劉金鑫　歐陽日輝

【摘要】從應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)化視角出發(fā)，研究建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯前提、理論基礎(chǔ)和基本路徑。首先，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯前提是結(jié)合我國國情，遵循我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化規(guī)律來推動(dòng)財(cái)政改革。其次，現(xiàn)代財(cái)政制度要為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的總?cè)蝿?wù)提供保障，建立與我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度成為重要理論基礎(chǔ)。最后，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度要重點(diǎn)推進(jìn)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革、預(yù)算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數(shù)字治理體系，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地推動(dòng)人的全面進(jìn)步和人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)模型;現(xiàn)代財(cái)政分權(quán);人力資本預(yù)期投資;政府發(fā)展理念

【中圖分類號(hào)】F810

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）09-0147-9

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，并在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。近年來，關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度的理論成果也頗為豐碩。有學(xué)者提出應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)治理思維考慮財(cái)政問題，發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的“定海神針”作用[1]。還有學(xué)者認(rèn)為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度必須以國家治理現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)[2]。針對(duì)以什么來引領(lǐng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)則有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以“四個(gè)全面”引領(lǐng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是全面深化改革總體部署中匹配國家治理現(xiàn)代化要求的新一輪財(cái)稅體制改革目標(biāo)，應(yīng)以新發(fā)展理念引領(lǐng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)[4]。

上述文獻(xiàn)主要從國家治理視角研究現(xiàn)代財(cái)政制度，以及財(cái)政如何防風(fēng)險(xiǎn)、貫徹新發(fā)展理念和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的實(shí)施，為建立與國家治理現(xiàn)代化匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度提供了理論基礎(chǔ)。但是，從應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)視角來研究如何建立現(xiàn)代財(cái)政制度的文獻(xiàn)極少。我國已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，現(xiàn)代財(cái)政制度如何在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾中發(fā)揮重要作用，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)，是當(dāng)前值得研究的一個(gè)課題。為此，本文從應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)化視角出發(fā)，研究建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯前提、理論基礎(chǔ)、基本路徑。

一、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯前提

社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)是推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力。正確把握新時(shí)代社會(huì)主要矛盾和發(fā)展不平衡不充分的主要特點(diǎn)，有利于更好地推動(dòng)財(cái)政改革和發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。因此，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)結(jié)合我國國情，遵循社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化規(guī)律，這是一個(gè)很重要的邏輯前提。

1.我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了歷史性的新轉(zhuǎn)化。我國正在經(jīng)歷由站起來、富起來向強(qiáng)起來轉(zhuǎn)變的偉大飛躍，社會(huì)生產(chǎn)力總體水平顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想明確提出：“中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@一重大論斷揭示了新時(shí)代條件下中國特色社會(huì)主義建設(shè)的基本規(guī)律，為科學(xué)解決我國社會(huì)主要矛盾提供了理論指南。經(jīng)過改革開放四十多年的快速發(fā)展，我國社會(huì)主要矛盾兩個(gè)方面的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了深刻變化。一方面，人民群眾從物質(zhì)文化的需要擴(kuò)大到更大范圍的美好生活需要，對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長;另一方面，發(fā)展不平衡不充分將是我國當(dāng)前和今后較長一段時(shí)間的突出問題，成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。不平衡反映發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題，主要體現(xiàn)在發(fā)展行業(yè)不平衡、領(lǐng)域不平衡、區(qū)域不平衡、群體不平衡等方面，不充分主要體現(xiàn)在生產(chǎn)力水平還不夠高。

2.社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)化對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)提出了新任務(wù)新要求。目前，我國收益遞增的新經(jīng)濟(jì)與收益遞減的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)存在;虛擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速與實(shí)體經(jīng)濟(jì)民間投資乏力同時(shí)存在;引領(lǐng)中國創(chuàng)新發(fā)展的獨(dú)角獸企業(yè)與急需轉(zhuǎn)型升級(jí)的傳統(tǒng)國有企業(yè)和中小微企業(yè)同時(shí)存在;人民群眾日益增長的需求多樣化、個(gè)性化與中低端產(chǎn)品過剩、高端產(chǎn)品供給不足同時(shí)存在;中部沿江和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、深度貧困地區(qū)同時(shí)存在;國有企業(yè)、中高端企業(yè)、高收入群體融資易與小微企業(yè)、農(nóng)民及低收入群體融資難同時(shí)存在;GDP總量快速增長與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張同時(shí)存在;人力資本紅利成為發(fā)展新動(dòng)力與青少年人口占比下降、人口老齡化趨勢(shì)加快同時(shí)存在;從全球政治經(jīng)濟(jì)格局來看，我國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，“一帶一路”倡議得到沿線國家廣泛支持，但同時(shí)我國經(jīng)濟(jì)正處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，人均GDP水平相比發(fā)達(dá)國家并不高，部分西方國家反對(duì)全球化和奉行貿(mào)易保護(hù)主義，局部地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。以上九對(duì)矛盾反映出我國最突出的問題是發(fā)展不平衡不充分、機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，并與財(cái)政職能發(fā)揮、財(cái)政制度安排息息相關(guān)。我國發(fā)展不平衡不充分的特點(diǎn)不但基本規(guī)定了我國經(jīng)濟(jì)要解決的問題和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，而且也基本規(guī)定了財(cái)政變革的方向和政策導(dǎo)向。

