任冬莉 華宏

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中提出“十三五”電子文件管理工作目標，“到2020年，電子文件管理體制機制和法規(guī)制度更加健全，電子文件法律地位和行政效力得以確立；電子文件保管利用更加規(guī)范，國家對核心電子文件資源的管理進一步加強；主要基礎標準和重點行業(yè)標準制定發(fā)布，逐步形成比較完備的標準體系；電子文件管理在重點領域和重點信息系統中得到廣泛應用……”并在主要任務部分中提出“明確各類電子文件歸檔范圍和構成要求，推進立檔單位向同級國家綜合檔案館移交電子檔案”?！兑?guī)劃》確立了電子文件管理工作在檔案事業(yè)中的重要地位，提出的工作目標也成為“十三五”期間檔案工作的主要任務之一。國家檔案局基于《文書類電子文件元數據》（DA/T 46-2009）、《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47-2009）和《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》（DA/T 48-2009）標準制定并于2012年發(fā)布的《電子檔案移交與接收辦法》，則成為各級國家綜合檔案館開展電子檔案移交與接收工作的標準依據。

南京市檔案館為配合國家檔案局的測評工作于今年初開展了電子檔案移交與接收的試點工作。通過試點，結合工作中發(fā)現的問題和困難，我們對如何開展好電子檔案的移交與接收有了一定的認識，也多了些思考。

一、試點目的和試點單位選擇

1.試點的目的

隨著社會信息化程度的提高，OA系統的廣泛使用，特別是近年來檔案信息化進程的推進和數字檔案室的建設，大量的電子文件、電子檔案應運而生?！峨娮訖n案移交與接收辦法》規(guī)定，電子檔案自形成之日起滿五年就應該向同級國家檔案館移交。按此規(guī)定的年限，電子檔案的移交和接收必須提上日程。但對檔案館而言，電子檔案的接收完全不同于傳統的接收工作，不僅是形式、流程和標準的不同，更重要的是手段和方法的不同。單靠《電子檔案移交與接收辦法》無法很好地完成電子檔案的移交和接收，必須結合實際，提出一個科學、有效、實用的移交和接收辦法。我們力圖通過試點工作，為全面開展電子檔案的移交與接收提供一個范本式的模型，并根據國家的相關標準和要求，對電子檔案移交與接收工作的流程、方法和要求制定一個實施辦法，即出臺《南京市電子檔案移交與接收實施辦法》，以規(guī)范全市的電子檔案移交與接收工作。

2.試點單位的選擇

截至2017年底，在進館名錄的一級單位中共有9家單位的檔案室通過了4A以上數字檔案室的評定。其中一家檔案室還通過了國家檔案局示范數字檔案室的驗收。我們從高起點、高標準的立意上選擇了該檔案室作為試點單位。旨在通過試點對提升全市的電子檔案移交與接收工作起到促進作用，也突出其示范、標桿的作用。同時我們對9家4A以上的數字檔案室進行了問卷調查，調查內容包括：電子檔案類別、電子檔案的文件格式、是否使用封裝包、是否使用CA、與OA銜接情況和電子檔案備份情況等。由于調查問卷的回收率不能令人滿意，后期我們又通過電話詢問和實地調研走訪對未提交問卷的單位進行了調查。

二、試點工作內容及情況

1.擬定工作草案

我們在參考了大量的文獻資料后，根據對相關標準、要求的理解，特擬定了一個關于電子檔案“四性”檢測具體內容和方法的草案，明確工作內容和要求，據此進行電子檔案的接收工作。

準確性檢測，主要是對目錄信息準確性、目錄和電子檔案內容關聯準確性、電子檔案內容準確性及電子檔案封裝包準確性進行檢測。包括電子檔案目錄信息是否符合檔案著錄規(guī)則要求的類型、長度、格式和值域，目錄信息內容是否合理；電子檔案內容與目錄信息是否關聯，電子檔案元數據和目錄信息標注是否一致；數字簽名和電子印章的檔案內容的有效性；電子檔案封裝包的有效性等。

完整性檢測，主要是對電子檔案總量、目錄項目完整性、電子檔案完整性及電子檔案封裝包完整性進行檢測。包括電子檔案數量與預定的移交接收數據量是否一致，檔案目錄項目是否填寫齊全，具有連續(xù)編號的數據（案卷號、件號、文號）是否有漏號現象，反映重要問題的電子檔案是否包括主要修改過程和辦理情況記錄，電子檔案內容是否齊全完整，電子檔案封裝包的必填元數據是否完整等。

