周鑫

摘要：近年來，以“果敢事件”為代表的幾次大規(guī)模的緬甸軍事沖突致使大量緬甸民眾涌入中國云南境內，然而，對于戰(zhàn)爭涌入者，究竟應當視其為難民還是邊民？西方媒體和中國官方話語體系中賦予其截然不同的身份。本文分析了國際社會將戰(zhàn)爭涌入者界定為難民的依據;而中國鑒于現(xiàn)行邊民認定中“地域決定論”的規(guī)制及國際形勢的客觀需要，在現(xiàn)實中，就難民身份甄別而言，制度、政治和社會等因素使中國并不具備將其界定為難民的主客觀條件，而只能將其認定為邊民。

關鍵詞：難民;邊民;中緬邊境;戰(zhàn)爭涌入者;身份研究

[中圖分類號] D815.6? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2019）06-090-07

Abstract： In recent years， several large-scale military conflicts in Myanmar represented by "Kokang incident" made a large number of Burmese influx into Yunnan， China. However， for the war influx， should they be regarded as refugees or border residents？ Western media and Chinese official discourse system give them different status. This paper analyzes the basis for the international community to define the war influx as refugees. Otherwise，China only determines the war influx into the border residents due to the lack of practical conditions： border status determination “Regional Determinism” and the request of international situation. In reality， considering the refugee status determination， China does not have the subjective and objective conditions to define them as refugees due to institutional， political and social factors， but can only identify them as border residents.

Key Words： Refugees; Border Residents; Sino-Myanmar Border; War Influx; Status Study

一、已有研究與問題的提出

（一）已有研究

截至目前，中國關于中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者身份的研究成果相對較少。其中，與本研究主題最為貼近的，主要有鐘貴峰的 《緬北民族沖突及其難民問題》①和楊靜、孟令川的《邊境地區(qū)移（難）民社會治理研究》②等，這些文章基本是從邊疆治理的視角介紹中緬邊境民族沖突的歷史、政治和民族等因素，并對沖突引發(fā)的難民問題進行了描述，指出中緬邊境戰(zhàn)爭沖突引發(fā)的難民數(shù)量增加導致了邊境環(huán)境、社會安全甚至人道主義災難等問題，而中國應該將本國國情與難民治理、外交政策、保護避難者權利等利益綜合考量，積極處置難民問題。

任洪生的《“邊境難民及非法入境者”問題及中國的應對策略》①以及趙向華的《論難民地位甄別期間外國人在華就業(yè)問題》②等，此類文章則更多地從法學領域來闡述難民及其甄別問題，認為對于中國西南邊疆的緬甸難民問題，應該從立法、執(zhí)行機構以及特殊區(qū)域建設等方面入手解決。在具體治理實踐中，中國需要在確立難民跨境干預、設立境外難民援助等方面取得突破。在趙向華的研究文獻中，以難民甄別期間的就業(yè)問題作為研究對象，并未提及中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者的難民身份問題。

有的學者從邊疆地理學的角度研究難民問題，如于海利的《緬甸果敢難民的涌入對中國邊境地區(qū)的影響》一文認為緬甸難民的涌入使得邊境地區(qū)的雙方貿易往來受損、治安壓力增大、生態(tài)環(huán)境受到威脅，但也為邊境地區(qū)帶來了新的勞動力和經濟收入來源③。洱澎、李劍峰的《云南邊境難民社會融入與社會治理問題研究》從管理學的角度出發(fā)，在實地調查的基礎上，分析云南邊境難民的現(xiàn)狀及社會融入存在的問題，提出要重視承認難民群體的存在，依法給予相應地位，適當進行文化教育等治理措施④。

相形之下，國外學者對于中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者的研究成果主要集中在非法移民、難民問題以及跨國人口販賣等幾個熱點問題上，較之本研究問題，區(qū)別大致有二：一是在概念表述和具體內涵上不盡一致;其二是國外研究成果涉及的空間范疇要廣泛得多，常常不僅限于兩個主權國家的陸地邊境地區(qū)，一般是指某個國際區(qū)域的難民和非法移民現(xiàn)象等。