3.現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)只有遵循社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化規(guī)律才能更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性和制度性保障作用。馬克思主義認(rèn)為，只有同生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑才能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度安排深刻地影響和規(guī)范著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等的關(guān)系，發(fā)揮著優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)國家安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供公共服務(wù)、規(guī)范政府治理等職能。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)應(yīng)遵循我國社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)化規(guī)律，著眼于解決發(fā)展不平衡不充分問題，推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)，滿足人民對(duì)美好生活的需要。

現(xiàn)代財(cái)政制度可從需求和供給兩個(gè)方面來應(yīng)對(duì)我國社會(huì)主要矛盾的新轉(zhuǎn)化。一方面，實(shí)施適度擴(kuò)大需求財(cái)政政策。通過適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，加快落實(shí)減稅降費(fèi)政策，盤活并用好財(cái)政存量資金等措施，應(yīng)對(duì)消費(fèi)、投資、出口需求不足，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，來適度擴(kuò)大總需求。另一方面，有效推進(jìn)供給財(cái)政政策。發(fā)揮政府預(yù)算資源配置功能和稅收調(diào)節(jié)功能，影響資本、勞動(dòng)、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量以及部門或地區(qū)分布，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和調(diào)節(jié)收入分配，縮小區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域、群體的發(fā)展差距;通過稅收、轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)資金等手段，矯正要素配置扭曲，支持供給結(jié)構(gòu)改善和質(zhì)量提升;落實(shí)新預(yù)算法，加強(qiáng)預(yù)算管理，發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控功能，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政制度現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是我國現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容之一。財(cái)政制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要手段和工具，財(cái)政制度變遷要適應(yīng)社會(huì)變化，圍繞我國現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)財(cái)稅改革與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，以使財(cái)政制度更有效地解決我國社會(huì)轉(zhuǎn)型中的矛盾。

二、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的理論基礎(chǔ)

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想提出，總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)代化分兩步走，在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國?！艾F(xiàn)代財(cái)政制度已成為中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分”，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要制度工具之一，必然要為實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的總?cè)蝿?wù)提供保障，新時(shí)代現(xiàn)代財(cái)政制度的重要地位和功能應(yīng)該是為解決社會(huì)主要矛盾、決勝全面小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供重要保障。

（一）建立現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)模型理論，為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)明確目標(biāo)導(dǎo)向

新時(shí)代財(cái)政主要為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，所以要搞清現(xiàn)代化的核心目標(biāo)和內(nèi)容是什么，進(jìn)而厘清現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)服務(wù)的目標(biāo)或要解決的問題。

根據(jù)研究領(lǐng)域進(jìn)行分類，經(jīng)典現(xiàn)代化理論將現(xiàn)代化分為政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化、個(gè)人現(xiàn)代化和文化現(xiàn)代化理論等，新現(xiàn)代化理論的主要政策含義是探索新現(xiàn)代化的途徑，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和個(gè)人等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從工業(yè)文明向知識(shí)文明、物質(zhì)文明向非物質(zhì)文明的轉(zhuǎn)變[5]。由此可見，這兩種現(xiàn)代化理論均涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和個(gè)人的現(xiàn)代化，并認(rèn)為現(xiàn)代化是一種文明進(jìn)步的過程。毛澤東首次較完整地提出了關(guān)于我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的具體內(nèi)容，他說：“建設(shè)社會(huì)主義，原來要求是工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)文化現(xiàn)代化，現(xiàn)在要加上國防現(xiàn)代化?！绷?xí)近平總書記作為當(dāng)代馬克思主義理論家極大地豐富和發(fā)展了我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵和主要內(nèi)容，他在黨的十八屆三中全會(huì)上首次提出國家治理現(xiàn)代化，并在黨的十九大報(bào)告中提出建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，強(qiáng)調(diào)我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，并將美麗加入現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，即在我國現(xiàn)代化的主要內(nèi)容中增加了國家治理現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。

人作為現(xiàn)代化建設(shè)的行為主體、滿足對(duì)象和受益者，是現(xiàn)代化要關(guān)注的核心。馬克思主義認(rèn)為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想明確提出“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄Ｒ虼?，要高度重視人的現(xiàn)代化，促進(jìn)人從心理、思想和行為方式上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，提升人力資本質(zhì)量，推動(dòng)我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，滿足人民對(duì)美好生活的需要。

現(xiàn)代化是全球現(xiàn)代化的過程，現(xiàn)代化交通連接世界文明，促進(jìn)人類交往和貿(mào)易，改變世界政治經(jīng)濟(jì)地緣格局。馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中明確指出，“共產(chǎn)主義…是以生產(chǎn)力的普遍發(fā)展和與此相聯(lián)系的世界交往為前提的”，“共產(chǎn)主義…只有作為‘世界歷史性的存在’才有可能實(shí)現(xiàn)”。這里將生產(chǎn)力的普遍發(fā)展和世界交往作為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的并列前提條件，可見作為交往載體的交通的重要性。習(xí)近平總書記高度重視交通給我國發(fā)展帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇以及與世界文明的交往融合，先后提出“一帶一路”倡議、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和交通強(qiáng)國，極力推薦我國高鐵走向世界。我國量子通信技術(shù)將重構(gòu)全球信息網(wǎng)絡(luò)高速公路，我國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、無人駕駛、未來星際航天運(yùn)輸技術(shù)等新興交通技術(shù)和工具將促進(jìn)我國與世界和星球的交往。推動(dòng)交通現(xiàn)代化有利于促進(jìn)我國的開放、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展。

