效果。探索多兵種、大兵團(tuán)、合成式的組織模式，對(duì)于重大審計(jì)項(xiàng)目具有如下積極作用：

（1）可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。上述重大議題涉及面廣，審計(jì)任務(wù)復(fù)雜而艱巨，單獨(dú)依靠某一個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)，無(wú)法完成審計(jì)任務(wù)。通過(guò)大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)，不僅使審計(jì)機(jī)關(guān)有可能對(duì)上述重大問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)，而且可以通過(guò)不同審計(jì)部門(mén)之間的協(xié)同、溝通產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

（2）可以全面、及時(shí)地獲取全國(guó)性的情況和數(shù)據(jù)，從而使審計(jì)能夠更好地為國(guó)家宏觀管理服務(wù)。

（3）提高了審計(jì)的社會(huì)影響力，實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)審計(jì)的項(xiàng)目往往都是黨和政府、社會(huì)各界高度關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)話題，通過(guò)聯(lián)動(dòng)審計(jì)，不僅可以更加及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)情況，而且可以排除阻力，提高審計(jì)結(jié)果的社會(huì)關(guān)注程度和落實(shí)程度。

（4）切實(shí)保證了審計(jì)質(zhì)量，有助于鍛煉地方審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍。大兵團(tuán)聯(lián)合審計(jì)實(shí)際上也是不同審計(jì)機(jī)關(guān)、不同部門(mén)、專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員的聯(lián)合演練，在審計(jì)過(guò)程中的溝通、質(zhì)量控制，可以起到教育、示范的作用，這對(duì)于提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)具有積極意義。

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)之所以能夠?qū)嵤┞?lián)動(dòng)審計(jì)，在很大程度上得益于我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制。當(dāng)前我國(guó)正在探索實(shí)施的省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，更是為我國(guó)進(jìn)一步實(shí)施大兵團(tuán)作戰(zhàn)提供了有力的組織和制度保障。

4.在審計(jì)技術(shù)手段方面，高度重視現(xiàn)代化審計(jì)技術(shù)方法。OA（審計(jì)管理系統(tǒng)）和AO（現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)）的普及運(yùn)用，以及其他軟件工具的使用，極大地提高了審計(jì)的能力和效率。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)歷來(lái)高度重視審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新，并將審計(jì)工作手段和技術(shù)方法現(xiàn)代化作為與審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和法治建設(shè)并列的重要工作（簡(jiǎn)稱“人法技”建設(shè)）。審計(jì)署先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)地方審計(jì)信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《審計(jì)信息化建設(shè)指導(dǎo)書(shū)》等，并著力推進(jìn)“金審工程”建設(shè)，推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中積極運(yùn)用計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的技術(shù)、方法和手段，探索建立審計(jì)信息系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作規(guī)范化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還積極開(kāi)發(fā)計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件，開(kāi)展與被審計(jì)單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)試點(diǎn)，并取得了良好的效果。

5.上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尤其是審計(jì)署對(duì)全國(guó)審計(jì)工作實(shí)施了有效的管理。依照《審計(jì)法》，審計(jì)署主管全國(guó)的審計(jì)工作，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)除了對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作外，還需要向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，且審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。在實(shí)踐中，審計(jì)署不僅通過(guò)制定和發(fā)布與審計(jì)有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度，包括國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，來(lái)推動(dòng)和指導(dǎo)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)工作，而且通過(guò)相關(guān)的考核、優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目評(píng)選、交流、聯(lián)動(dòng)審計(jì)等方式來(lái)促進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)不斷提高審計(jì)質(zhì)量，更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)而言，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)也是多方面的，這對(duì)于促進(jìn)基層審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新、提高審計(jì)人員素質(zhì)、保證審計(jì)質(zhì)量起到了積極的作用。

6.通過(guò)審計(jì)公告，不斷提高審計(jì)透明度。這不僅有力地保障了公眾對(duì)審計(jì)過(guò)程和結(jié)果的知情權(quán)，而且極大地提高了審計(jì)的社會(huì)影響力。審計(jì)公告后形成的社會(huì)輿論及其所引起的上級(jí)黨委、政府、有關(guān)部門(mén)的介入，有助于督促被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題積極進(jìn)行整改，從而提高了審計(jì)的治理實(shí)效。