綜上所述，對于中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者身份的相關研究仍然有許多值得探索的空間，而學術界更多地將關注點集中于主觀建構出來的難民問題以及在出現(xiàn)此種社會事實時應該如何應對并提出對策與建議，并未對戰(zhàn)爭涌入者的身份到底是邊民還是難民做實實在在的討論。從這個角度分析，相關文獻預設的研究對象很可能是不盡準確的。本文擬在對相關文獻進行梳理和研究的基礎上，在國際法與中國現(xiàn)實條件的框架下對中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者的身份問題進行解讀。

（二）問題的提出

從已有研究中可以看出，中緬邊境戰(zhàn)亂問題由來已久，伴隨著緬甸民主化進程的遲滯及中緬邊境復雜的地緣、政治和經濟等因素，近幾年來，緬甸政府軍與少數(shù)民族武裝爆發(fā)了以“果敢事件”為代表的幾次大規(guī)模軍事沖突，將戰(zhàn)爭的影響延伸到了中國云南境內，中緬邊境戰(zhàn)亂所引致的國家關系、社會秩序和族群政治等問題使其成為整個國際社會關注的敏感與熱點區(qū)域之一。針對戰(zhàn)亂所出現(xiàn)的緬甸大量民眾涌入中國境內的情況，在中國外交部、國防部等官方部門的表述中，一致將戰(zhàn)爭涌入者認定為邊民。例如，2015年，中國外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會上表示：“由于緬北部分地區(qū)發(fā)生武裝沖突，部分緬甸邊民出于自身安全考慮進入中方境內，中方本著人道主義精神，向緬甸邊民提供了必要的協(xié)助，有關人員已得到妥善安置。局勢平息后，他們將返回緬甸。我們希望邊境正常秩序能盡快恢復，使他們能早日重返家園?！雹?中國云南省德宏傣族景頗族自治州官方也宣稱，德宏州對面的中緬邊境一側發(fā)生武裝沖突，有數(shù)百名緬甸民眾為躲避戰(zhàn)亂進入中國境內，云南省德宏州政府對緬甸邊民給予了必要協(xié)助和妥善安置，并采取相應措施維護邊境地區(qū)的社會秩序⑥。中國駐緬甸大使館發(fā)表聲明稱，緬甸政府軍與部分少數(shù)民族地方武裝在緬甸北部靠近中國的地區(qū)發(fā)生軍事沖突，導致部分緬甸邊境民眾為躲避戰(zhàn)亂進入中國境內⑦。

在西方主流媒體的報道中，如《紐約時報》、英國天空電視臺等都將中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者稱為難民。例如，《紐約時報》刊登的文章《中國拒絕緬甸難民入境》（“China Refuses Refugees from Myanmar”）《緬甸難民戰(zhàn)亂后涌入中國：數(shù)以萬計的緬甸難民因民族沖突逃離緬甸流入中國》（“Burma Refugees Flood into China after Clashes：Tens of Thousands of Refugees Flee into China to Escape Ethnic Conflict in Myanmar”）《邊境負擔：中國對于緬甸難民危機的回應》（“Border Burdens：China’s Response to the Myanmar Refugee Crisis”）等無一例外地將緬甸的戰(zhàn)爭涌入者稱為難民。甚至在這些西方媒體一些關于中國的相關報道和學術文獻中，也是將其界定為難民。

那么，這些戰(zhàn)爭涌入者到底是難民還是邊民？國際社會與中國為何會出現(xiàn)不同的語境表述？對其稱謂上的差異會對中國產生什么影響？現(xiàn)階段中國是否具備將其認定為難民的客觀條件？如不具備，將其界定為邊民的合法性依據是什么？以上問題，本文都將逐步探討。

二、國際法視域下的戰(zhàn)爭涌入者身份——難民

（一）現(xiàn)代難民定義的泛化

現(xiàn)代難民概念在國際社會被引用最多最普遍的定義是：難民應該適用于任何人，由于眾所周知的種族、宗教、民族、特殊社會群體的成員身份或政治觀點而產生的政治恐懼或政治迫害而留身于本國之外的國家，由于恐懼不能或不愿意受到原國籍國的庇護;還包括那些無國籍者，或國家滅亡的人，并由于上述事情留在他以前經常居住國以外而現(xiàn)在不能、或由于上述畏懼而不愿意返回該國的人。