現(xiàn)代化也是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，再到未來社會(huì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)過程。人們利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，全面改造自己生存的物質(zhì)條件和精神條件，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和交通現(xiàn)代化促進(jìn)了世界交往和文明融合，社會(huì)要適應(yīng)現(xiàn)代化規(guī)律成功轉(zhuǎn)型和文明進(jìn)步，即社會(huì)現(xiàn)代化。

綜合前述分析，社會(huì)現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化應(yīng)該構(gòu)成現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，其他具體領(lǐng)域的現(xiàn)代化可以包含在這六個(gè)現(xiàn)代化里。再經(jīng)過三十多年的接力奮斗，“到那時(shí)，我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明將全面提升?！蔽覈鐣?huì)主義現(xiàn)代化的核心目標(biāo)是什么？習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中莊嚴(yán)宣告“中國共產(chǎn)黨是為中國人民謀幸福的政黨，也是為人類進(jìn)步事業(yè)而奮斗的政黨…中國人民愿同各國人民一道，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，共同創(chuàng)造人類的美好未來?！边@些論述和前面的分析表明現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)是：在國內(nèi)層面主要解決發(fā)展不平衡不充分問題，滿足人民對(duì)生活的美好需要;在世界層面要增加人類幸福，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，促進(jìn)世界文明進(jìn)步。這些目標(biāo)也是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要解決的問題。

因此，我國走中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路，不完全等同于西方國家的現(xiàn)代化。本文利用現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)模型理論提煉和概括新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵：現(xiàn)代化的核心目標(biāo)是增加人類幸福，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，促進(jìn)世界文明進(jìn)步;現(xiàn)代化主要包括人的現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化（簡(jiǎn)稱“六個(gè)現(xiàn)代化”），它們之間是交叉融合、協(xié)調(diào)促進(jìn)的關(guān)系。

如何建立與我國現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度成為當(dāng)前財(cái)政改革的重要課題。劉尚希等[1]、馬驍和周克清[2]、高培勇[6]都是以匹配國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政制度作為研究視角和理論基礎(chǔ)，但國家治理現(xiàn)代化只是我國現(xiàn)代化建設(shè)的一部分，財(cái)政的現(xiàn)代化在不同的發(fā)展階段有不同的重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，新時(shí)代財(cái)政職能定位已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，財(cái)政活動(dòng)主體逐漸多元化，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)不再局限于國家治理。因此，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)必須發(fā)揮財(cái)政在解決社會(huì)主要矛盾中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，推進(jìn)“六個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，增加人類幸福，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，促進(jìn)世界文明進(jìn)步。

（二）重構(gòu)現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論，為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)提供基本理論框架

黨的十九大報(bào)告提出，財(cái)政重點(diǎn)從政府間財(cái)政關(guān)系、預(yù)算制度、稅制三個(gè)方面進(jìn)行改革，將“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”擺在三項(xiàng)財(cái)政改革重點(diǎn)任務(wù)的首位，這表明國家更加重視政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)于推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要作用。

在解決我國發(fā)展不平衡不充分問題和推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，政府與市場(chǎng)都會(huì)存在失靈問題，必須充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的積極作用，因此要有相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系制度安排，這就涉及財(cái)政分權(quán)問題。第一代財(cái)政分權(quán)理論中，財(cái)政職能主要有三類：公共部門的資源配置效率、收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。第二代財(cái)政分權(quán)理論則增加了對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)性的研究，經(jīng)濟(jì)增長成為財(cái)政分權(quán)新增加的政策目標(biāo)。例如，林毅夫、劉志強(qiáng)[7]通過對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)我國財(cái)政分權(quán)提高了省級(jí)人均GDP的增長率，且主要是通過提高資源配置效率而不是吸引更多的投資來提高我國的經(jīng)濟(jì)增長率。

解決政府失靈遠(yuǎn)非我們面臨的唯一問題。全面建成小康社會(huì)和我國現(xiàn)代化建設(shè)需要考慮國家政策能否惠及貧困群體，這是涉及社會(huì)公平的重要問題。僅僅通過輸血式扶貧或階段式扶貧，難以從根本上改變貧困或弱勢(shì)群體的可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)，需要從財(cái)政制度上設(shè)計(jì)安排，使得公共資源惠及傳統(tǒng)弱勢(shì)群體，讓他們有公平的機(jī)會(huì)去改變命運(yùn)。因此，提高傳統(tǒng)弱勢(shì)群體獲得公共資源的能力，應(yīng)該成為現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)改革考慮的重大政策目標(biāo)。

對(duì)于如何處理政府間財(cái)政關(guān)系的問題，需要考慮復(fù)雜的國情因素，因?yàn)椴煌膰以谡沃贫?、歷史文化、經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平等方面存在差異。第一代和第二代財(cái)政分權(quán)理論重點(diǎn)考慮外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容三個(gè)因素，據(jù)此合理劃分政府間的職能和財(cái)力。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命重構(gòu)了全球發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)格局，對(duì)政府間的財(cái)政關(guān)系帶來了重大影響，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論必須變革才能適應(yīng)時(shí)代的需要，現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整除了考慮外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容，還需要考慮地理文化、人口因素和政府發(fā)展理念差異以及增加新的政策目標(biāo)。

