董志勇 李成明

內(nèi)容提要：新中國成立70年來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”的個體經(jīng)營體制、“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制、“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，以及完善基本經(jīng)營制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等階段。在70年的改革歷程中，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系始終是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主線，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重要前提，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重點工作，建立健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重要保障。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革迎來了新的歷史機遇，面臨新的問題和挑戰(zhàn)，全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革是大勢所趨。未來我國應(yīng)全面深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，進一步健全土地有序流轉(zhuǎn)機制，推進土地流轉(zhuǎn)形式由單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變;明確集體經(jīng)濟組織功能定位，推進集體經(jīng)濟組織由注重行政管理向注重市場服務(wù)轉(zhuǎn)變;堅持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育監(jiān)管并舉，推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長轉(zhuǎn)變;加強新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營方式由土地規(guī)?；蚍?wù)規(guī)?；D(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F320.2? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0005-11

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革作了重要部署。梳理新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革歷程，把握其演變規(guī)律，既有利于加深對新中國70年農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程的認識，又有利于明確未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的方向，對落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，進而實現(xiàn)“兩個一百年”宏偉目標具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的基本歷程

根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式變化，新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”的個體經(jīng)營體制，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制，“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，以及完善基本經(jīng)營制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系四個主要階段。

（一）1949～1952年：“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”的個體經(jīng)營體制

新中國成立初期的農(nóng)業(yè)制度是黨在革命時期相關(guān)制度的延續(xù)。1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》頒布，確定了有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，這為新中國成立初期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作指明了方向。隨后，1950年6月頒布施行的《中華人民共和國土地改革法》，以正式法律條文的形式確定了農(nóng)民的土地所有制，承認土地的自由經(jīng)營、買賣及出租權(quán)利。在農(nóng)民自主經(jīng)營過程中，生產(chǎn)資料的短缺問題逐漸顯現(xiàn)，促使農(nóng)民之間互助合作，按照自愿互利原則形成互助組。1951年中共中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，肯定了基于個體經(jīng)濟的勞動互助，并提出互助組將朝著農(nóng)業(yè)集體化方向發(fā)展。

總的來說，新中國成立初期，以“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”為主要特征，核心是打破封建地主制度，解放廣大農(nóng)民，實現(xiàn)民族獨立[1]。這一階段，農(nóng)民的生活水平顯著改善，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，這一階段全國糧食產(chǎn)量由1949年的11 318.4萬噸增加到1952年的16 393.1萬噸，增產(chǎn)44.8%;單位面積產(chǎn)量由1949年的每公頃1029.33公斤，增加到1952年的每公頃1322.25公斤，增加28.5%。

（二）1953～1978年：“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制

1953年我國確立了過渡時期的總路線，開啟了農(nóng)業(yè)合作化運動。1953年2月發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》提出，全國發(fā)展互助組并試辦初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年12月中共中央作出的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》進一步提出發(fā)展高級農(nóng)業(yè)合作社。1955年10月中共中央形成《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，提出通過合作社引導(dǎo)農(nóng)民過渡到更高級的社會主義，隨后發(fā)布的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社劃分為初級和高級兩個發(fā)展階段。1956年6月發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》正式提出完成向高級合作社的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)資料由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)向集體所有，生產(chǎn)隊成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基本單位。1957年中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)管理工作的指示》和《關(guān)于整頓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的指示》，明確了合作社與生產(chǎn)隊的組織規(guī)模。為了加快集體所有制向全民所有制過渡，1958年8月中共中央作出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，標志著人民公社化開啟，并于1959年8月在《關(guān)于人民公社的十八個問題》中首次明確了人民公社的三級所有制，其中以生產(chǎn)大隊為主導(dǎo)。1960年11月，為應(yīng)對自然災(zāi)害，中共中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，下放核算單位到生產(chǎn)隊，并明確了農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊所有。1962年9月修正的《農(nóng)村人民公社工作條例》進一步強調(diào)生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)地位，并提出這一制度至少30年不變。

總的來說，這一階段生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式先后從“農(nóng)民所有，勞動互助”的互助組模式發(fā)展到“農(nóng)民所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的初級社模式，再發(fā)展到“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的高級社模式，最終經(jīng)過調(diào)整形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制。在人民公社中，由于“干和不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”，因而缺少有效的激勵措施，農(nóng)民缺乏生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)勞動效率較低，雖然在農(nóng)村建設(shè)方面取得了一定成就，但也付出了較大代價。

