肖龍 劉衛(wèi)

摘要：文章通過梳理國內(nèi)現(xiàn)有村留用地政策的相關(guān)研究文獻(xiàn)與成果，并解讀中央與各地政府已出臺(tái)的相關(guān)具體政策，分析村留用地的留地政策、管理政策和開發(fā)政策中存在的問題與造成的影響，發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前存在村留用地政策體系不健全、重要政策缺位、政策模糊、政策不科學(xué)、政策無效，以及政策過于宏觀和不具體的問題，這些問題的存在不利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與城市的可持續(xù)發(fā)展。繼而，結(jié)合廣州市村留用地政策經(jīng)驗(yàn)，圍繞村留用地相關(guān)政策問題提出改良建議。

關(guān)鍵詞：村留用地；留地政策；管理政策；開發(fā)政策；廣州市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.009 中圖分類號(hào)：F301.0；F301.24

文章編號(hào)：1009-1483（2019）06-0057-06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Problems and Improvements of Village Reserved Land Policy in China： Taking Guangzhou as an Example

XIAO Long， LIU Wei

[Abstract] Through combing the domestic research literature and achievements which existed in the village reserved land policy， and interpreting the policy introduced by the central and local government， analyzed the problem and influence which existed in the reservation policy， management policy and development policy of village reserved land， found that the policy system is not perfect， absence of important policies， policy unclear， policy is not scientific， policy invalid， and policy is too macro and not specific existed in china， these problems are not conducive to the sustainable development of society and economy and city. Therefore， combining with the experience of implementation and development of the policy of village reserved land in Guangzhou， some constructive suggestions are put forward to solve these problems.

[Keywords] village reserved land； reserved land policy； management policy； development policy； Guangzhou City

引言

村留用地是指在征用農(nóng)村土地時(shí)，為保障失地農(nóng)民后續(xù)生活與發(fā)展，按照一定的比例留給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地類型。村留用地制度的目的在于通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位與股份紅利分配，從而保證農(nóng)民在失去土地后仍具備保持能媲美城市生活水準(zhǔn)的收入來源。但是，隨著城市化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，中國各區(qū)域現(xiàn)存的村留用地問題不斷涌現(xiàn)，進(jìn)而阻礙了城市經(jīng)濟(jì)與城市化發(fā)展。因此，政府出臺(tái)合適可行的政策對(duì)村留用地相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范是緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化與農(nóng)民利益之間矛盾的關(guān)鍵所在。本文擬結(jié)合已有研究成果與全國各地已出臺(tái)政策的現(xiàn)狀，梳理我國現(xiàn)有村留用地政策存在的問題及原因，并重點(diǎn)以廣州市為例提出實(shí)用的村留用地政策改良思路和對(duì)策，為我國村留用地的相關(guān)利益主體提供借鑒，從而實(shí)現(xiàn)我國村留用地的合理管理與開發(fā)，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與城市可持續(xù)發(fā)展。

1 村留用地政策梳理

村留用地是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物，當(dāng)前廣泛存在于我國各區(qū)域城市中，其中以廣東省、浙江省等沿海發(fā)達(dá)省份的城市尤甚。原本，村留用地制度的存在有利于新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)民利益得到保障與集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是維持農(nóng)村與社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)重要舉措[1]，但是村留用地問題的浮現(xiàn)又阻礙了經(jīng)濟(jì)與城市化發(fā)展，因此村留用地現(xiàn)存的問題亟需解決。廣州、深圳、杭州、西安等城市為了解決村留用地問題，率先出臺(tái)了相關(guān)政策，通過城中村改造等各種手段一定程度上部分實(shí)現(xiàn)了村留用地的應(yīng)有功能，特別是深圳市以各村為單位，組建股份有限公司對(duì)村留用地進(jìn)行整合開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)很值得推廣。我國村留用地政策的適用范圍主要是城市擴(kuò)張中不斷被囊括入城市管轄范圍內(nèi)的原農(nóng)村區(qū)域；當(dāng)前的村留用地政策多不存在明確的實(shí)施期限，多數(shù)情況下僅明晰了留地政策內(nèi)容，而內(nèi)容中卻未清楚對(duì)實(shí)施期限進(jìn)行界定，從而導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)城市發(fā)展的留地問題；村留用地政策的實(shí)施主體多為各級(jí)城市政府管理部門，由這些部門出臺(tái)具體的政策細(xì)則，進(jìn)而交給村一級(jí)別的單位實(shí)施，各城市、各區(qū)縣的政策差異很大，在全國或同一省域范圍內(nèi)多不存在統(tǒng)一的村留用地政策。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，潛伏在村留用地利益之下的一系列問題開始顯現(xiàn)，并在一定程度上阻礙了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的步伐。從全國范圍來看，村留用地政策仍存在政策實(shí)施力度不足，政策留用地指標(biāo)使用過程繁瑣、落地周期長，存在“政策盲點(diǎn)”，區(qū)域政策環(huán)境不均衡等總體特征。

