曹堂哲 魏玉梅

內(nèi)容提要：績效付酬的研究最初發(fā)端于私營部門，后來被引入公共部門人力資源管理和政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。作為一種公私合作解決公共問題的治理工具，政府購買服務(wù)中的績效付酬在政府與社會(huì)資本合作、社會(huì)影響力投資等領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用。國際經(jīng)驗(yàn)表明，多元互動(dòng)的交易結(jié)構(gòu)鏈、量化和透明的成果測(cè)量、風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)共存的按效支付、基于契約精神的合同管理、完備的法律制度保障是政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件。我國政府購買服務(wù)中的績效付酬在上述核心要件方面尚不完善，急需政府發(fā)揮好市場(chǎng)監(jiān)管者、市場(chǎng)促進(jìn)者和市場(chǎng)參與者的三重角色，積極推動(dòng)績效付酬治理機(jī)制的完善和功效的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);績效付酬;公共治理;國家治理能力

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-7543（2019）03-0139-10

近年來，行政管理體制改革的步伐明顯加快，“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”作為改革的“先手棋”和“牛鼻子”，極大地推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變以及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的變革。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。隨著政府購買服務(wù)的蓬勃發(fā)展，政府購買服務(wù)支出在財(cái)政支出中的比例越來越高，政府購買服務(wù)的績效問題引起了各界的廣泛關(guān)注。黨的十九大報(bào)告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。全面實(shí)施績效管理”。2018年7月中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議要求“推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作”。2018年8月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》。提出“探索將評(píng)價(jià)結(jié)果與合同資金支付掛鉤”。2018年9月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求積極開展政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效管理?？冃Ч芾沓蔀橥苿?dòng)我國政府治理方式變革的重要工具和抓手，其地位和重要性日益凸顯，引起了各界的廣泛探討?？冃Ц冻曜鳛檫B接績效評(píng)價(jià)和績效結(jié)果運(yùn)用的橋梁，是研究的薄弱環(huán)節(jié)和實(shí)踐的新興領(lǐng)域，亟待深入探討分析。本文在系統(tǒng)梳理績效付酬發(fā)展演變、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。從公共治理工具的角度厘清政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件、運(yùn)作機(jī)理和保障條件，并針對(duì)我國面臨的問題，提出建立和完善我國政府購買服務(wù)績效付酬制度的相關(guān)建議。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購買服務(wù)績效問題的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)的問題診斷剖析。有學(xué)者指出。我國政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)中存在評(píng)估主體獨(dú)立性和多元性欠缺、評(píng)估過程完整性欠缺、評(píng)估體系平衡性欠缺等問題。他們認(rèn)為，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，將績效評(píng)估結(jié)果充分應(yīng)用于政府購買服務(wù)的全過程之中，構(gòu)建一套系統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，是加強(qiáng)和完善政府購買服務(wù)績效管理的關(guān)鍵。二是政府購買服務(wù)績效管理的影響因素探究。國外有學(xué)者提出競(jìng)爭(zhēng)、公共服務(wù)性質(zhì)及合同協(xié)議監(jiān)督是影響政府購買服務(wù)績效的關(guān)鍵因素：國內(nèi)有學(xué)者從公共服務(wù)的公共性、回應(yīng)性、有效性及合法性等價(jià)值維度出發(fā)，建構(gòu)了包括購買議程的制度規(guī)范、購買過程的公開性要求、購買活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制、需求滿意狀況、需求滿意度偏差等因素的績效影響模型：另外，行政環(huán)境、政府能力建設(shè)也是政府購買服務(wù)績效管理的重要影響因素。上述研究尚未系統(tǒng)地探討將“績效評(píng)價(jià)”與“績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用”有機(jī)結(jié)合起來的績效付酬問題。

（一）績效付酬研究綜述

績效付酬（Pay for success。也翻譯為績效付費(fèi)、按效付費(fèi)等）的核心要義是按照結(jié)果進(jìn)行支付，強(qiáng)調(diào)支出的效率、效果和效益?？冃Ц冻暝凇翱冃繕?biāo)設(shè)定、績效追蹤、績效評(píng)估和績效結(jié)果應(yīng)用”的全過程鏈條中。突出了兩個(gè)核心部分：評(píng)估和付酬。評(píng)估作為一種手段，組織可以評(píng)估個(gè)人成員（或團(tuán)體）的貢獻(xiàn)，績效付酬則按照評(píng)估結(jié)果支付薪酬和費(fèi)用，這有助于個(gè)人（團(tuán)體）的活動(dòng)與組織的目標(biāo)保持一致，并激勵(lì)個(gè)人追求更高的績效。