這個定義包含于1951年日內瓦會議《關于難民地位的公約》的相關定義中，之后被廣泛地認為是后二戰(zhàn)時代處理難民問題的制度化關鍵事件。會上的定義成為一個與會各方一致認同的基本定義，但也規(guī)定各締約國根據實際需要可以適當擴大其外延。通過擴大聯(lián)合國難民署（UNHCR）對于難民問題的授權，以及聯(lián)合國一般會議的決議和對于地區(qū)性定義的補充采納，《日內瓦公約》也對這種觀點持肯定態(tài)度。這種定義設置相較于戰(zhàn)前逐個時間區(qū)間與事件續(xù)譜的下定義方式具備更強的概括性，但仍然也只是說明了歐洲難民的情況（只包含在1951年1月之前發(fā)生的情況），這時，難民問題尚未成為一個社會現(xiàn)象與國際問題。作為對1951年日內瓦會議限制的回應，其他對于難民定義的法律設置也開始出現(xiàn)。1967年《關于難民地位的議定書》中難民定義以及難民身份的獲得不再局限于歐洲中心主義以及與戰(zhàn)爭關聯(lián)的話語體系之下。1967年的協(xié)議與日內瓦協(xié)議一樣，變成了普適性、廣泛性的難民法律。各國將國際難民定義與本國國情、司法、社會實踐相結合，不斷建構難民定義，使其外延不斷擴大，導致了難民定義的泛化與模糊化。直到現(xiàn)在，難民定義本土化的要求都無法在國際法與國家法、區(qū)域法之間找到一個恰適的結合點，這給難民身份的認定帶來了一定的現(xiàn)實羈絆。

（二）國際法視域下戰(zhàn)爭涌入者難民身份的獲得

首先，難民身份確立與甄別的第一個要件是關于戰(zhàn)爭涌入者原國籍國的問題。因戰(zhàn)亂而涌入中國云南境內的緬甸民眾身份構成復雜，細究既有歷史的原因也有現(xiàn)實的原因。流入云南的緬甸民眾大部分屬于少數(shù)民族武裝控制區(qū)，并不認同緬甸政府的統(tǒng)治，因此，在辦理緬甸身份證（音譯為“馬邦丁”）的過程中困難重重，辦理資格的多重標準與辦理效率的低下進而會導致部分民眾不具備緬甸公民身份的情況。然而，正如美國難民法專家辛普森所言：“不是所有失去國籍的人都是難民，也不是所有難民都是理論上的無國籍。擁有國籍與難民身份之間并不存在一一對應的必然聯(lián)系，無國籍并不是難民身份的必要條件，即使許多難民事實上是無國籍的?！雹? 依照辛普森的上述邏輯，難民定義的泛化導致了難民身份獲得的易化，即使中緬邊境涌入者中有很多人因為某種原因不具有緬甸國籍、并不是緬甸公民，這些戰(zhàn)爭涌入者都可被納入難民的范疇。

其次，除了戰(zhàn)爭涌入者因為上述原因具備了在原國籍國以外的地方滯留的條件，至于眾所周知的原因而遭到政治、種族、民族等方面的迫害，在難民公約和其他相關難民法律設置中并沒有給出明確的界定。但不管怎樣，基于人權的嚴重區(qū)隔或許等同于或者更接近迫害。英國法學家古德溫·吉爾和麥克·亞當認為，“難民公約背景下的迫害包含著以下幾個層面的含義：生命和自由有被剝奪的危險;折磨或殘忍、非人性或被屈辱的對待;屈從于奴隸的身份或被奴役;非人的對待;在當事人私密的家庭以及家庭生活中受到壓迫、歧視或騷擾”②。