（三）1979～2012年：“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制

1978年，黨的十一屆三中全會確定以經(jīng)濟建設(shè)為中心，會上審議通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，雖然草案并未允許包產(chǎn)到戶，但提出了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的25條政策措施，這為改革開放初期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革奠定了基礎(chǔ)。1979年9月上述決定正式通過，對草案中“不許包產(chǎn)到戶”調(diào)整為“除某些……外，也不要包產(chǎn)到戶”，打開了制度創(chuàng)新的閥門。1980年9月，中央下發(fā)“75號文件”，強調(diào)了集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位，但同時也肯定了包產(chǎn)到戶是一種解決溫飽問題的必要措施，該文件起到了承前啟后的作用[2]。1982年中央“一號文件”《全國農(nóng)村工作會議紀要》的發(fā)布，標志著“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的“雙包”責(zé)任制合法化，也明確強調(diào)了集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的職能。1983年中央“一號文件”《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》發(fā)布，提出分戶承包的家庭經(jīng)營是合作經(jīng)濟中的一個經(jīng)營層次，明確了“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的發(fā)展方向，并提出通過承包處理好“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系是完善該制度的關(guān)鍵。1987年1月中共中央政治局發(fā)布了《把農(nóng)村改革引向深入》，該文件強調(diào)了集體應(yīng)承擔生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)和資產(chǎn)積累等職能，這為后續(xù)改革構(gòu)建了“統(tǒng)”的基本框架。1990年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》又提出“穩(wěn)定完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”，發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的紐帶作用。1991年黨的十三屆八中全會通過的《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》總結(jié)了20世紀80年代的改革經(jīng)驗，正式明確“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善”，確定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的總基調(diào)和大方向，隨后幾年圍繞農(nóng)村土地制度的相關(guān)改革步伐開始加快。進入21世紀，面對形勢發(fā)展變化，黨的十七屆三中全會通過《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強調(diào)推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，并從“統(tǒng)”和“分”兩個層次提出了“兩個轉(zhuǎn)變”的政策要求，之后的中央“一號文件”不斷強調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新。原農(nóng)業(yè)部于2009年發(fā)布的《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的意見》，明確了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的具體指導(dǎo)方針。2012年，為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》，強調(diào)重點發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動作用。

總的來說，這一階段先后經(jīng)歷了從生產(chǎn)隊到聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，從“包工到組、包產(chǎn)到組”到有條件地實施“包產(chǎn)到戶、包干到戶”，再全面推廣“包產(chǎn)到戶、包干到戶”，最終確立了“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制[3]。這一階段農(nóng)民生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐年增收，僅到1984年全國糧食產(chǎn)量就比1979年提高了34%，棉花產(chǎn)量提高了2.89倍，油菜籽產(chǎn)量提高了128%[4]。

（四）2013年至今：完善基本經(jīng)營制度，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

黨的十八大報告提出，“發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，首次提出“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的概念。2013年中央“一號文件”《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民組織化水平為重點，扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織，培育壯大龍頭企業(yè)。2013 年中央農(nóng)村工作會議也提出“要加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。2014年中央“一號文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出以解決好“地怎么種”為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)合社，鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。隨后，九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，進一步引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展。2015年中央“一號文件”《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。2016年中央“一號文件”《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》在堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的引領(lǐng)作用，培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化骨干力量。同年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了扶持家庭農(nóng)場發(fā)展的具體措施。2017年中央“一號文件”《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，并提出研究建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營評價指標體系，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。2018年中央“一號文件”《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，同時提出“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，重點強調(diào)促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。2019年中央“一號文件”《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》強調(diào)堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位，并賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，“突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，啟動家庭農(nóng)場培育計劃，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動”。

總的來說，這一時期新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速增長，推動了多種形式的規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為其核心問題，“完善基本經(jīng)營制度，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”是其主要特征。隨著土地“三權(quán)分置”的不斷推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度進一步加快，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢，農(nóng)業(yè)朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

二、新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的基本經(jīng)驗

新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的基本經(jīng)驗可以歸納為四方面：處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系始終是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主線;有效發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的基本前提;培育適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的工作重點;建立健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重要保障。

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主線在于處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系