1.地理文化因素影響經(jīng)濟(jì)增長和政府間財(cái)政關(guān)系演進(jìn)的路徑依賴。我國經(jīng)濟(jì)增長的決定因素是資本、勞動(dòng)、技術(shù)和要素稟賦優(yōu)勢(shì)，同時(shí)地理區(qū)位、文化和習(xí)慣的傳承也發(fā)揮著重要影響。民族宗教文化不同帶來了公共服務(wù)需求成本和增長路徑的差異，不同地理位置的資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)影響著地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展不平衡以及地方政府事權(quán)與支出責(zé)任及財(cái)力水平的差異。我國是地理差異復(fù)雜、多民族的國家，因此財(cái)政分權(quán)必須考慮地理文化因素。

2.人口因素將深刻影響我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，低生育率和人口老齡化趨勢(shì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來多重挑戰(zhàn)。相關(guān)實(shí)證研究表明，勞動(dòng)年齡人口份額上升、人口撫養(yǎng)比下降是1990～2010年中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素[8]。由于人口結(jié)構(gòu)變化，我國未來的潛在增長率將迅速降低。國家統(tǒng)計(jì)局1997～2016年的數(shù)據(jù)顯示：我國0～14歲青少年占比從1997年的25.96%下降到2016年的16.64%，二胎政策放開后，青少年人口并沒有明顯增加，而65歲及以上人口在數(shù)量、占總?cè)丝诒壤蛽狃B(yǎng)比方面均持續(xù)上升;15～64歲勞動(dòng)力人口數(shù)量從2010年開始增速放緩，從2014年開始減少，占總?cè)丝诒壤龔?010年開始持續(xù)下降;我國人口總撫養(yǎng)比連續(xù)14年下降后，從2010年開始持續(xù)上升，主要是老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升。這些數(shù)據(jù)表明，我國人口老齡化加快，勞動(dòng)力人口在持續(xù)下降，青少年人口占比較低，再過15年，一大批年齡較大的勞動(dòng)人口變?yōu)槔夏耆丝冢绻桓淖兡壳叭丝诘淖兓厔?shì)，勞動(dòng)力供給將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足，社會(huì)撫養(yǎng)比負(fù)擔(dān)過重，從而對(duì)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和社會(huì)穩(wěn)定造成影響。同樣，如果地方轄區(qū)青少年人口占比過低，老齡化加快，人口結(jié)構(gòu)會(huì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互影響，并嚴(yán)重影響地區(qū)的長期經(jīng)濟(jì)增長。

我國現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化，也是城市化率不斷提升的過程，人口在城市和農(nóng)村不斷流動(dòng)，地方政府提供公共服務(wù)需要考慮外來流動(dòng)人口因素。因此，要增加人力資本預(yù)期投資水平，即政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整需要重點(diǎn)考慮全國以及地方人口結(jié)構(gòu)和流動(dòng)人口因素，并為提高人口生育率、改善人口結(jié)構(gòu)及人口分布、提升人力資本質(zhì)量做出制度安排，在財(cái)政分權(quán)理論政策目標(biāo)中新增人力資本升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)和建設(shè)創(chuàng)新型國家增加戰(zhàn)略人力資本投資。

3.作為非正式制度安排的政府發(fā)展理念，對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的影響不容忽視。政府發(fā)展理念是國家的執(zhí)政政策目標(biāo)和價(jià)值取向，不同國家政府發(fā)展理念的差異會(huì)產(chǎn)生不同的政府決策行為和政策目標(biāo)，導(dǎo)致選擇不一樣的財(cái)政分權(quán)制度。同時(shí)，在位官員對(duì)財(cái)政能力的投資受到政治制度和政治輪換率的影響[9]。通過政府施政理念的量化分析，發(fā)現(xiàn)施政理念的差異會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長差異[10]。

為了更好地監(jiān)督地方政府貫徹習(xí)近平總書記提出的新發(fā)展理念，建議成立中央財(cái)稅監(jiān)察小組，將地方政府貫徹新發(fā)展理念納入官員政績考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選派政治能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力扎實(shí)的年輕干部到地方開展調(diào)查。一方面督促地方政府官員貫徹新發(fā)展理念，更好地完成轄區(qū)事權(quán)與支出責(zé)任，另一方面有助于中央政府掌握各地發(fā)展實(shí)際情況和基本國情，進(jìn)一步降低中央與地方信息的不對(duì)稱程度。

綜上分析，本文建立了現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論分析框架，如表所示。

在吸收第一代財(cái)政分權(quán)和第二代財(cái)政分權(quán)理論重要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，財(cái)政分權(quán)聚焦“六個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，在主要考慮因素和原則中增加政府發(fā)展理念、地理文化因素、人口因素，這些也是影響現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的重要因素;在財(cái)政分權(quán)政策目標(biāo)（財(cái)政職能）中增加人力資本升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高傳統(tǒng)弱勢(shì)群體獲得公共資源的能力;財(cái)政分權(quán)制度安排構(gòu)建財(cái)稅改革、立法保障和政治監(jiān)察的綜合體系，持續(xù)推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)涵