與在和平年代一樣，極端人權主義者通過各種各樣有聲望的組織制造出相關報道。例如，聯(lián)合國人權委員會刻意強調，強奸與性奴在緬甸的克欽邦與撣邦這樣沖突頻發(fā)的地區(qū)是特別盛行的現(xiàn)象。聯(lián)合國人權委員會進一步指出，多年來，在緬甸的基督教團體面對著宗教和信仰自由的種種限制，特別是在欽邦、克欽邦、克倫邦、克耶邦等地區(qū)尤甚。其他關于人權濫用的文獻都是針對克欽與果敢人民的，如足以致命的射擊、斬首、折磨、被迫做工和入室搶劫等。射擊、斬首和折磨屬于對于生命權和自由權的剝奪;強奸與性奴屬于非人化和屈辱對待;入室搶劫屬于對私人生活的騷擾。以上這些都充分地構成了難民公約框架下的迫害。按照上述提到的公認的與基本人權相悖的極端暴力行為，我們有理由相信，中國云南境內的緬甸克欽與果敢戰(zhàn)爭涌入者面臨著一次返回并融入緬甸的良好際遇。就像古德溫·吉爾和麥克·亞當提到的那樣，雖然當權者總是將國內沖突的存在視為總體不安全因素的提升，也從某種程度上排除了迫害的可能性，但是，對于難民身份的獲得，總是趨向于在嚴格的沖突背景審核與難民甄別方式、難民公約之間建立密切的聯(lián)系①。聯(lián)合國難民署也指出，與被給予的普遍含義一致，根據1951年《關于難民地位的公約》的目的、目標和背景，條款1A（2）適用于那些因為武裝沖突和暴力的流離失所者②。但事實上，這份公約對于難民的定義在難民流離時間與戰(zhàn)爭迫害時間上并沒有做明確的說明。

除此之外，武裝沖突與極端人權主義濫用引致的中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者根植于緬甸復雜的少數(shù)民族歧視與邊緣化，還有少數(shù)民族與緬族之間隨之而來的對立與張力。因此，在對迫害的畏懼與種族淵源之間存在一定的聯(lián)系。宗教受害者和性別濫用在戰(zhàn)爭中也在對迫害的畏懼與基于宗教或特殊社會群體成員的公約之間建立了一種聯(lián)系③。

綜上所述，中國云南境內緬甸戰(zhàn)爭涌入者初步認定（prima facie）為滿足國際難民公約對于難民身份的標準，這也是國際社會普遍接受的標準。當一個人符合這樣的難民身份標準時，他（她）就是難民，而不管國家是否認可。聯(lián)合國難民署和一些國家通常根據他們掌握的大規(guī)模涌入人員的本國客觀情勢集體甄別大規(guī)模涌入人員。大規(guī)模涌入人員中的每位成員被初步地，即在沒有相反證據的情況下，就可確認為難民④。

此外，雖然與難民議定書中難民定義一致的身份界定并不適用于難民個體的甄別，但基于漸進的、顯而易見的、客觀上能夠被核實的在本國環(huán)境背景的基礎上的甄別也可以將難民個體初步認定為難民，這樣的甄別方式經常被用在那些個人身份鑒別不具備實踐性和可操作性的復雜情境中⑤。因此，從這個意義上來講，被認定為難民身份的戰(zhàn)爭涌入者采用的是難民定義中最為寬泛的定義。

三、中國現(xiàn)行規(guī)制下的戰(zhàn)爭涌入者身份——邊民

（一）邊民身份的合法性

1. 客觀因素：地緣決定論

中華人民共和國成立后，中緬兩國根據和平共處五項原則建立起睦鄰友好關系，本著維護與促進兩國邊境穩(wěn)定、發(fā)揮和平友好邊界在政治、經濟、文化和社會方面的便利功能的意愿，制定并形成了符合兩國人民利益且頗具特色的邊民制度。邊民概念的濫觴正是中國長期實行的邊民制度。截至目前，中國與周邊一些鄰國已經簽署了雙邊邊境管理協(xié)議，如緬甸、越南、蒙古和尼泊爾等，這些協(xié)議中幾乎都包含著關于“邊民”的概念，亦即居住在兩國邊境地區(qū)的居民與公民。協(xié)議中也包含了具有邊民身份的人所享有的特殊待遇，如出境、入境通關手續(xù)的便捷（無需護照與簽證）、教育資源的共享、醫(yī)療服務的幫扶等方面，為邊民群體的發(fā)展創(chuàng)造了較好的經濟和社會條件。