新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主線是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心要素是土地，土地的產(chǎn)權(quán)分配方式?jīng)Q定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式，決定了農(nóng)村的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的核心是土地制度創(chuàng)新，通過創(chuàng)新土地制度適應(yīng)并推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式變化。從革命時期到新中國成立初期，通過土地改革真正實現(xiàn)了“耕者有其田”，廣大農(nóng)民得到解放，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)緊密結(jié)合，“農(nóng)民所有，自主經(jīng)營”的體制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的推進，在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營體制階段，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)經(jīng)過短暫分離后再次緊密結(jié)合，形成了土地的集體所有制。進入“家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制階段，農(nóng)民與土地的關(guān)系再次發(fā)生了改變，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)分離，使得農(nóng)民獲得更大的生產(chǎn)自主權(quán)，農(nóng)民積極性被極大地調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速發(fā)展。隨后，承包經(jīng)營制度不斷優(yōu)化完善，如延長農(nóng)村土地承包期限、立法保護土地承包關(guān)系等。2003年的《土地承包法》明確規(guī)定耕地承包期為三十年，并將擁有土地承包權(quán)的集體成員固定在了特定時點。黨的十八大后進一步完善基本經(jīng)營制度，推動實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場在農(nóng)地資源配置中的決定地位日益凸顯，促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)，加快了多元化規(guī)模經(jīng)營方式形成，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。實踐證明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革應(yīng)牢牢把握好農(nóng)民與土地的關(guān)系這一主線。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的前提在于有效發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能

在70年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在各階段農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。新中國成立后，土地改革確立了農(nóng)民的土地所有制，但由于個體經(jīng)濟的局限性，生產(chǎn)資料匱乏等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾亟待解決，農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)民之間互助逐漸興起。在合作社的發(fā)展過程中，由于脫離實際過分強調(diào)集體化形式，形成了“一大二公”的人民公社。由于這一組織形式?jīng)]有充分發(fā)揮好集體經(jīng)濟優(yōu)勢，未能有效激勵農(nóng)民參與生產(chǎn)，最終阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。但不容忽視的是，這一階段在農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了重大成就，為以后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、科學(xué)化創(chuàng)造了條件[5]。此后，黨和政府認識到人民公社的不足，開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過統(tǒng)分結(jié)合調(diào)動了農(nóng)民積極性，農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式向更適應(yīng)生產(chǎn)力進步的方向發(fā)展，發(fā)揮了“統(tǒng)”和“分”的各自優(yōu)勢。但在實踐中，由于過分強調(diào)“分”的職能，又造成了“統(tǒng)”與“分”的失衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能弱化，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸走向衰弱，導(dǎo)致分散的小農(nóng)戶不能有效融入統(tǒng)一的大市場。

為探索創(chuàng)新“統(tǒng)”的職能，各地出現(xiàn)大量股份合作經(jīng)濟。黨的十五大提出了勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合的“兩個聯(lián)合”為主的集體經(jīng)濟，進一步創(chuàng)新了集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式。黨的十七屆三中全會從“統(tǒng)”和“分”兩個層次提出“兩個轉(zhuǎn)變”方針，強調(diào)家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告進一步提出要“發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作和股份合作，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。各地經(jīng)營模式創(chuàng)新為雙層經(jīng)營體制賦予了新內(nèi)涵。實踐證明，家庭經(jīng)營雖然能夠激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)動力，但也存在明顯的先天不足，農(nóng)民既缺乏資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的投入動力，又缺失運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技進行農(nóng)業(yè)升級的能力，這有賴于集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革應(yīng)以有效發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能為前提。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重點在于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中最活躍的因素[6]，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在70年的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革中，經(jīng)營主體從傳統(tǒng)小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊，又從生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)向承包戶，基于家庭經(jīng)營又發(fā)展形成了多元化經(jīng)營主體并存格局。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)力結(jié)構(gòu)性短缺，文化程度較低的中老年人和婦女逐漸成為務(wù)農(nóng)主體，單純依靠傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，解決“誰來種地”的問題日顯緊迫。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育豐富了農(nóng)業(yè)市場參與主體，通過規(guī)?；?jīng)營為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)條件，發(fā)揮了科技應(yīng)用示范帶動作用，促進了農(nóng)業(yè)科技推廣，擴大了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長效投資，并保障了糧食生產(chǎn)數(shù)量，提高了糧食生產(chǎn)質(zhì)量，能夠及時調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，平衡市場供求關(guān)系，有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2005年中央“一號文件”提出支持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展，通過為社員提供生產(chǎn)服務(wù)提高農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化程度。2007年中央“一號文件”提出培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟組織。黨的十七屆三中全會進一步提出培育新型農(nóng)業(yè)合作組織，并在隨后的2009年中央“一號文件”中從人員、財政、金融、登記等方面給出了明確指導(dǎo)意見。黨的十八大進一步提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并在隨后的“一號文件”中不斷推出具體扶持政策，2017年又進一步修訂了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的推進和不同主體之間深度融合，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工進一步細化，促進了農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這一趨勢也將創(chuàng)造更多農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位，提升農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)，農(nóng)民增收效應(yīng)將更為凸顯。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的微觀支撐，是新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的工作重點。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的保障在于建立健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革過程中，配套的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系發(fā)揮著重要保障作用，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更需要以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為支撐。新中國成立至改革開放期間，集體經(jīng)濟組織扮演了生產(chǎn)和服務(wù)的雙重角色，緩解了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)資料不足的問題。隨著市場化改革的深入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)生了重大變化，農(nóng)戶經(jīng)營能力不足、抗風(fēng)險能力弱的問題日益凸顯，亟須建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系以彌補小農(nóng)戶與大市場間的鴻溝。1990年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》首次提出“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》，進一步明確“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是包括專業(yè)經(jīng)濟技術(shù)部門、鄉(xiāng)村合作組織和社會其他方面為農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)發(fā)展所提供的服務(wù)”，強化了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的市場屬性。黨的十六屆三中全會再次提出“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”，隨后的中央“一號文件”對其作了更明確的闡釋和工作部署，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)領(lǐng)域也逐漸由單一的生產(chǎn)服務(wù)拓展到購銷、財務(wù)、法律、金融等多個領(lǐng)域。黨的十七屆三中全會進一步提出，“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機構(gòu)為依托、合作經(jīng)營組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。黨的十八大又進一步提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，其中新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要組成部分。2013年中央“一號文件”進一步強調(diào)了“大力培育多元服務(wù)主體”。我國正全面推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的需求正快速增長，建立健全適應(yīng)當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重要保障。