2 村留用地政策問題發(fā)現(xiàn)

2.1 留地政策問題

2.1.1 劃撥標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，留地過多

因在村留用地劃撥政策方面存在政策規(guī)定模糊與具體劃撥標(biāo)準(zhǔn)缺位等問題，導(dǎo)致在具體的村留用地劃撥過程中出現(xiàn)留地面積絕對(duì)過大或相對(duì)過大的情況，這進(jìn)一步損害到了地區(qū)政府和人民的利益，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。以廣州市珠江新城為例，總規(guī)劃用地面積約6.68km2，而事實(shí)上去除村莊保留的凈用地0.5km2、道路規(guī)劃1.57km2、市政設(shè)施規(guī)劃0.6km2、綠地規(guī)劃（包括海心沙）1.06km2之后，真正能用于開發(fā)的用地面積僅2.1km2，約占總可出讓地的30.4%[2]。

2.1.2規(guī)劃落點(diǎn)不平衡，留地分散

各村因地理位置不同，再加上政府核定方法的不科學(xué)與無效率，容易形成留地分散問題，不利于區(qū)域內(nèi)村留用地后續(xù)集中統(tǒng)一開發(fā)利用。例如，現(xiàn)實(shí)中，國土與規(guī)劃等部門經(jīng)常將同一個(gè)村的三產(chǎn)留用地規(guī)劃在不同區(qū)域，對(duì)區(qū)塊進(jìn)行不同落點(diǎn)，從而造成同一村集體留用地布局零散。從長遠(yuǎn)來看，規(guī)劃落點(diǎn)不平衡容易導(dǎo)致各村間開發(fā)建設(shè)的集體資產(chǎn)數(shù)量存在不平衡，最終影響整個(gè)區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展[3]。

2.1.3 兩種土地所有制并存

村留用地一般歸集體所有，而其他土地則歸國家所有。這就容易形成不同的土地出讓價(jià)格，導(dǎo)致村留用地出讓價(jià)格低于國有土地出讓價(jià)格，從而引發(fā)土地資源流失。在這一價(jià)格差背景下，針對(duì)村留用地的開發(fā)既不符合國家法律法規(guī)，也不符合省、市政府的規(guī)章制度，從而易引發(fā)不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，在留地之初，需盡量避免因兩種土地所有制并存所帶來的后續(xù)問題。

2.2 村留用地管理政策問題

2.2.1 村留用地管理不規(guī)范，存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)

我國在村留用地方面普遍存在管理不規(guī)范問題，主要涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制定與后期監(jiān)管等方面。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，針對(duì)村留用地的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)與使用等不同環(huán)節(jié)缺乏明確的職能執(zhí)行機(jī)構(gòu)，容易因某環(huán)節(jié)存在問題而導(dǎo)致各方協(xié)調(diào)困難。政策制定方面，缺乏針對(duì)留用地管理、建設(shè)開發(fā)和收益分配的配套政策。后期監(jiān)管方面，在村留用地劃撥之后的處置、管理與開發(fā)等環(huán)節(jié)，群眾知情權(quán)缺位，存在村集體領(lǐng)導(dǎo)班子暗箱操作、從中獲利的腐敗問題[4]。

2.2.2 缺乏針對(duì)村集體領(lǐng)導(dǎo)班子的培訓(xùn)與監(jiān)督

村留用地的直接管理班子是村集體領(lǐng)導(dǎo)，就各地的情況來看，在自行開發(fā)和合作開發(fā)等各類項(xiàng)目中，村領(lǐng)導(dǎo)班子存在自律不嚴(yán)與能力不足的問題。具體來看，村領(lǐng)導(dǎo)班子容易唯親，傾向于在工程招標(biāo)、材料采購、物業(yè)招租等環(huán)節(jié)中進(jìn)行權(quán)力尋租，這不僅造成了集體損失，而且也易引發(fā)村民與村領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾[5]。