可用性檢測，主要是對目錄數據可用性、電子檔案內容可用性、電子檔案內容軟硬件環(huán)境進行檢測。包括電子檔案目錄數據是否可以被正常訪問，電子檔案內容是否可以被正常打開和瀏覽，電子檔案格式是否有利于長久保存，電子檔案的內容大小是否與元數據記錄的大小一致，數字化加工的電子檔案內容的相關指標是否符合移交接收和長期保存的規(guī)定要求，電子檔案元數據中記錄的軟硬件環(huán)境是否符合移交接收和長期保存的規(guī)定等。

安全性檢測，主要是對目錄數據安全性、電子檔案病毒及軟件系統安全性進行檢測。包括目錄數據著錄項目中的密級和控制標識是否規(guī)范，電子檔案是否感染病毒，系統是否有隱含的安全漏洞等，確保電子檔案利用安全；防止電子檔案被刪除、更改。

其他還有關于移交載體的檢測。包括了移交數據的組織結構等內容。

2.接收電子檔案

本次檔案室移交的為2008—2013年永久、定期30年的電子檔案。包括電子檔案目錄2132條、電子檔案2060件（EEP包）和封裝軟件2件。移交方式為離線移交，移交載體為移動硬盤。

南京市審計局自2008年起通過OA系統形成電子文件，并根據本單位的“歸檔范圍和保管期限表”對電子文件進行了歸檔，形成了電子檔案。檔案室2013年起啟用了根據江蘇省地方標準《電子檔案基礎元數據數據庫結構和封裝格式》（DB32/T1893-2011）制作的封裝包（EEP）。2016年根據《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》（DA/T 48-2009）標準重新制作了封裝包，且部分文件進行了CA認證?，F使用的檔案管理模塊是嵌入本單位的OA系統，由本單位自主研發(fā)，真正意義上實現了無縫連接。

三、存在的問題與困難

南京市審計局的檔案工作多年來一直處于全市機關檔案工作的前列。檔案管理基本做到了有制度可循，有流程可控。在全市率先創(chuàng)建了5A數字檔案室，并于2017年通過國家檔案局的示范數字檔案室的驗收。良好的工作基礎為我們開展電子檔案的移交與接收創(chuàng)造了很好的條件，也可以說試點單位的選擇具備了示范性和參考性。

我們根據“電子檔案‘四性’檢測方法（草稿）”的要求，對移交的電子檔案逐項進行了檢測。（下列的問題僅限于本次試點工作）

1.檔案移交中的問題

（1）電子檔案目錄不規(guī)范?！叭掌凇表椫刑顚懙臑榉庋b日期而非文件形成日期；“密級”項中雖標識了文件密級情況，但限制和內部使用文件均只在“備注”項中標識；目錄字段中缺少“文件大小”項。

（2）目錄數量與文件數量不一致。移交目錄2132條，減去71件涉密、限制和內部使用文件，應收EEP文件2061件，但實收數量為2060件，缺少1件（重復一次后仍缺少件），說明系統導出有缺失。需要說明的是，這里的文件數量實際是EEP的數量，而每個EEP內還包括了從起草到正本的過程文件，數量是定稿和正本的幾倍。僅以此次移交為例，目錄是2132條，而文件總數卻是12081件。

（3）部分文件缺少數字簽名。因我館于2017年11月進行網絡改造，造成兩端不通，現無法進行CA認證。

（4）部分原文打不開。造成此問題的原因是原發(fā)（收）文即為PDF格式文件，系統進行批量數據格式轉換存在缺陷。

（5）在文件的命名上有不妥之處。收文（CEB格式）命名為“定稿”，轉換格式后的文件（PDF格式）命名為“正文”，這個命名方法不符合文書學中稿本定義的規(guī)則，有待商榷。

（6）壓縮文件不醒目。有壓縮文件4件，因在封裝包內，一時難以發(fā)現。

（7）檔號的命名需修改。新的《歸檔文件整理規(guī)則》的檔號命名方法應從2017年起，而本次移交的電子檔案的檔號命名已經通過系統重新統一更改。

需要說明的是，（4）（5）問題的出現都是因為數字檔案室要求歸檔文件必須為PDF格式而導致的。

2.檔案接收中的困難

（1）檢測自動化水平低。因無檢測軟件，所有檢測項目全靠人工分步、分項進行，檢測質量很難保證。同時檢測效率低下，如遇大批量電子檔案移交，將無法應付。

（2）有些檢測項目無法界定和落實。例如殺毒的問題，不同的軟件針對不同的病毒，且病毒也是不斷地變化形式。我們不可能用一個軟件殺盡所有的病毒，因此就無法界定是否有病毒。