可見，中國制度意義上的邊民概念更多地是與作為“邊境”的地域空間聯(lián)系在一起的。1997年3月25日簽署、1997年9月29日生效的《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》中，“邊民”系指在邊境地區(qū)的任何一方的常住居民。而“邊境地區(qū)”系指附件一所列的中方一側的縣（市）和緬方一側的鎮(zhèn)區(qū)。在2006 年頒布的《云南邊境地區(qū)公安邊防管理規(guī)定》中，“邊境地區(qū)”是指云南省沿國界線一側的縣（市）行政區(qū)。2017年頒布的《云南省邊境管理條例》中的“邊境地區(qū)”是指云南省與毗鄰國家接壤的縣級行政區(qū)域。從以上政府規(guī)范性文件中可以看出，中國官方對于邊境地區(qū)的概念界定是高度一致的，邊民認定的首要因素是居住在邊境地區(qū)。中緬邊境中國境內的邊境縣（市）與緬甸境內的對應鎮(zhèn)區(qū)詳見表1。

2.主觀因素：外交策略的需要

中國之所以將戰(zhàn)爭涌入者稱為邊民，還是對現(xiàn)階段對外政策、對外關系和國際局勢等綜合情況評估的反饋與折射。隨著中國經濟實力和國際影響力的不斷增強，中國的國家利益已經大大拓展到國境以外的地區(qū)，隨之而來的是，以美國為代表的西方世界以邊界問題為由大做文章，對中國將戰(zhàn)爭涌入者界定為邊民而不是難民的做法指手劃腳、頻頻施壓、橫加指責，威脅并損害了中國的國際形象。

社會科學以難民研究為取向的文獻表明，難民問題首先是由西方世界主觀建構出來的第三世界問題或者說發(fā)展中國家問題。西方發(fā)達國家在20世紀八十年代就已經開始對移民和難民有所顧忌，瑞典政治學家諾貝爾將其表述為與人道主義背道而馳的軍備競賽和對難民問題單邊舉措的升級①。在20世紀九十年代出現(xiàn)的相同趨勢更印證了諾貝爾的論斷。發(fā)達國家認為，在他們的邊界之內并不存在難民問題，然而，之后出現(xiàn)的難民危機使人意識到這并不是一個簡單的地理或歷史上的偶然事件?？偟恼f來，殖民主義的終結、第三世界的涌現(xiàn)、發(fā)達國家國家主義主要形式的適時轉變共同塑造了難民問題。正如美國學者庫珀所言：“戰(zhàn)后國際權力的制定包含著其將會取代國家秩序的可能，也預示著超越國家界限的一體化世界的最終發(fā)展。在國家信念的國際主義和價值轉變的國際主義之間仍然存在著一種沖突;后者似乎偽裝了自己，以許多種表象來表現(xiàn)涵義，例如將人權宣言作為主線，并對國際秩序形成威脅?！雹?/p>

難民定義的模糊化、泛化以及難民概念使用的異化是西方國家根據國際形勢和本國利益的變化不斷調整的，是西方資本主義國家建構出來并強加給第三世界的，其內涵與外延的發(fā)展深受國際權力變更和國際秩序調整的影響，并成為西方發(fā)達國家意識形態(tài)控制、搬弄是非、丑化第三世界發(fā)展中國家的工具，是西方社會霸權主義和強權政治的體現(xiàn)，由此也不難看出，西方發(fā)達國家成為建構中國難民問題的始作俑者。

（二）難民身份的非合法性

1. 制度層面：條件的缺失

中國在1982年12月加入了《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》，成為公約義務的履行國，有義務保護周邊鄰國因各種原因涌入境內的邊民，但是，中國現(xiàn)階段并不具備將邊民轉化為難民的制度條件，原因如下：

首先，國際公約作為上位法在中國簽訂協(xié)議后并不立刻成為對中國具有約束力的法律規(guī)制，而必須要在結合中國國情與司法實踐的基礎上才能成型，由于國際難民公約中的條款幾乎沒有與中緬邊境戰(zhàn)爭涌入事件相耦合的情況，故國際難民公約對中國并沒有強制性的約束力。

其次，中國到目前為止沒有出臺難民以及難民庇護的相關法律，更沒有難民身份及其認定的相關條例，只有《中華人民共和國憲法》和2013年7月1日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第四十六條提到關于難民的問題。憲法第三十二條提到：中華人民共和國保護在中國境內的外國人的合法權利和利益，在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第四十六條提到申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內停留;被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發(fā)的難民身份證件在中國境內停留居留。這兩處關于難民身份甄別與認定的條款雖然提到了難民身份的問題，但卻沒有給出具體甄別與認定的程序與細則。此外，中國也沒有認定難民身份的機構與組織。