綜合前面現(xiàn)代結(jié)構(gòu)化模型理論和現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論的分析研究結(jié)論，本文認(rèn)為要加快建立有利于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一有序，推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)公平正義的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度，充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)人力資本升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高傳統(tǒng)弱勢(shì)群體獲得公共資源的能力等財(cái)政職能，不斷推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、交通現(xiàn)代化、環(huán)境現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高效、公平、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展，更好地推動(dòng)人的全面進(jìn)步和人類命運(yùn)共同體建設(shè)，促進(jìn)世界文明進(jìn)步。同時(shí)，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)是法治財(cái)政建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、稅收法定、依法理財(cái)，也是不斷適應(yīng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)演進(jìn)和制度變遷過程，沒有終極狀態(tài)。

三、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本路徑

按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯前提和理論基礎(chǔ)，需要結(jié)合我國國情，遵循我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化規(guī)律，建立與我國社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度?；韭窂饺缦拢阂粤?xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念，重點(diǎn)推進(jìn)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革、預(yù)算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數(shù)字治理體系，充分發(fā)揮財(cái)政職能，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷推進(jìn)“六個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地推動(dòng)人的全面進(jìn)步和人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

（一）建立科學(xué)規(guī)范高效的中央和地方財(cái)政關(guān)系

明確政府與市場(chǎng)的邊界，貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，綜合考慮外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容、地理文化、人口規(guī)模結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)等因素，劃分中央與地方的財(cái)政關(guān)系，財(cái)政分權(quán)的政策目標(biāo)是提升資源配置效率、收入再分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、提高傳統(tǒng)弱勢(shì)群體獲得公共資源的能力、實(shí)現(xiàn)人力資本升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

1.因地制宜明晰各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任。將推進(jìn)國家治理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、交通和人的現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域適宜政府承擔(dān)的事項(xiàng)納入中央與地方事權(quán)劃分內(nèi)容，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府主要在三大領(lǐng)域發(fā)揮作用：一是國防安全領(lǐng)域，如國家安全、軍隊(duì)、外交、公共安全等;二是國家核心競(jìng)爭(zhēng)力投資領(lǐng)域，如重大基礎(chǔ)科學(xué)研究、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、國家安全產(chǎn)業(yè)、高端人才引進(jìn)培養(yǎng)等;三是社會(huì)公共服務(wù)保障領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資本預(yù)期投資、環(huán)境治理等。適度加大中央事權(quán)，將國家安全、國防、外交、跨區(qū)域性重大傳染病、中央實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的交通、能源、信息大通道、戰(zhàn)略性資源保護(hù)和使用等上劃中央事權(quán)。根據(jù)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，分領(lǐng)域劃分中央與地方共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任[11]。將受益范圍地域性強(qiáng)、文化習(xí)慣和民族宗教特色明顯、信息較為復(fù)雜且主要與轄區(qū)居民緊密相關(guān)的基本公共服務(wù)劃分為地方事權(quán)。按照事權(quán)劃分確定支出責(zé)任，考慮東中西部地區(qū)財(cái)力差異和公共服務(wù)需求及成本差異，建立差別化分擔(dān)機(jī)制。

2.合理規(guī)范劃分政府間收入。根據(jù)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分情況、地方稅體系建設(shè)和稅制改革進(jìn)展情況，合理劃分中央與地方收入，保障各級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

3.建立激勵(lì)約束并行的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)和中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分相銜接，更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性[12]。轉(zhuǎn)移支付模式借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以縱向?yàn)橹?，橫向?yàn)檩o?？v向轉(zhuǎn)移支付主要解決財(cái)力不均衡問題，實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。橫向轉(zhuǎn)移支付包括跨區(qū)域?qū)谥г?、區(qū)域內(nèi)幫扶、區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償、資源輸入地對(duì)輸出地補(bǔ)償、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償制度，主要解決落后地區(qū)公共開支不足、發(fā)展不充分和協(xié)調(diào)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)問題，需要健全區(qū)域互助和利益分享機(jī)制。完善轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督、績效評(píng)估、信息公開和激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于履行事權(quán)成績突出的地區(qū)，給予轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于未完成既定目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，減少轉(zhuǎn)移支付資金，并依法依規(guī)追究相關(guān)單位或個(gè)人的責(zé)任。

（二）建立激勵(lì)約束并行的現(xiàn)代預(yù)算制度

黨的十九大報(bào)告提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。這表明我國預(yù)算改革的方向是從“合規(guī)控制”到“績效導(dǎo)向”。制度在社會(huì)中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它是決定長期經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)代預(yù)算制度作為一種重要制度安排，對(duì)于破解我國當(dāng)前財(cái)政收支矛盾和預(yù)防財(cái)政危機(jī)發(fā)揮著重要作用，有利于規(guī)范財(cái)政收支行為、減少尋租和腐敗問題、降低市場(chǎng)交易費(fèi)用和節(jié)約財(cái)政資金。

1.推進(jìn)全口徑預(yù)算規(guī)范透明管理，打通政府預(yù)算、資產(chǎn)和債務(wù)管理鏈條。進(jìn)一步提高政府預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化水平，并將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。大幅增加地方政府專項(xiàng)債券，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金供給，為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供政策安排和有力支持。深入推進(jìn)各類公共資源特別是自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，全面編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，推進(jìn)公共資源在線透明交易和全程監(jiān)管。單純的年度預(yù)算決策模式容易助長短期行為傾向，忽視了財(cái)政收支安排在中長期的可持續(xù)性，限制了政府對(duì)未來發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，所以要進(jìn)一步完善跨年度平衡預(yù)算機(jī)制和實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。完善預(yù)算信息公開，提升政府與社會(huì)公眾的預(yù)算信息對(duì)稱性。