2.2.3 管理政策存在漏洞，引發(fā)“擦邊球心態(tài)”

由于管理政策不完善，導(dǎo)致利益主體與不法分子鉆政策空子的事件頻發(fā)。例如，杭州市在其出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓管理的補(bǔ)充意見》中，一方面規(guī)定開發(fā)經(jīng)營性房產(chǎn)是違規(guī)行為，而另一方面卻給開發(fā)商持有的49%股份的變相經(jīng)營性房產(chǎn)發(fā)放單套產(chǎn)權(quán)證，這明顯存在自相矛盾[6]，且給了開發(fā)商投機(jī)的機(jī)會(huì)。

2.3 村留用地開發(fā)政策問題

2.3.1 開發(fā)政策不完善，發(fā)展步伐不平衡

不同村留用土地的位置存在優(yōu)劣之分，因此不利于同一區(qū)域不同村留用地間的平衡發(fā)展。此時(shí)，需要政府開發(fā)政策的引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)不同位置村留用地間的平衡發(fā)展。但是，因現(xiàn)實(shí)中此類開發(fā)政策的缺位，進(jìn)一步造成了某些位置的村留用地開發(fā)步伐滯后的問題。

2.3.2 開發(fā)政策缺乏具體的操作實(shí)施細(xì)則

以《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》為例，其中涉及到村留用地的條款僅三條，分別圍繞村留用地的審批方式、供地標(biāo)準(zhǔn)、土地用途管理三方面做出，且均僅基于宏觀層面做了大體指導(dǎo)，缺乏實(shí)施細(xì)則，容易引發(fā)誤讀和疑問。因此，有必要出臺(tái)更具體的操作細(xì)則對(duì)開發(fā)中的利益風(fēng)險(xiǎn)、資金管理、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)等進(jìn)行規(guī)范。

2.3.3 開發(fā)后運(yùn)營管理政策有待繼續(xù)強(qiáng)化

村留用地開發(fā)后的運(yùn)營管理過程中，由誰統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，誰配合，誰負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與監(jiān)管，例如用地申請(qǐng)、手續(xù)辦理、工程建設(shè)與資金使用的具體過程與責(zé)任主體，均應(yīng)該有明確的劃分。而當(dāng)前，中國多數(shù)城市和區(qū)縣在這方面的工作是不足或缺位的，造成了村留用地運(yùn)營管理過程中的違法違規(guī)行為，滋生了一系列社會(huì)亂象。

3 村留用地政策案例研究——廣州市的成功與失敗

3.1 廣州市村留用地政策演變

當(dāng)前，廣州的村留用地總面積將近10萬畝，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和開發(fā)區(qū)[7]。相比20年前，廣州的村留用地規(guī)模已下降了一大半，村留用地問題也得到了很大的改善。20多年的發(fā)展歷程中，廣州的村留用地政策經(jīng)歷了翻天覆地的變化（見表1）。

3.2 廣州市村留用地開發(fā)模式轉(zhuǎn)變

比較廣州市傳統(tǒng)向新型轉(zhuǎn)變的村留用地開發(fā)模式，可顯示廣州市傳統(tǒng)模式下的失敗經(jīng)歷與新型模式下的成功經(jīng)驗(yàn)。

3.2.1 傳統(tǒng)模式

（1）出租土地

村集體將留用地租予他方，收取土地租金營利。實(shí)踐中承租人多將土地作為停車場(chǎng)使用，或上蓋簡單棚屋作為廠房再出租。此開發(fā)模式是較原始的形態(tài)，租金穩(wěn)定但收益最低，通常是村集體缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力且留用地區(qū)位條件較差的情況下采用。

（2）出租物業(yè)

村集體在留用地上蓋物業(yè)租予他方，收取租金營利。產(chǎn)業(yè)類型多以汽車機(jī)械設(shè)備及零配件銷售、較小規(guī)模的物流倉儲(chǔ)為主。此模式較之出租土地收益略高，但仍較粗放。

（3）合作開發(fā)