再次，難民身份的界定存在一些細節(jié)上的爭議，其中一條就是國際難民公約對于難民的定義在難民流離時間與戰(zhàn)爭迫害時間之間沒有做出明確的區(qū)分，即并沒有給難民滯留國外的時間維度做一個明確的界定，包括離開原籍國或原籍地多久、在現(xiàn)居地或現(xiàn)居國多久才可稱為難民。中緬邊境情況復雜，有的涌入者可能被安置在流入國長期甚至永久不會返回流出國;有的則因為短暫的戰(zhàn)亂，在一周之內就重返原籍國。這樣的情形使我們無法甄別其難民身份。

2. 政治層面：生態(tài)的復雜

在目前全球復雜的政治生態(tài)中，中國為最有生命力、最具活力和正在發(fā)展中的大國，一舉一動都會受到以美國為首的資本主義集團的過度關注;中國作為一個友好而又負責任的大國，在現(xiàn)存國際秩序和國際關系中也面臨著種種機遇和巨大的挑戰(zhàn)。戰(zhàn)爭涌入者的身份如果被界定為難民，主要會衍生出以下兩方面的問題：

其一是對中緬關系發(fā)展的阻滯。中緬兩國是地處亞洲十字路口的睦鄰。早在公元前4世紀，中緬兩國就已經開始了經濟和文化上的互通與合作，建立了官方友好關系，中緬兩國的“胞波”情誼延續(xù)至今。經濟上，中國作為緬甸最大的投資國之一，兩國的經貿關系正在不斷地發(fā)展與深化。據2019年年初在內比都舉行的緬甸投資峰會的數(shù)據顯示，截至2018年11月30日，在所有對緬甸投資的國家和地區(qū)中，中國對緬甸的投資額高達200.0106億美元，是對緬甸投資最多的國家，占緬甸吸收外資總額的37%，有355個投資項目已獲得批準①。另據緬甸投資與公司管理局統(tǒng)計顯示，同期緬甸向中國出口額為45.3億美元，同比增長10.5%②。對于中國來說，如果承認戰(zhàn)爭涌入者難民的身份，也就意味著承認難民中有不被緬甸政府承認的少數(shù)羅興亞人、少數(shù)民族武裝組織及其他沒有緬甸公民身份的人，很可能會引起緬甸政府的強烈抗議，影響中緬關系的友好發(fā)展和雙邊合作。

其二是導致中國在國際關系中的弱勢。爆發(fā)于2015年春夏之交的歐洲難民危機可以作為一個現(xiàn)實的參照。作為二戰(zhàn)以來最為嚴重的難民危機，來自中東、北非、巴爾干西部地區(qū)及阿富汗的難民大量涌入歐洲。由于歐盟國家經濟和政治發(fā)展的不均衡性，對待難民危機的政策和治理方式也大相徑庭，這次難民危機使歐洲各國苦不堪言，對歐盟國家之間的政治、經濟、外交乃至文化觀念等方面產生了深遠影響，使歐洲各國面臨著人道主義與現(xiàn)實利益的兩難困境。中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者的身份如果被界定為難民，就意味著中國將面臨難民安置政策的制定、難民接納能力的增加、難民安置成本的上升等危機，在人道主義與國際困境中艱難前行。

英國難民專家羅切爾曾經提到，難民運動已經具有遠見卓識地預料到了冷戰(zhàn)后的政治與安全的日程表。大量移民經常作為歐美發(fā)達國家的政策工具被雇傭，難民已經成為戰(zhàn)爭和軍事策略的工具。雖然難民在大多數(shù)情況下與國際慈善機構聯(lián)系在一起而并不是一個政治與安全問題，但事實上，現(xiàn)階段的難民問題是一個緊張的政治問題：大量戰(zhàn)爭移民引致了國內的不穩(wěn)定因素，產生了國家間的緊張局面，也威脅到了國際安全①。

3. 社會層面：難民的“污名”