（3）封裝包的問題。本次進館共移交了兩個版本的封裝包。2013年起啟用了根據江蘇省地方標準《電子檔案基礎元數據數據庫結構和封裝格式》（DB32/T1893-2011）制作的封裝包（EEP）。2016年根據《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》（DA/T 48-2009）標準重新制作了封裝包，且2016年版的封裝軟件不能兼容2013年版的封裝軟件。但在具體的電子檔案封裝檢測時卻不能完全對應封裝包研發(fā)年度。在2008年到2013年的封裝檔案中既有2013年研發(fā)的封裝包文件，也有2016年研發(fā)的封裝包文件。因此，在檢測中如果遇到文件打不開的情況，就必須要分別用兩個不同的封裝軟件進行試用。本次移交的2016年版的封裝軟件不能兼容2013年版。

（4）關于“四性”檢測的問題。我們擬定的“四性”檢測方案只是對“四性”的初步認識，一定會有不足之處。但“四性”測什么？如何測？也一直是困擾檔案界的問題。國家檔案局近期頒布了《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/ T70-2018），為我們更好地開展電子檔案的“四性”檢測工作提供了依據。

四、存在問題的原因分析

針對以上問題，結合對數字檔案室的問卷調查和對部分數字檔案室的調研，我們對一些問題進行了分析，有了一些新認識。

1.電子檔案類別單一

本次接收的電子檔案來源于數字檔案室，因此必定會受到數字檔案室的局限。本次接收的電子檔案是通過OA管理系統導出，主要是收文和發(fā)文，沒有公務郵件，也沒有網絡資源的歸檔。接收的電子檔案不包括數碼照片和業(yè)務檔案。我們分析是由于系統建設時沒有考慮到或無可參考的標準規(guī)范。如《數碼照片歸檔與管理規(guī)范》（DA/T 50-2014）、《照片類電子檔案元數據方案》（DA/T 54-2014）和《錄音錄像類電子檔案元數據方案》（DA/T 63-2017）等標準頒布滯后，一旦系統研發(fā)基本完成，很難作大的修改和補充。

問卷調查的“檔案類別”項也同樣反映出此問題，歸檔類別簡單，絕大部分為公文，照片、影像少許，網頁、郵件為零，僅有一家填寫了有業(yè)務檔案。

2.電子檔案格式問題

數字檔案室要求歸檔的電子檔案格式為PDF格式，非PDF格式文件要轉換成PDF格式歸檔。這里我們不討論格式轉換的可行性和可靠性等問題，指定單一格式本身就不合理。根據《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894-2002）、《公務電子郵件歸檔與管理規(guī)則》（DA/T32-2005）及《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T47-2009）標準的要求，CEB、PDF、 OFD、HTML、XML等格式都是允許歸檔的文件格式。目前廣泛使用的網絡資源存檔格式WARC也已成為國家標準，如《信息和文獻WARC文件格式》（GB/T33994-2017）。早在2014年，美國國家檔案與文件署（NARA）就更新了《永久電子文件移交格式指南》（NARA Bulletin 2014-04），以列表形式明確了NARA接收電子文件類型和格式范圍，共10類約70種格式。每類電子文件的格式都明確了推薦格式、可接收格式及壓縮算法。在信息技術高速發(fā)展的環(huán)境中，檔案部門如不能采取開放的態(tài)度，不僅會影響檔案資源的豐富和完整，還將與整個社會漸行漸遠。

問卷調查的“文件格式”項的情況要比試點單位多些，有CEB、PDF和XML等。

3.元數據問題

本次移交的電子檔案是包括元數據的。在元數據問題上我們沒有過多的糾結，因為目前實施的歸檔電子文件目錄的著錄項基本包含了《文書類電子元數據方案》中的關鍵元數據。但我們必須注意到2016年頒布的《黨政機關電子公文元數據規(guī)范》（GB/T33480-2016）中的關鍵元數據僅有18個，且與《文書類電子元數據方案》的關鍵元數據存在一定的差異。下一步如何調整與統一非常重要，否則就失去了元數據的本來意義。也有研究人員發(fā)現，元數據在遷移過程中有損失，特別是在兩個不同系統間的轉移時甚至有丟失的情況，這個問題應該引起我們的重視。