2.推進(jìn)預(yù)算支出規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，減少財(cái)政資金浪費(fèi)。通過完善財(cái)政“三公經(jīng)費(fèi)”制度規(guī)定，“三公經(jīng)費(fèi)”總額大幅下降，對(duì)于黨員干部落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定發(fā)揮了重要作用。我國當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩，公共需求剛性增長，尤其要注重公共財(cái)政資源配置效率，重點(diǎn)加強(qiáng)大額項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理。通過明確重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)范、建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、深入推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、探索建立同類項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式等措施，來規(guī)范財(cái)政支出行為，提升資源配置效率，改變過去財(cái)政資金粗放使用的狀況。

3.切實(shí)硬化預(yù)算約束，全面實(shí)施績效管理。編制新《預(yù)算法實(shí)施條例》，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，完善和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督職能，落實(shí)預(yù)算單位的主體責(zé)任。全面實(shí)施績效管理，將績效理念和方法納入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋所有財(cái)政資金，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，將放權(quán)和問責(zé)相結(jié)合，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。財(cái)政支出的活動(dòng)范圍有許多在非市場(chǎng)領(lǐng)域，缺乏市場(chǎng)價(jià)格作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，所以還要建立上級(jí)政府監(jiān)督、社會(huì)第三方評(píng)價(jià)、轄區(qū)居民評(píng)議的綜合績效考評(píng)機(jī)制。實(shí)施財(cái)政績效管理和硬化預(yù)算約束，推進(jìn)大額項(xiàng)目資金使用績效詳細(xì)情況的信息公開，以規(guī)范地方官員經(jīng)濟(jì)決策行為，改變市場(chǎng)相對(duì)價(jià)格，提高財(cái)政資金資源配置效率。

（三）建立科學(xué)統(tǒng)一公平的稅收制度體系

深化稅收制度改革的目標(biāo)是形成稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度的稅收制度體系，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一。稅制改革需要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，并和中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整和完善預(yù)算制度相協(xié)調(diào)，做到稅收法定、穩(wěn)定稅負(fù)、發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

1.構(gòu)建有利于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的稅收制度。1促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面。在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下，改革完善激勵(lì)創(chuàng)新行為、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和人力資本積累的稅收制度。構(gòu)建稅收支持創(chuàng)新體系，加大對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的稅收支持力度;繼續(xù)完善支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。2促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面。穩(wěn)妥推進(jìn)地方稅體系改革，進(jìn)一步完善地方稅種，立法授權(quán)擴(kuò)大地方稅權(quán)，加快非稅收入立法進(jìn)程。對(duì)傳統(tǒng)弱勢(shì)群體、貧困地區(qū)給予稅收優(yōu)惠政策，探索研究鼓勵(lì)生育的稅收優(yōu)惠政策。3促進(jìn)綠色發(fā)展方面。稅收是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的重要經(jīng)濟(jì)手段，特別是消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅等稅種能發(fā)揮獨(dú)特、直接的作用，形成有效的約束激勵(lì)并舉機(jī)制，促進(jìn)綠色發(fā)展、綠色生活。應(yīng)全面推進(jìn)資源稅改革，逐步擴(kuò)大水資源費(fèi)改稅，完善促進(jìn)傳統(tǒng)資源消耗型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的稅收政策。4促進(jìn)開放發(fā)展方面。以推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議、人類命運(yùn)共同體建設(shè)、支持裝備制造合作和國際產(chǎn)能為重點(diǎn)，加強(qiáng)國際稅收協(xié)調(diào)，完善促進(jìn)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策和我國企業(yè)境外投資的稅收政策。5促進(jìn)共享發(fā)展方面。進(jìn)一步實(shí)施促進(jìn)教育、社會(huì)保障體系建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的稅收政策;完善鼓勵(lì)回饋社會(huì)、扶貧幫扶的稅收政策;實(shí)施新的《個(gè)人所得稅法》，繼續(xù)推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革，更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。

2.實(shí)施定向精準(zhǔn)有效支持的減稅降費(fèi)政策。目前我國名義稅負(fù)率相比實(shí)際稅負(fù)率高很多，不同種類的稅收優(yōu)惠政策繁雜，不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)實(shí)際稅負(fù)率差異較大。下一步減稅降費(fèi)政策走向應(yīng)轉(zhuǎn)為定向精準(zhǔn)有效支持，大幅降低名義稅負(fù)率，拓寬稅基，嚴(yán)格依法治稅，營造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，重點(diǎn)提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力。增值稅改革下調(diào)稅率與增加進(jìn)項(xiàng)抵扣相結(jié)合，結(jié)合行業(yè)差異、產(chǎn)業(yè)鏈分工環(huán)節(jié)、利潤率高低等因素，分類確定增值稅稅率和允許抵扣項(xiàng)目;改變過去“以票控稅”征管模式，利用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，推行“信息治稅”模式，打通增值稅抵扣鏈條。所得稅改革過去主要支持企業(yè)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展，下一步改革要重點(diǎn)考慮不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)平均利潤率水平差異和培育企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅源，即“放水養(yǎng)魚”。企業(yè)利潤率的高低跟行業(yè)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)密切相關(guān)，行業(yè)平均利潤率高的企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，所得稅稅率設(shè)計(jì)應(yīng)參考行業(yè)企業(yè)平均利潤率。比如制造企業(yè)一般利潤率較低，而平均利潤率高的上游生產(chǎn)資料行業(yè)很多是國有企業(yè)，中下游制造業(yè)大多數(shù)是民營企業(yè)，由于利潤率低，稅收負(fù)擔(dān)重，民營企業(yè)增加投資的積極性不高。因此，應(yīng)大幅降低中下游制造業(yè)和平均利潤率低的行業(yè)企業(yè)所得稅稅率。運(yùn)用稅收抵扣和減免優(yōu)惠政策，繼續(xù)重點(diǎn)支持企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展。降費(fèi)政策也需堅(jiān)持定向精準(zhǔn)有效支持，降低鋼鐵、發(fā)電、能源企業(yè)用水成本，鋼鐵行業(yè)用電成本，物流企業(yè)用油成本，鋼鐵企業(yè)用氣成本。