三、我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的啟示

通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理方面成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，可以得出如下幾點(diǎn)啟示：

1.國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理存在雙向互動(dòng)關(guān)系。國(guó)內(nèi)外國(guó)家審計(jì)的發(fā)展歷史表明，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間存在著雙向互動(dòng)關(guān)系，“國(guó)家治理越發(fā)展，國(guó)家審計(jì)越重要;國(guó)家審計(jì)越發(fā)展，國(guó)家治理越有效;國(guó)家治理越完善，國(guó)家審計(jì)越有效”[10]。我國(guó)國(guó)家審計(jì)三十余年的發(fā)展實(shí)踐進(jìn)一步表明了國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)之間的雙向互動(dòng)關(guān)系規(guī)律?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有三十余年來(lái)我國(guó)安定團(tuán)結(jié)的政治局面和各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)制度的不斷健全，我國(guó)國(guó)家審計(jì)很難有一個(gè)良好的環(huán)境來(lái)開(kāi)展審計(jì)工作，法定的審計(jì)權(quán)力將無(wú)法得到保障，審計(jì)也就無(wú)法取得如此大的成就。反之，如果沒(méi)有國(guó)家審計(jì)的保駕護(hù)航，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和速度也會(huì)大打折扣。

當(dāng)前我國(guó)正在全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這意味著國(guó)家審計(jì)的重要性將愈加突出。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，一方面，應(yīng)當(dāng)高度重視并充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要作用，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的客觀要求來(lái)開(kāi)展審計(jì)工作，以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的提升，并在審計(jì)人員、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)思維、審計(jì)質(zhì)量控制等方面加以改革和創(chuàng)新，以提高審計(jì)的現(xiàn)代化水平，從而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有力的保障。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)的治理制度，以便為國(guó)家審計(jì)創(chuàng)造更好的制度和工作環(huán)境，推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間的良性互動(dòng)。

從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)存在部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)難以獨(dú)立、有效地實(shí)施審計(jì)，部分被審計(jì)單位“屢審屢犯”，部分查出問(wèn)題不能得到深入整改等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象在一定程度上都與我國(guó)相關(guān)治理制度不夠完善有關(guān)，這更加要求我們進(jìn)一步通過(guò)深化改革來(lái)為審計(jì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。但可以預(yù)期的是，隨著我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷發(fā)展，我國(guó)國(guó)家審計(jì)的環(huán)境將得到極大的改善，現(xiàn)代化的國(guó)家審計(jì)制度將逐步建立。

2.客觀評(píng)價(jià)我國(guó)的審計(jì)體制。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)體制不是完美無(wú)缺的。比如，行政型審計(jì)模式使我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，政府審計(jì)某種程度上成為政府的“內(nèi)部審計(jì)”，因此，我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)主要起內(nèi)部治理的作用，在外部治理方面的作用有限。地方審計(jì)機(jī)關(guān)采用的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，導(dǎo)致其實(shí)際上無(wú)法擺脫本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的不當(dāng)干預(yù)。由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障以及負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲都依賴于本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)難以在可能對(duì)本級(jí)政府產(chǎn)生不利影響的審計(jì)事項(xiàng)上保持獨(dú)立，審計(jì)結(jié)論經(jīng)常“避重就輕”，甚至對(duì)涉及本地區(qū)利益的重大問(wèn)題隱瞞不報(bào)。但是，我國(guó)的審計(jì)模式并非一無(wú)是處。如上所述，行政型審計(jì)模式和“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地開(kāi)展審計(jì)工作、推動(dòng)審計(jì)結(jié)果的落實(shí)具有積極的作用。實(shí)踐表明，盡管我國(guó)行政型審計(jì)模式存在一定的缺陷，但在目前的國(guó)家治理水平下，這也許仍然是最佳的選擇。