4. CA的問題

本次移交因特殊原因此項沒有進行。我們以為，有關CA的問題必須從OA或公文系統源頭上解決，單靠一個數字檔案室不可能解決電子公文管理方面的所有問題。CA認證要具備一些條件和環(huán)境，除此之外，還涉及移出方、接收方和第三方，其中一方有變化就無法進行認證。

5.封裝的問題

這里的封裝不單指封裝包版本的問題，還包括封裝在哪個階段進行，封裝哪些文件等。關于封裝包的利用問題，我們在調研中也聽到了不同的聲音。問卷調查顯示僅有一個單位實施了封裝。

（1）封裝時間。是在年度歸檔時完成封裝，還是在檔案移交進館時進行封裝各有利弊。封裝的目的是防篡改，根據文件的生命周期理論，檔案在檔案室保管階段的利用率是最高的。在檔案室保管階段，封裝了的文件體量在利用過程中會越來越大，而大部分數據會變成冗余數據。一般檔案室的電子檔案利用都是在系統中通過申請、審批、批準后方能使用。且會根據設置的權限，只能瀏覽或下載，要通過系統去篡改是很難的。所以，絕大部分檔案室沒有采用歸檔就封裝的方法。

（2）封裝內容。是封裝所有（從文件起草至正本）文件，還是僅封裝定稿和正本？對應紙質檔案的歸檔要求，我們認為僅封裝定稿和正本就可以。我們也分析了封裝所有文件的情況，有相當一部分的文件為無重大修改、指示的過程文件，且在系統中操作人員用代碼替代的情況非常普遍。若干年后要查找代碼對應的人員名單難度也會不小，故全部封裝的意義不大。

（3）封裝軟件。一般封裝軟件是由各單位委托科技公司研發(fā)的?？萍脊静粌H要根據各單位的OA情況、基于一個操作系統定制軟件，還會因標準規(guī)范的更迭，更新版本或打補丁包。當新版本兼容老版本時，只要新版本即可；但若新版本不兼容老版本時，問題就很多了。要在兩個版本間交替使用，無形中增加了工作量，還會造成判斷失誤，同時會因操作系統的原因，影響封裝軟件的使用。并且，若每個進館單位都要移交封裝軟件，那么檔案館僅單一用途的軟件就要保留若干個，后續(xù)很難維護。雖說封裝軟件是基于XML開發(fā)的，但要在系統中利用一個封裝軟件去瀏覽所有移交的封裝文件，還存在很多的問題和不便。

五、對策思考

電子檔案的移交與接收工作是我們即將面臨的一項新工作。古人云“工欲善其事，必先利其器”，根據全市的情況，結合本次試點，我們建議當下要抓緊做好兩件事情。

一是編制并出臺《南京市電子檔案移交與接收實施辦法》。以國家檔案局的《電子檔案移交與接收辦法》為依據，細化條款，力求做到科學、合理、可操作、可實施。在《實施辦法》中要明確移交電子檔案的基本要求、基本流程、類型與格式、“四性”檢查要求等。

二是開發(fā)“電子檔案移交與接收”模塊。在現有的文檔一體化系統中增加“電子檔案移交與接收”模塊，實現電子檔案的在線移交。“電子檔案移交與接收”模塊要具有“四性”檢測功能、CA認證功能，并提供統一的封裝軟件。提供統一的封裝軟件非常重要，它不僅有利于電子檔案的永久有效保存，更有利于檔案館的檔案利用。

互聯網、大數據、人工智能等信息技術對檔案工作產生了極其深刻的影響，極大地改變了檔案工作的內容、方法和手段，檔案工作正在經歷一個從接收保管紙質檔案到接收保管電子檔案，從管理檔案實體到管理電子數據，從手工操作到信息化智能化操作，從檔案資源分散利用到互聯網共享的變革過程。需要加快推進檔案工作的轉型升級，逐步實現以信息化為核心的檔案管理現代化。我們通過試點，結合工作實踐提出了一點認識與建議，目的是希望大家重視，能有更多的人參與討論，進一步做好檔案館電子檔案的移交與接收工作。