國際社會對于難民的刻板印象常常是帶有偏見與歧視的，難民一詞的建構與發(fā)展基本上是與“犯罪”“逃亡”“無歸屬”“流離失所”“社會底層”等標簽聯(lián)系在一起的，難民身份的“污名”使他們的行為類型化為社會越軌并對社會運行造成一定的危害。具有某種特定“污名”的人往往會采取行動，表達共同的情感，以此鞏固其所在群體的真實感，并穩(wěn)定他對這個群體的依賴。這就塑造出成員的意識形態(tài)：他們的牢騷、他們的期盼、他們的政治、他們對社會的不滿，進而使不滿情緒轉化為社會運動，致使社會失序②。

中緬兩國山水相連、阡陌相通，邊民共種一棵樹、共飲一井水、共耕一塊田、一秋千蕩兩國是中緬邊境跨境民族群體相處融洽、語言相通、慣習類似、文化相同、交流頻繁的真實寫照。不少邊民跨境婚嫁，彼此都是一家人。緬甸戰(zhàn)爭涌入者中有很多在中國云南都有親戚，如果戰(zhàn)爭涌入者被界定為難民，則會使他們暫時甚至永久貼上“難民”的標簽。對于難民個人，“污名”有一定的可見度及其負面的社會效應，使其喪失參與某些社交活動的資格，也會使其在與親朋好友的人際互動中喪失顏面，帶來持續(xù)的社會困擾。

所以，依據現(xiàn)階段的制度、政治和社會等因素，中國并不具備將“邊民”轉化為“難民”的主客觀條件，無法也不能將戰(zhàn)爭涌入者認定為“難民”而只能稱為“邊民”。

四、結論與評價

與國際社會將戰(zhàn)爭涌入者認定為難民不同的是，難民身份非合法性與邊民身份合法性的二重結構因素決定了現(xiàn)階段中緬邊境戰(zhàn)爭涌入者的身份為邊民。至于國際社會在中國處理戰(zhàn)爭涌入者的問題上所施加的壓力，中國有權在戰(zhàn)亂平息、邊境秩序穩(wěn)定的條件下將邊民遣返回國是具有現(xiàn)實依據的。在1977年的聯(lián)合國大會領土庇護會議上，土耳其曾諫言，如果大規(guī)模涌入人員可能對締約國造成嚴重危險，可以考慮不使用不推回原則③。此外，1981年，聯(lián)合國難民署方案執(zhí)行委員會第22號決議指出：在大規(guī)模涌入人員的情況下，尋求庇護者應可獲準進入他們首先獲得庇護的國家，即使該國無法長期收留他們，也應在任何時候短期收留他們并提供保護。臨時庇護應持續(xù)到促使人群逃離的情勢已經發(fā)生根本性改變。庇護國終止臨時庇護，是因為促使人員逃離的情勢已經發(fā)生根本改變，不再需要臨時庇護，可以平安返回，從而要求其返回本國。

雖然中國對于邊民身份的認定有足夠的合法性，但是，對于中國來說，鑒于中緬邊境無國籍者在現(xiàn)行的規(guī)制下無法被認定為難民的情況，只能依據2007年中國頒布的《突發(fā)事件應對法》以及云南省政府據其制定的《云南省涉外突發(fā)事件應急預案》進行處置，將其認定為邊民。綜上也可以看出，中國仍需要在制度層面加強設計，如引入聯(lián)合國難民署專門認定機構，確立難民甄別主體，對無國籍者、羅興亞人、地理位置不具備邊民條件的避難者等問題具體分析，盡快出臺難民甄別制度（Refugee Status Determination），與國際法接軌。

在處置大量邊民涌入問題上，中國采取了臨時庇護和相關人道主義等積極措施，同時賦予其享受難民身份的人道主義救助和邊民身份的社會福利兩種事實權利，是符合國際法相關宗旨和精神的。在一系列世界范圍內的國際行動中，一個更有話語權的中國愿意以建設性的方式、運用自身不斷增強的實力貢獻力量，這也是符合世界利益與國家利益的雙贏。在此基礎上，中國也會與國際社會更加密切地交流和協(xié)作，在人道主義援助和災難救助為首的有深厚共同利益的領域增信釋疑。

基金項目：本文系作者主持的國家社科基金青年項目《中緬邊境地區(qū)跨國人口流動問題及其治理研究》（項目編號：16CRK008）的階段性研究成果。

（責任編輯：顏? 潔）