三、新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的機遇與挑戰(zhàn)

進入新時代，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革迎來了新的歷史機遇，但同時也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。一方面，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域帶來了新的制度紅利，“三農(nóng)”改革試點為下一步政策推廣積累了豐富的實踐經(jīng)驗，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不斷改革創(chuàng)新;另一方面，農(nóng)村土地制度還不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，集體經(jīng)濟組織缺位錯位，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體虛化異化，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)能力弱等問題日益顯現(xiàn)。

（一）新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的時代機遇

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略釋放制度紅利

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標任務(wù)，黨的十九大報告進一步強調(diào)全面深化改革，明確指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資源投入和制度供給將進一步加大，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒂瓉硇乱惠喼贫燃t利。2018年中央“一號文件”是全面謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計，明確了產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，提出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，要求推進體制機制創(chuàng)新以強化制度性供給。2019年中央“一號文件”提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要求全面深化農(nóng)村改革以激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，重點強調(diào)了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。未來，相關(guān)制度供給的增加將為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新動力，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革也將迎來新的時代機遇。

2.“三農(nóng)”改革試點積累了實踐經(jīng)驗

黨的十八大以來，農(nóng)村領(lǐng)域的改革試點加快，從不同層次不同角度多領(lǐng)域開展試點工作。其中，在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面，推出了農(nóng)業(yè)電子商務(wù)試點、農(nóng)業(yè)重大技術(shù)協(xié)同推廣計劃試點、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點、水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點、水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯試點和養(yǎng)殖經(jīng)營主體動態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)試點等試點項目;在加強政府扶持和社會服務(wù)能力方面，推出了包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息直報系統(tǒng)貸款貼息試點、農(nóng)機新產(chǎn)品購置補貼試點、政府向經(jīng)營性服務(wù)組織購買農(nóng)業(yè)有效服務(wù)機制創(chuàng)新試點、鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點、金融支農(nóng)創(chuàng)新試點、農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整縣推進試點等試點項目;在深化農(nóng)村體制機制創(chuàng)新、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式方面，推出了土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點等試點項目。另外，重慶和成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在促進城鄉(xiāng)融合方面改革成果顯著，一定程度破除了城鄉(xiāng)二元帶來的城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等，“統(tǒng)一戶籍、土地保障和權(quán)利平等”帶來城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試點工作正加快推進，部分試點已取得階段性成果，這為未來政策制定積累了豐富經(jīng)驗，為政策推廣奠定了實踐基礎(chǔ)。

3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技要求經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)已進入應(yīng)用信息技術(shù)和生物技術(shù)的科技農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、數(shù)據(jù)化和智能化有助于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能與農(nóng)業(yè)效率。對于人多地少、資源相對稀缺的我國農(nóng)村，科技農(nóng)業(yè)將帶來巨大機遇，通過精準使用農(nóng)業(yè)科技將帶來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高質(zhì)量投入、高質(zhì)量管理和高質(zhì)量供銷。美國在科技農(nóng)業(yè)領(lǐng)域走在前列，以玉米為例，中國單位產(chǎn)量僅為美國的60%，還有具有巨大的提高空間。一方面，通過基因技術(shù)和微生物技術(shù)等現(xiàn)代生物技術(shù)能夠增加農(nóng)作物產(chǎn)量，同時有效減少化學(xué)農(nóng)藥施用，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。另一方面，基于現(xiàn)代信息技術(shù)，通過數(shù)據(jù)采集分析、物流供應(yīng)鏈管理等的智能化生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸成為現(xiàn)實?，F(xiàn)代生物技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合使用將重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中各個環(huán)節(jié)，升級傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，帶來智慧農(nóng)業(yè)的新機遇，推動農(nóng)業(yè)市場化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化，這將對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新提出新要求。