村集體以土地作股，開發(fā)商以資金作股，雙方協(xié)議根據(jù)土地價(jià)格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)產(chǎn)權(quán)，再統(tǒng)一經(jīng)營和分別出租獲取收益。產(chǎn)業(yè)類型多為百貨銷售、電子零配件及家用電器銷售、室內(nèi)裝修材料銷售、建材銷售。相比前兩種模式，該模式有了很大的發(fā)展與進(jìn)步。

（4）自主經(jīng)營

村集體對(duì)留用地自行投資開發(fā)建設(shè)商鋪用房、物流廠房、倉儲(chǔ)庫房等，并自我經(jīng)營和管理，以維持集體成員的長期利益。此種模式下，村集體可以自行掌握項(xiàng)目內(nèi)容和收益，但對(duì)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和項(xiàng)目開發(fā)專業(yè)知識(shí)要求較高。

傳統(tǒng)模式下，廣州市村留用地的利用較低效。當(dāng)前，廣州市作為一線城市，在增量用地不足的情況下，越來越將城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量用地，特別是農(nóng)村存量用地的高效利用。

3.2.2 新型模式

（1）政府統(tǒng)租

在留用地集中安置或置換的前提下，由政府出面注資組建企業(yè)，租用集中留用地，各村按占地比例發(fā)放分紅。由組建的企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)、招商和運(yùn)營，在約定期滿后將土地及附屬物業(yè)返還給村集體。政府統(tǒng)租的留用地較為集中，且規(guī)模較大，政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設(shè)并以公信力背書可以吸引更多、更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)駐，發(fā)揮大規(guī)模效應(yīng)。缺點(diǎn)是政府投入較多，缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作，運(yùn)營主體的積極性不夠，往往導(dǎo)致盈利能力欠缺。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

村集體將用地性質(zhì)為集體建設(shè)用地的留用地使用權(quán)掛牌出讓，村集體獲得一次性使用權(quán)出讓金、一定比例的配建物業(yè)產(chǎn)權(quán)和受讓方對(duì)配建物業(yè)的經(jīng)營使用費(fèi)，受讓方則獲得留用地使用權(quán)（工業(yè)50年、商業(yè)40年）、自有物業(yè)產(chǎn)權(quán)及村集體配建物業(yè)的經(jīng)營收益。此種方式需符合《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》和《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定?！鞍自茀R”項(xiàng)目就是此種模式最為典型的成功案例，該項(xiàng)目宣稱為廣州首宗集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、村民的多方共贏。

（3）物業(yè)+貨幣

政府收取國有性質(zhì)的留用地進(jìn)行出讓拍賣，扣除墊付賬目后，將土地出讓金的一部分存入村集體公共賬戶，其余部分用于村集體購買或置換土地附屬物業(yè)。此種開發(fā)方式需規(guī)劃用途為商業(yè)或住宅的國有性質(zhì)留用地產(chǎn)權(quán)清晰，可以分割。在保障村集體購買商業(yè)物業(yè)的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以靈活開發(fā)多業(yè)態(tài)項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)類型以金融保險(xiǎn)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)為主，表現(xiàn)形式多為大型商業(yè)綜合體。廣州市開發(fā)區(qū)科學(xué)城蘿崗村項(xiàng)目就是該模式下較為典型的案例。

4 村留用地政策改良

4.1 明確政策目標(biāo)

根據(jù)國家規(guī)定，村留用地主要用于發(fā)展除經(jīng)營性房地產(chǎn)以外的其他第二、三產(chǎn)業(yè)，可以涉及標(biāo)準(zhǔn)廠房、綜合大樓、外來人員公寓與商業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目。村留用地的根本目的在于讓村集體通過發(fā)展“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”“樓宇經(jīng)濟(jì)”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)和農(nóng)民增收[6]。任何改變國家和政府初衷，變相進(jìn)行村留用地開發(fā)的活動(dòng)都是違法違規(guī)的，村留用地開發(fā)必須以國家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)形式和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收的目的為基礎(chǔ)。