3.完善以共享稅為主、專項(xiàng)稅為輔的稅收體系。健全地方稅體系，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，綜合地方差異特點(diǎn)，逐步建立房地產(chǎn)稅制度，將消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅作為地方重要稅種，下放地方稅政權(quán)限，規(guī)范地方稅收競(jìng)爭(zhēng)。變革共享稅共享方式和機(jī)制，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國內(nèi)稅源劃分和稅制改革產(chǎn)生了重要影響。張斌[13]通過分析電子商務(wù)企業(yè)和電子商務(wù)的消費(fèi)者區(qū)域分離的趨勢(shì)以及我國現(xiàn)行增值稅政策，認(rèn)為按照屬地管理方式征收的稅收更多地向電子商務(wù)企業(yè)聚集的區(qū)域集中，這會(huì)加劇已比較嚴(yán)重的區(qū)域間稅源分布的不均衡，從而對(duì)分稅制財(cái)政體制的運(yùn)行造成影響。通過修改稅法，明確增值稅征收更改為“消費(fèi)地原則”，國內(nèi)電子商務(wù)稅收稅源劃分和分享比例政策制定結(jié)合我國事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政改革進(jìn)行，增值稅改為中央與消費(fèi)地的地方政府共享，所得稅由中央與電子商務(wù)企業(yè)所在地的地方政府分享，同時(shí)中央按照電子商務(wù)企業(yè)對(duì)交易和稅收的貢獻(xiàn)率給予經(jīng)營地的地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì)，平衡經(jīng)營地與消費(fèi)地的稅收利益，解決中西部電子商務(wù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)地稅收向東部電子商務(wù)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營地轉(zhuǎn)移問題。

（四）完善數(shù)字治理體系，建立全國統(tǒng)一的財(cái)稅大數(shù)據(jù)平臺(tái)

財(cái)政的現(xiàn)代化離不開數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧財(cái)政建設(shè)。目前，財(cái)政部門使用的各類信息軟件系統(tǒng)存在分散不兼容、數(shù)據(jù)集成共享困難問題，財(cái)政與其他經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換共享困難，造成很多財(cái)稅數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)?，F(xiàn)代化是信息時(shí)代，國家需要更好地利用財(cái)稅信息來輔助決策和治理。運(yùn)用人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的財(cái)稅大數(shù)據(jù)平臺(tái)能進(jìn)行財(cái)稅經(jīng)濟(jì)分析、收支分析、財(cái)稅監(jiān)控、趨勢(shì)預(yù)測(cè)、信用管理，有助于降低政府部門之間、中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)和個(gè)人的信息不對(duì)稱程度，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（五）做優(yōu)人口增量存量，促進(jìn)人力資本升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化

為了應(yīng)對(duì)人口老齡化和低生育率，改善我國人口結(jié)構(gòu)及人口分布，進(jìn)而關(guān)聯(lián)影響和優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要從增加勞動(dòng)力可持續(xù)供給和提高人力資本質(zhì)量及勞動(dòng)力參與率兩方面精準(zhǔn)發(fā)力，本文建立了人力資本預(yù)期投資模型，如圖所示。

提高人力資本質(zhì)量的重點(diǎn)是增加國民教育投入，建立國民終身職業(yè)教育培訓(xùn)體系、企業(yè)職工培訓(xùn)稅收減免激勵(lì)政策、個(gè)人再就業(yè)培訓(xùn)在職補(bǔ)貼。針對(duì)“部分35歲失業(yè)現(xiàn)象”、中年結(jié)構(gòu)性失業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)職工下崗、低收入群體想改變命運(yùn)增加收入等，涉及很多工薪家庭的生計(jì)問題必須高度重視，建立激勵(lì)約束的個(gè)人再就業(yè)職業(yè)教育補(bǔ)貼制度，解決結(jié)構(gòu)化失業(yè)問題。個(gè)人參加個(gè)性化職業(yè)教育培訓(xùn)達(dá)到考核條件并實(shí)現(xiàn)更好地就業(yè)，才能根據(jù)家庭收支狀況確定享受部分比例培訓(xùn)補(bǔ)貼，同時(shí)給予規(guī)定期限的個(gè)人所得稅返還和繼續(xù)教育個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除政策。有條件限制的培訓(xùn)在職補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)制度可以提高勞動(dòng)參與率，改善勞動(dòng)力質(zhì)量和結(jié)構(gòu)。