（二）新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.農(nóng)村土地制度有待進一步創(chuàng)新賦權(quán)

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，農(nóng)地細碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的一個突出問題，影響了農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，其根源在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善?！叭龣?quán)分置”改革后，土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，促進了農(nóng)村土地要素流動。但我國不同法律法規(guī)之間對農(nóng)村土地制度的表述還存在不一致的地方，而且存在限制農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利等問題，需要盡快予以修改完善。另一方面，雖然中央已經(jīng)明確要求不準以放棄農(nóng)村土地為落戶前提，但尚沒有具體的落實政策，農(nóng)民進城后承包地權(quán)屬問題尚不清晰，農(nóng)民土地有償退出和轉(zhuǎn)讓機制不健全，進一步加深了農(nóng)村土地閑置撂荒問題。在土地流轉(zhuǎn)實際推行中，地方政府政策單一且缺乏完整的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)框架，部分地區(qū)出現(xiàn)土地過度規(guī)?；F(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式帶來的農(nóng)村收入差距問題也逐漸顯現(xiàn)[7]，農(nóng)村土地制度有待進一步創(chuàng)新賦權(quán)。

2.集體經(jīng)濟組織存在缺位錯位問題

集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的基礎(chǔ)，但在整個服務(wù)體系中，村集體經(jīng)濟組織較為薄弱。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，過分強調(diào)“分”的重要性，導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能弱化，除了少部分集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民提供生產(chǎn)性服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給外，大部分集體經(jīng)濟組織存在組織渙散和定位不明等問題，導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的功能缺位。一方面，組織渙散使得集體經(jīng)濟組織缺乏提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。由于集體經(jīng)濟組織收入來源少，很難建立起有效的組織框架，村級集體經(jīng)濟組織的凝聚力較弱，組織成員參與積極性低，部分村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不能穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。另一方面，集體經(jīng)濟組織在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中定位不明確，加上政府扶持不足，其主體功能難以發(fā)揮。雖然中央文件一再強調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟，強化集體經(jīng)濟組織服務(wù)能力，發(fā)揮其在集體資產(chǎn)管理、集體資源開發(fā)、服務(wù)集體成員等方面的作用，但在資金和人才匱乏的情況下，集體沒有足夠技術(shù)能力和資金實力承擔相應(yīng)服務(wù)。同時，需要注意的是，由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定滯后，跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展需要，以及農(nóng)民對集體經(jīng)濟認知不足，村集體存在隨意處置集體資產(chǎn)的問題，集體經(jīng)濟組織功能錯位問題不容忽視。部分地區(qū)甚至存在村干部通過處置集體資產(chǎn)“中飽私囊”的現(xiàn)象，對農(nóng)村集體經(jīng)濟造成較大破壞，降低了集體成員對集體經(jīng)濟組織的信任。在雙層經(jīng)營體制下，集體經(jīng)濟的缺位阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，侵害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體虛化異化現(xiàn)象較為嚴重

在政策支持下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迅速發(fā)育起來，但普遍存在規(guī)模較小、資源缺乏、運營不規(guī)范、帶動能力弱等發(fā)育不足問題[8]。在實際政策實施中，由于過分強調(diào)“數(shù)量型增長”，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體虛化異化問題嚴重，未能有效發(fā)揮好其主體帶動作用。就家庭農(nóng)場而言，各地政府普遍從土地經(jīng)營規(guī)模上認定家庭農(nóng)場，大多設(shè)定了經(jīng)營規(guī)模下限而忽視上限要求，導(dǎo)致部分家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營規(guī)模過大，依靠家庭成員已經(jīng)無法滿足生產(chǎn)經(jīng)營活動，實際經(jīng)營方式中存在使用雇工等企業(yè)化傾向。就農(nóng)民合作社而言，“名不副實”問題較為嚴重，部分農(nóng)民合作社成立后便成為“僵尸社”，未能發(fā)揮合作社的基本功能，僅僅作為一個虛化主體以應(yīng)對上級政府檢查，即使在實際運營的合作社，也由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理其經(jīng)營方式也存在異化問題。一方面，多數(shù)農(nóng)民合作社職能發(fā)揮相對單一，僅在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的下游發(fā)揮中間商作用，而不能在種植管理等生產(chǎn)環(huán)節(jié)上游有效指導(dǎo)帶動社員;另一方面，合作社決策權(quán)受到少數(shù)成員控制，普通社員在合作社中的需求不能得到有效滿足，如種植大戶領(lǐng)辦的合作社表現(xiàn)為家庭經(jīng)營特征，村集體領(lǐng)辦的合作社表現(xiàn)為非營利特征，對廣大社員的實際帶動能力有限。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)也存在帶動能力弱和非農(nóng)化傾向，其在種植管理等環(huán)節(jié)實際作用有限，而且隨著農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，開始逐漸向非農(nóng)領(lǐng)域開拓業(yè)務(wù)，部分甚至基本放棄農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)。