4.2 明晰政策原則

4.2.1結(jié)合地區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新發(fā)展思維

各區(qū)域均具有自身的特點(diǎn)，不同區(qū)域或區(qū)域內(nèi)部均存在差異，例如有些村起步早、發(fā)展快，而有些區(qū)域的村則起步晚、發(fā)展滯后?？梢?，這些不同的特征要求地區(qū)政府在政策制定過程中需分清本區(qū)域不同村當(dāng)前所處的村留用地發(fā)展階段，堅(jiān)持村留用地政策制定從實(shí)際出發(fā)，從自身出發(fā)，借助思維創(chuàng)新突破村留用地發(fā)展難題。

4.2.2 堅(jiān)持村主體地位，增強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)

村集體是村留用地的實(shí)際所有者，具體的村留用地劃撥、管理與開發(fā)活動(dòng)均同村集體的利益相關(guān)，因此針對(duì)村留用地的具體活動(dòng)和工作均需以村為主體，充分尊重村民意愿，在村集體領(lǐng)導(dǎo)班子組織下進(jìn)行。上級(jí)政府可以介入的活動(dòng)就是劃分具體的協(xié)調(diào)與監(jiān)督部門，通過增強(qiáng)各部門間的聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)村留用地發(fā)展工作進(jìn)行。例如，統(tǒng)一協(xié)調(diào)村留用地開發(fā)、建設(shè)、管理中存在的矛盾與問題，負(fù)責(zé)全區(qū)管理、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作[8]。

4.2.3 調(diào)整政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能

政府是解決失地農(nóng)民問題的主要責(zé)任者，面對(duì)失地農(nóng)民未來的發(fā)展問題，政府需要轉(zhuǎn)變職能，將以往的管理型政府角色向服務(wù)型政府角色調(diào)整。政府進(jìn)行自身角色調(diào)整，在政策上，需提供有利于解決失地農(nóng)民問題的政策體系與制度安排，例如出臺(tái)有效的政策為市場(chǎng)提供方便，以將村留用地發(fā)展工作交給市場(chǎng)，政府則以服務(wù)者和監(jiān)管者的姿態(tài)為村留用地與農(nóng)民發(fā)展謀出路。

4.3 政策完善

4.3.1 留地政策完善

在當(dāng)前中國發(fā)展的大背景下，雖然取消留地政策尚不可行，但是可以針對(duì)現(xiàn)有的留地政策或村留用地劃撥政策進(jìn)行一些改良。一方面，可調(diào)整原有的劃撥標(biāo)準(zhǔn)和比例。比如基于長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，取締會(huì)導(dǎo)致總征地重復(fù)計(jì)入后來村留用地的方法，或者以凈面積來計(jì)算村留用地[2]。另一方面，完善劃撥方法，盡量將同一村社的村留用地進(jìn)行集中布局，對(duì)同一村社村民進(jìn)行集中安置，避免分散劃撥的情況。針對(duì)同一區(qū)域不同村，則應(yīng)盡量協(xié)調(diào)，基于后續(xù)平衡發(fā)展的目的，保證不同村社擁有相同比例優(yōu)劣位置的留用地。此外，我國對(duì)村留用地的產(chǎn)權(quán)歸屬劃分一般是將其歸入集體所有，但這為后續(xù)的村留用地開發(fā)留下了諸多限制，首先同國有土地間存在巨大的收益差異就是其中之一。因此，應(yīng)考慮在無法變更產(chǎn)權(quán)歸屬這一大前提的情況下，盡可能地賦予村留用地一些便宜權(quán)益，以彌補(bǔ)其同一般國有土地之間的差距。

4.3.2 管理政策完善

在村留用地的管理方面，我國當(dāng)前的現(xiàn)狀主要是存在管理政策模糊、不科學(xué)、趨于宏觀的特征，這些政策問題的存在可能導(dǎo)致較高尋租與腐敗風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立具體的管理操作與實(shí)施政策細(xì)則體系，組建有效的領(lǐng)導(dǎo)班子以加強(qiáng)對(duì)村留用地的審批、管理與供給，并做到拓寬發(fā)展途徑和優(yōu)化服務(wù)指導(dǎo)[9]。