在探討我國(guó)審計(jì)體制改革時(shí)，必須立足于我國(guó)國(guó)家治理的總體水平，尤其是我國(guó)“議行合一”制度和人大監(jiān)督的現(xiàn)狀。鑒于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制在獨(dú)立性方面的不足，未來(lái)除了探索實(shí)施省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，還可以探索省級(jí)以下重大審計(jì)事項(xiàng)異地交叉審計(jì)、省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向市縣派駐審計(jì)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)相結(jié)合、通過(guò)強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的質(zhì)量檢查制度、強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等手段來(lái)保障審計(jì)的獨(dú)立性，并適時(shí)探索加強(qiáng)人大對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。值得指出的是，中央審計(jì)委員會(huì)以及各級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)的建立，標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)體制進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。但如何在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，尚有一系列問(wèn)題需要研究。

3.在適度樹(shù)立我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度自信的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善審計(jì)制度。黨的十八大報(bào)告提出要堅(jiān)定“道路自信、理論自信、制度自信”這三個(gè)自信。我國(guó)國(guó)家審計(jì)三十余年的發(fā)展表明，我國(guó)的審計(jì)制度總體上是適合我國(guó)國(guó)情的，無(wú)論是在審計(jì)內(nèi)容、方法與程序方面，還是在審計(jì)的影響力方面，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)都不遜色于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在很多方面不僅體現(xiàn)了中國(guó)特色，而且在世界上處于領(lǐng)先地位。我國(guó)國(guó)家審計(jì)在世界范圍內(nèi)的影響力越來(lái)越大。因此，對(duì)于我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度，沒(méi)有必要妄自菲薄，而應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)審計(jì)制度的成功之處，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步向前發(fā)展。應(yīng)當(dāng)避免那種不考慮我國(guó)國(guó)家治理的基本背景，簡(jiǎn)單地將“審計(jì)制度改革”等同于“西化”“美國(guó)化”的錯(cuò)誤思想。當(dāng)然，樹(shù)立審計(jì)制度自信不是故步自封、盲目自信。要認(rèn)識(shí)到我國(guó)審計(jì)制度也存在與國(guó)家治理現(xiàn)代化要求不盡適應(yīng)的地方，需要根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不斷加以改革和完善。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理存在相互影響[10]，國(guó)家治理會(huì)通過(guò)產(chǎn)生不斷提高的審計(jì)需求來(lái)推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展，并為審計(jì)工作提供有利的環(huán)境，為審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性提供有力保障，但不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)制度也會(huì)阻礙國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不斷完善審計(jì)制度，摒棄與國(guó)家治理現(xiàn)代化不相適應(yīng)的審計(jì)制度、理念、方法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)制度的現(xiàn)代化，才能為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]劉家義.劉家義審計(jì)長(zhǎng)在第三屆南太平洋地區(qū)最高審計(jì)機(jī)關(guān)高級(jí)審計(jì)研討班上的演講[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3681703.html，2014-10-12.

[2]劉笑霞，李明輝.審計(jì)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用[J].中國(guó)軟科學(xué)，2016（2）：11～22.

[3]楊時(shí)展.審計(jì)學(xué)通俗講話（第一講）[J].武漢財(cái)會(huì)，1983（2）：52～58.

[4]俞可平.國(guó)家治理現(xiàn)代化的若干問(wèn)題（上）[N].福建日?qǐng)?bào)，2014-06-08（7）.

[5]劉家義.總結(jié)過(guò)去展望未來(lái)推進(jìn)審計(jì)工作不斷發(fā)展——在審計(jì)署紀(jì)念改革開(kāi)放三十周年暨審計(jì)機(jī)關(guān)成立二十五周年大會(huì)上的講話[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992364/n2330130/n2330745/2333949.html，2008-09-12.

[6]劉家義.以黨的十八大精神指導(dǎo)審計(jì)工作推動(dòng)完善國(guó)家治理和促進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)[J].行政管理改革，2012（12）：8～12.

[7]劉力云.關(guān)于我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展問(wèn)題的思考[R/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992210/n1994456/2324637.html，2008-06-03.

[8]劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（6）：60～72.

[9]李明輝，劉笑霞.政府審計(jì)在國(guó)家治理中的作用[J].政治學(xué)研究，2013（3）：35～50.

[10]劉笑霞，李明輝.國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系：歷史考察及其啟示[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2016（1）：89～99.