4.面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)總體較弱

當前，我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)能力總體較弱，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)不足，不能很好地滿足廣大農(nóng)民的服務(wù)需求[9]。在服務(wù)能力上，針對新型社會化服務(wù)主體的政策扶持不足，服務(wù)能力有待提高，服務(wù)主體間銜接不緊密。新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是公益性與經(jīng)營性主體共同組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，當下制度供給不足致使公益性服務(wù)主體組織薄弱，經(jīng)營性服務(wù)主體的經(jīng)營能力不高[10]，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員整體素質(zhì)偏低、地區(qū)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)的專業(yè)服務(wù)不到位、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)專項扶持力度不足等。在服務(wù)內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)服務(wù)市場供需結(jié)構(gòu)不合理，提供的服務(wù)相對單一，不能有效滿足不同地區(qū)的差異化需求。在技術(shù)服務(wù)上，傳統(tǒng)的增產(chǎn)型技術(shù)、資源利用型技術(shù)占主導(dǎo)，而增收型技術(shù)和資源節(jié)約型技術(shù)不足[11]。在金融保險服務(wù)上，農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋率低，絕大部分農(nóng)戶享受不到實質(zhì)性金融服務(wù)，商業(yè)保險機構(gòu)對涉農(nóng)領(lǐng)域積極性不高，金融保險服務(wù)體系滯后。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體缺乏與小農(nóng)戶直接接觸的有效渠道，進一步限制了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體作用發(fā)揮。在服務(wù)機制上，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體制與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)。一方面，由于集體經(jīng)濟組織提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)是從計劃經(jīng)濟沿襲而來，帶有“一級抓一級”的行政管理特征，與基層實際存在脫節(jié)。大多服務(wù)內(nèi)容停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，農(nóng)戶獲得技術(shù)人員實際指導(dǎo)較少[12]。另一方面，不同支農(nóng)惠農(nóng)政策歸屬不同部門，造成部門間的協(xié)調(diào)成本過高，存在地域和行業(yè)間的分化割裂，難以對涉農(nóng)服務(wù)進行統(tǒng)一整合。

四、新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的政策走向

在鄉(xiāng)村振興背景下，面對新機遇和新挑戰(zhàn)，我國應(yīng)加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革步伐，在土地制度、集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域全面深化改革，在政策供給上重點把握好“四個轉(zhuǎn)變”，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求。

（一）健全土地有序流轉(zhuǎn)機制，推進土地流轉(zhuǎn)形式由單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，有效保護土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益

新形勢下深化農(nóng)村改革的主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的改革，需要進一步健全土地有序流轉(zhuǎn)機制，提升土地要素市場化配置。土地流轉(zhuǎn)是手段不是目的，推進土地流轉(zhuǎn)的目的在于盤活土地資產(chǎn)，提高土地要素使用價值，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，拓寬農(nóng)民收入渠道。因此，通過土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造價值是土地制度改革創(chuàng)新的前提，已有研究表明單靠土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的模式在宏觀上已經(jīng)呈現(xiàn)乏力態(tài)勢，將家庭生產(chǎn)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)分工體系更具實踐價值[13]。具體來看，政府在引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)時應(yīng)積極探索土地流轉(zhuǎn)的增值路徑和實現(xiàn)方式，從單一流轉(zhuǎn)方式向多元化綜合流轉(zhuǎn)方式發(fā)展。