管理的客體包括人、事、物三個(gè)方面，涉及到的事項(xiàng)不可勝數(shù)，因而在村留用地的管理領(lǐng)域中需針對(duì)可能涉及到的各種細(xì)節(jié)情況進(jìn)行規(guī)范。為了有效管理村留用地中的人、事、物，政府制定出臺(tái)一系列的工作規(guī)范形成具體的管理政策體系是很有必要的。例如，如何規(guī)避村領(lǐng)導(dǎo)等具體操作實(shí)施班子可能存在的尋租行為，如何確保村民實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，如何協(xié)調(diào)村留用地開發(fā)項(xiàng)目中涉及到的一切關(guān)系，如何保證村留用地審批、供應(yīng)、監(jiān)管等方面管理工作的順利進(jìn)行，如何防止村留用地的流失等等。

4.3.3 開發(fā)政策完善

針對(duì)開發(fā)政策不完善與缺乏實(shí)施細(xì)則的情況，則需從村留用地開發(fā)申請(qǐng)、開發(fā)審批、建設(shè)開發(fā)等整個(gè)過程的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

村留用地開發(fā)申請(qǐng)方面，可以通過具體的政策規(guī)定降低村留用地的申請(qǐng)門檻，實(shí)施兩種或多種預(yù)支辦法，推動(dòng)更多的村享受到留用地政策的好處。例如，杭州市余杭區(qū)實(shí)施了兩種預(yù)支辦法，一方面規(guī)定被征收耕地在10%～20%范圍內(nèi)的村集體在申請(qǐng)開發(fā)的時(shí)候可以預(yù)支1/3的留用地面積額度，而20%～30%范圍內(nèi)的村社則可預(yù)支2/3的留用地面積。另一方面規(guī)定暫不符合申請(qǐng)條件的村社，若能引入一個(gè)需要使用集中連片1000畝以上土地的項(xiàng)目，則可申請(qǐng)預(yù)支5畝留用地額度[10]。

村留用地開發(fā)審批方面，需要簡化審批手續(xù)，以節(jié)省不必要的審批時(shí)間與費(fèi)用，為村社發(fā)展提供便利。在這方面，各地區(qū)可以根據(jù)自身的需要與發(fā)展目標(biāo)出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見，并結(jié)合相應(yīng)的審批細(xì)則，合理解決審批難、審批程序復(fù)雜的問題。

村留用地的運(yùn)營管理方面，明確村一級(jí)單位的直接上屬政府為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門配合，例如鎮(zhèn)街、開發(fā)區(qū)應(yīng)落實(shí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)與人員，協(xié)調(diào)、監(jiān)督并管理村級(jí)留用地，包括用地申請(qǐng)、手續(xù)辦理、工程建設(shè)與資金使用等。村留用地的招商工作則應(yīng)統(tǒng)一于鎮(zhèn)街、開發(fā)區(qū)等單位手中，將村留用地納入總體招商范圍，并主動(dòng)對(duì)接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

村留用地建設(shè)開發(fā)方面，則需要在規(guī)劃選址、招商引資、開發(fā)模式、資金管理、組織領(lǐng)導(dǎo)等各個(gè)方面進(jìn)行明確規(guī)定。尤其在權(quán)證辦理、物業(yè)管理、開發(fā)模式等容易出現(xiàn)操作流程模糊情況的方面，更需注意進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，針對(duì)額度核撥流程、留用地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配、土地?fù)Q房產(chǎn)、房產(chǎn)折額度等問題盡快出臺(tái)具有可操作性的留用地實(shí)施細(xì)則[11]。

5 結(jié)語

村留用地制度原是政府在征地過程中為保障失地農(nóng)民的后續(xù)權(quán)益與可持續(xù)發(fā)展而按照一定比例劃撥出的作為集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的土地。但是，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國城市土地資源日益緊缺。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中村留用地的開發(fā)利用情況又面臨著各類問題，在全國范圍內(nèi)仍然普遍存在低效利用、閑置荒廢與無序開發(fā)和競(jìng)爭(zhēng)的問題[12]?；谶@一背景，本文通過梳理我國現(xiàn)有村留用地政策的相關(guān)研究文獻(xiàn)與成果，并解讀中央與各地政府已出臺(tái)的相關(guān)政策，分析了我國村留用地的留地政策、管理政策和開發(fā)政策中存在的問題及造成的影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在諸多村留用地政策問題，這些問題的存在不利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，針對(duì)這些政策問題，政府應(yīng)完善政策體系、出臺(tái)更為具體的操作實(shí)施政策細(xì)則為村留用地的管理與發(fā)展工作提供指導(dǎo)，希望本文研究成果可以為政府相關(guān)工作提供參考。

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