增加勞動(dòng)力供給包括提高生育率政策和吸引勞動(dòng)力地區(qū)間流動(dòng)政策。針對(duì)“城里人不愿多生，農(nóng)村多生教育不方便”問題，對(duì)生育率低的地區(qū)加大財(cái)政定向投入，增加兒童醫(yī)生培養(yǎng)和支持婦幼兒童醫(yī)院建設(shè)，增加智力開發(fā)的公辦托兒所和幼兒園數(shù)量，給低收入家庭提供生育保險(xiǎn)補(bǔ)貼和減免部分托兒費(fèi)，個(gè)人所得稅制度改革考慮育兒支出和養(yǎng)老服務(wù)減免政策;同時(shí)制定鼓勵(lì)企業(yè)聘用育齡婦女的稅收優(yōu)惠政策，政府給予再就業(yè)的育齡婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助和個(gè)人所得稅減免，減少婦女生小孩的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于一些省份和地區(qū)勞動(dòng)力數(shù)量少的問題，制定有競(jìng)爭(zhēng)力的人才引進(jìn)政策，設(shè)立創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策，增加政府公租房和住房購房補(bǔ)貼，允許外來務(wù)工子弟當(dāng)?shù)厝雽W(xué)，提供靈活公平的教育醫(yī)療和社會(huì)保障政策，吸引其他地區(qū)的勞動(dòng)力流入。

（六）建立激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

提高全要素生產(chǎn)率的創(chuàng)新需要：1政府支持和個(gè)人創(chuàng)新;2專利保護(hù)和發(fā)明傳播。大力支持國家重大專項(xiàng)攻關(guān)項(xiàng)目，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)和科技初創(chuàng)企業(yè)普惠性稅收免除政策，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收激勵(lì)措施包括：企業(yè)自主研發(fā)、強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)創(chuàng)新、促進(jìn)專利和技術(shù)轉(zhuǎn)移、增加研發(fā)人力的稅收激勵(lì)。為了彌補(bǔ)信貸資源配置中存在的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，財(cái)政部門和預(yù)算單位的資金存放應(yīng)重點(diǎn)根據(jù)銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)信貸業(yè)績因素來公平選擇銀行，同時(shí)對(duì)低收入群體的銀行貸款給予有前置條件的部分財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。根據(jù)去產(chǎn)能規(guī)模給予人員安置補(bǔ)貼和重新就業(yè)培訓(xùn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。在保民生、補(bǔ)短板方面，財(cái)政支出應(yīng)優(yōu)先解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。精準(zhǔn)扶貧采取激勵(lì)約束導(dǎo)向的支持方式，不養(yǎng)“懶漢”，鼓勵(lì)貧困人員參加職業(yè)教育培訓(xùn)，對(duì)更好地就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的貧困人員給予更多補(bǔ)貼和扶持政策。

（七）精準(zhǔn)施策發(fā)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的根本出路是促進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化和品質(zhì)化經(jīng)營，建議優(yōu)先對(duì)村級(jí)公共集體資產(chǎn)資源進(jìn)行盤活和市場(chǎng)化經(jīng)營。財(cái)政政策應(yīng)將重點(diǎn)放在支持鄉(xiāng)村交通現(xiàn)代化改造、集體資源資產(chǎn)確權(quán)、農(nóng)村金融發(fā)展上，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。土地肥沃程度和地理位置不同是導(dǎo)致農(nóng)村資本生產(chǎn)率存在差別的主要原因，交通可以改變經(jīng)濟(jì)地理格局，從而改變土地等資產(chǎn)資源的價(jià)值和要素市場(chǎng)流向。目前我國高速公路發(fā)達(dá)，但由于相對(duì)封閉，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用有限，許多縣鄉(xiāng)公路狀況不佳，制約了鄉(xiāng)村旅游、城鄉(xiāng)要素統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展。因此，財(cái)政應(yīng)加大農(nóng)村公路、水運(yùn)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低運(yùn)輸和通訊成本，促進(jìn)城市要素流向農(nóng)村和數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)富扶貧。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地肥沃度、產(chǎn)出率。對(duì)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進(jìn)行清查和確權(quán)，并納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，產(chǎn)權(quán)明晰有助于農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)。完善稅收支農(nóng)政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融科技降低交易成本和征信難題，利用貸款支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，探索允許農(nóng)民資金變股金的方式，建立關(guān)系性融資和公共擔(dān)保機(jī)制相結(jié)合的農(nóng)村金融合作社，解決農(nóng)村資本積累問題。

（八）聚焦問題短板，提高服務(wù)民生效率水平

?重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，著力提高傳統(tǒng)弱勢(shì)群體獲得公共資源的能力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，2017年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為36396元，是農(nóng)村居民人均可支配收入13432元的2.7倍;城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出為24445元，是農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出10955元的2.23倍。這表明我國城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)支出差距明顯，也就意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化孕育著巨大的收入和需求增長潛能，是我國經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。因此，財(cái)政要積極支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，特別是加大城市小戶型廉租房建設(shè)規(guī)模，降低低收入群體租房成本，將持有居住證人口納入義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)保障范圍，使其逐步享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)。積極支持農(nóng)村中小學(xué)改造，提高農(nóng)村教師待遇，切實(shí)加大國家對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的投入。各級(jí)政府民生投入需要加大對(duì)低收入群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜力度，協(xié)調(diào)配合精準(zhǔn)扶貧措施落地，不斷縮小群體間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。

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