現(xiàn)有法律法規(guī)在落實集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)等方面更為明確，但在第三方經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)保護方面仍有待完善。為此，應(yīng)進一步細化對第三方經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能和義務(wù)的立法保護，主要包括自主有償使用、經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)與抵押、農(nóng)產(chǎn)品處置和補貼收益、土地征收地上物補償，以及租金承擔、損害賠償?shù)?。土地?jīng)營權(quán)在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中最為活躍，加強第三方經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)保護將有助于激發(fā)農(nóng)村市場活力，促進農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。在實際政策制定實施過程中，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變原有流轉(zhuǎn)觀念，土地流轉(zhuǎn)不是流轉(zhuǎn)越多、規(guī)模越大越好。應(yīng)加強規(guī)范土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，根據(jù)地區(qū)人地關(guān)系實際設(shè)定土地流轉(zhuǎn)上限，將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模控制在合理區(qū)間。更為重要的是，應(yīng)因地制宜推動多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，包括出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、互換、轉(zhuǎn)包等，尤其應(yīng)重點創(chuàng)新土地入股的有效實現(xiàn)方式。此外，還應(yīng)建立健全承包地退出機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)[14]。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，解決好進城落戶農(nóng)民的承包地問題日益緊迫，地方政府應(yīng)重點創(chuàng)新承包地退出轉(zhuǎn)讓市場交易機制，搭建地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，并在市場服務(wù)等方面發(fā)揮作用，有效保護土地流轉(zhuǎn)和承包戶退出過程中的農(nóng)民權(quán)益。

（二）明確集體經(jīng)濟組織功能定位，推進集體經(jīng)濟組織由注重行政管理向注重市場服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高集體經(jīng)濟組織服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量

農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民共同富裕的保障，是鄉(xiāng)村振興的組織依托。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的關(guān)鍵是充分發(fā)揮“統(tǒng)”和“分”的各自優(yōu)勢，一方面要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，激發(fā)“分”的經(jīng)濟活力，另一方面要重點創(chuàng)新“統(tǒng)”的實現(xiàn)方式，解決農(nóng)民承包地經(jīng)營規(guī)模過小和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度不足等難題，既不搞大集體制度，又不搞私有化制度。當前集體經(jīng)濟衰落的原因主要是對集體經(jīng)濟的認知存在不足，對集體產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，對集體經(jīng)濟組織職能定位不夠清晰。為此，要從兩方面著手：

一方面，要進一步創(chuàng)新集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)錯位問題的根源在于對集體經(jīng)濟的認識誤區(qū)，將集體產(chǎn)權(quán)視為超越農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)[15]。集體經(jīng)濟首先是農(nóng)民的集體經(jīng)濟，集體資產(chǎn)不屬于集體經(jīng)濟組織所有，集體經(jīng)濟組織只是農(nóng)民集體的代理人，農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于農(nóng)民集體，個體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有成員權(quán)。農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種股權(quán)關(guān)系，因而集體資產(chǎn)的股份制改革不僅有助于提高農(nóng)民對集體資產(chǎn)的認知，規(guī)范集體資產(chǎn)使用，而且能夠加強集體資產(chǎn)保護、農(nóng)民權(quán)益維護和資產(chǎn)收益分配，這是市場經(jīng)濟的發(fā)展必然。要在做好集體資產(chǎn)盤點和成員身份確認工作基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，其制度供給重點在于創(chuàng)新集體資產(chǎn)股權(quán)“進退”機制，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，真正盤活農(nóng)民手中的集體資產(chǎn)，使其可以通過質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等方式拓寬農(nóng)民收入渠道。

另一方面，增加鄉(xiāng)村治理的財政投入，強化集體經(jīng)濟組織建設(shè)。集體經(jīng)濟組織是集體成員的代理人，是集體經(jīng)濟的實際經(jīng)營者，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理能力直接決定了集體經(jīng)濟的發(fā)展程度。要以法律形式明晰集體經(jīng)濟組織功能定位，加快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確其市場主體地位。進一步加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，加強黨支部對村級集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)，提高集體經(jīng)濟組織的服務(wù)能力，同時加大財政投入以保障集體組織穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。在具體落實方式上，要加強集體經(jīng)濟組織中的干部培訓(xùn)，提升集體經(jīng)濟組織干部認知水平和經(jīng)營能力，推進集體經(jīng)濟組織由注重行政管理向注重市場服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高集體經(jīng)濟組織服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，明確集體經(jīng)濟組織功能定位，有效發(fā)揮“統(tǒng)”的職能，是完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措。

（三）堅持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育監(jiān)管并舉，推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長轉(zhuǎn)變，提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動能力

近年來，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，在指標壓力下地方政府過分強調(diào)數(shù)量增長，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的虛化異化問題嚴重?，F(xiàn)階段，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育應(yīng)堅持政策扶持和指導(dǎo)監(jiān)管并舉，注重微觀治理和宏觀引導(dǎo)，根據(jù)不同主體特征在實施特惠性政策的同時加強特定監(jiān)管，如對扶持清單中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展定期“體檢”，提高培育清單中主體的流動性，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體質(zhì)量型增長。

具體來看，在家庭農(nóng)場的培育監(jiān)管方面，應(yīng)重點關(guān)注過度規(guī)?；瘑栴}，設(shè)置具體的經(jīng)營規(guī)模區(qū)間，尤其應(yīng)完善經(jīng)營規(guī)模上限設(shè)定，對以家庭經(jīng)營為名開展雇用經(jīng)營的企業(yè)化家庭農(nóng)場，應(yīng)給予重點規(guī)制監(jiān)管，調(diào)整扶持政策，指導(dǎo)有序整改;同時應(yīng)關(guān)注兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展需要，引導(dǎo)其向職業(yè)農(nóng)民方向轉(zhuǎn)變。在農(nóng)民合作社的培育監(jiān)管方面，應(yīng)重點排查“僵尸社”，關(guān)注其服務(wù)能力和紐帶作用，對虛化的農(nóng)業(yè)合作社給予專項指導(dǎo)，健全農(nóng)業(yè)合作社組織結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)合作社帶動能力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的培育監(jiān)管方面，重點防范“非農(nóng)化”傾向，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)因其更能發(fā)揮市場主體優(yōu)勢，在政策扶持上應(yīng)加強其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的帶動作用。同時，應(yīng)規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的上游業(yè)務(wù)，避免過度爭奪小農(nóng)戶資源，侵害小農(nóng)戶權(quán)益。

未來，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育上應(yīng)重點區(qū)分主體間共性與個性，重點解決土地、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等共性問題，具體扶持政策上應(yīng)逐漸弱化主體類型，加強以具體業(yè)務(wù)確定扶持方式和扶持力度，打破主體間邊界以形成良性互動。根據(jù)不同新型經(jīng)營主體相對優(yōu)勢實施精準特惠性政策，重點解決好家庭農(nóng)場的資金缺乏、經(jīng)驗不足等問題，解決好農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理、利益分配等問題，解決好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營、風(fēng)險防范等問題。

（四）加強新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營方式由土地規(guī)?；蚍?wù)規(guī)模化轉(zhuǎn)變，加強小農(nóng)戶與大市場的利益聯(lián)結(jié)

農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；寝r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)途徑。但當前我國在推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營過程中，部分地方政府將其實現(xiàn)路徑等同于以土地流轉(zhuǎn)為抓手促進土地要素的集中化，這導(dǎo)致了土地過度集中、土地使用效率下降和土地非農(nóng)化等問題，違背了當前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本要求，不僅引致農(nóng)村領(lǐng)域土地關(guān)系緊張問題，而且土地生產(chǎn)率下降背離了通過適度規(guī)?；瘜崿F(xiàn)規(guī)模效益的初衷?；谕恋亓鬓D(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營只是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種實現(xiàn)方式，在現(xiàn)階段通過深化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，加強在涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)對農(nóng)戶專業(yè)指導(dǎo)，做好小農(nóng)戶和大市場間的利益鏈接，通過服務(wù)規(guī)?；瘜崿F(xiàn)規(guī)模收益的經(jīng)營方式更適合我國當前農(nóng)業(yè)發(fā)展實際。

未來應(yīng)將加強新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)作為農(nóng)業(yè)支持政策的重點，充分培育適應(yīng)市場變化的新型社會化服務(wù)主體和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在技術(shù)、資金、信息以及經(jīng)營管理、產(chǎn)品銷售等方面細化扶持政策，引導(dǎo)不同主體以不同形式連接帶動小農(nóng)戶，向小農(nóng)戶提供專項服務(wù)或系列化服務(wù)，發(fā)揮其在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)的服務(wù)中的專業(yè)帶動能力和內(nèi)外紐帶作用，從過分強調(diào)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行土地流轉(zhuǎn)擴大要素投入，轉(zhuǎn)向突出各主體服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。具體措施應(yīng)從政策扶持和市場培育兩個方面同時著手：一要整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)服務(wù)資源，形成各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會化服務(wù)新機制，盤活農(nóng)業(yè)服務(wù)存量資源條件下增加政策扶持力度，對地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)進行精準扶持;二要把握新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系多元化多層次特點，構(gòu)建公益性與經(jīng)營性主體間的合作機制，重點加強對農(nóng)業(yè)服務(wù)人員的指導(dǎo)培訓(xùn)，提升服務(wù)隊伍整體素養(yǎng)。更為重要的是，應(yīng)以市場化為主導(dǎo)，加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場建設(shè)，滿足多元化服務(wù)需求和市場需求變化，形成可持續(xù)有活力的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的大背景下，服務(wù)規(guī)?；粌H堅持了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，也賦予了雙層經(jīng)營體制新內(nèi)涵。

參考文獻

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