績效付酬的應(yīng)用和研究最初發(fā)端于私營部門，后來逐漸引入公共部門。在私營部門的實(shí)踐中，績效付酬主要應(yīng)用于人員激勵(lì)，公共部門的應(yīng)用則突破了人員激勵(lì)的范圍，被引入公私伙伴關(guān)系（PPP）和購買服務(wù)等領(lǐng)域。如：加拿大的PPP付費(fèi)最初以“使用量付費(fèi)”為主、基于績效考核的“可行性付費(fèi)”為輔的模式，2000年以來，基于物有所值和全周期評(píng)價(jià)的績效考核付費(fèi)成為其主要付費(fèi)模式。英國于2012年修訂完善PPP付費(fèi)機(jī)制，采用新的PF2（Private Finance2.翻譯為私人融資二代）模式，超過90%的項(xiàng)目付費(fèi)方式都以績效考核為主要依據(jù)。起源于20世紀(jì)90年代的美國和澳大利亞PPP模式，也逐漸引入績效付酬，將績效考核作為付費(fèi)的關(guān)鍵依據(jù)。隨著績效付酬在PPP領(lǐng)域的深化和發(fā)展，社會(huì)購買服務(wù)的其他領(lǐng)域也將績效付酬納入其實(shí)踐之中，如英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家為了解決失業(yè)、青少年教育、犯罪等社會(huì)問題，推出了社會(huì)影響力債券、政府購買醫(yī)療服務(wù)等新型治理工具。從私營部門的人力資源領(lǐng)域到公共部門的人力資源領(lǐng)域。再到公私伙伴關(guān)系和政府向社會(huì)購買服務(wù)領(lǐng)域，“績效”考核的內(nèi)容也從經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展到經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值（或者社會(huì)影響）并重，價(jià)值總和成為付費(fèi)的基本依據(jù)。總體而言，在國際上，績效付酬已經(jīng)成為在政府購買服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┛冃Ч芾淼闹匾卫砉ぞ?，尤其是在公私伙伴關(guān)系和社會(huì)影響力債券中積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)穩(wěn)定的交易結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

績效付酬引入公共部門會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)和問題？績效付酬運(yùn)轉(zhuǎn)的影響因素有哪些？這些問題是國內(nèi)外學(xué)者們研究的重點(diǎn)。Eisenberg。In-graham對(duì)美國、加拿大、新西蘭等國公共部門績效付酬的現(xiàn)狀進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)共性問題，即目前尚未形成完善的按照績效付酬的公共部門薪酬體系。Gabris。Mitchell&McLemore通過對(duì)比洛克西州、密西西比州的情況，發(fā)現(xiàn)了類似的問題。另外，在對(duì)公共部門人員的績效付酬中，政府無法確保項(xiàng)目持續(xù)融資的確定性，維持績效工資計(jì)劃的意愿也隨之降低;Weibel等學(xué)者指出績效付酬可能具有“擠出效應(yīng)”，會(huì)減少人員對(duì)政策專業(yè)知識(shí)的投入。針對(duì)上述問題。有學(xué)者指出績效考核系統(tǒng)的完善度、公共部門資金的充足度是影響績效付酬有效應(yīng)用的關(guān)鍵。上述研究深化了我們對(duì)績效付酬問題及其影響因素的認(rèn)識(shí)。但尚未系統(tǒng)地分析績效付酬與政府購買服務(wù)全過程的關(guān)聯(lián)性，因此無法清晰地闡明在政府購買服務(wù)中績效付酬這種治理工具的要素構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制，本文嘗試對(duì)此進(jìn)行廓清。

（二）公共治理工具研究綜述

公共治理工具是多元社會(huì)主體為解決特定環(huán)境下的公共問題，實(shí)現(xiàn)特定的價(jià)值目標(biāo)，在規(guī)范理念、組織特征（公共利益、權(quán)力、決策、協(xié)調(diào)、組織、績效標(biāo)準(zhǔn)體制）和問題解決手段等方面形成的一整套系統(tǒng)化的混合手段。對(duì)公共治理工具的研究主要集中在政府治理工具和政策工具方面。1983年胡德（C，Hood）出版了《政府工具》一書，認(rèn)為“工具”概念可以通過將之區(qū)分為“客體”和“活動(dòng)”從而得到更明晰的理解，政府工具是政府在執(zhí)行其政策目標(biāo)時(shí)所運(yùn)用的混合技術(shù)。薩瓦斯（E，S，Savas）和薩拉蒙等人對(duì)公共治理工具進(jìn)行過枚舉，但尚未將績效付酬納人公共治理工具譜系。在公共治理的類型化譜系中。政府治理工具可以按照提供公共物品的具體類型、交付方式、交付系統(tǒng)及規(guī)則等基本要素進(jìn)行劃分。根據(jù)工具的治理范圍，可劃分為宏觀、中觀及微觀三個(gè)層面：根據(jù)工具的治理目標(biāo)。可劃分為激勵(lì)型、命令型、能力建設(shè)型、學(xué)習(xí)型等類型：根據(jù)工具的主體差異?？煞譃槎嘀行闹卫?、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等形式：根據(jù)工具的市場(chǎng)參與程度。有市場(chǎng)化、行政化、商業(yè)化等方式：根據(jù)工具的強(qiáng)制程度，涵蓋了志愿型、強(qiáng)制型、混合型等類型[矧。本文嘗試論證績效付酬是一種兼顧市場(chǎng)化和行政化、涉及多元主體的中觀混合型治理工具，在交易規(guī)則、組織特征、公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、問題解決手段等方面有其獨(dú)特性。

二、國外政府購買服務(wù)中績效付酬的典型形式

績效付酬被廣泛地運(yùn)用在公共管理、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、金融等多個(gè)領(lǐng)域，在政府購買服務(wù)領(lǐng)域亦有諸多體現(xiàn)，其中社會(huì)影響力債券和公私伙伴關(guān)系（PPP）是運(yùn)用績效付酬的兩種典型形式。

（一）社會(huì)影響力債券中的績效付酬

社會(huì)影響力債券（Social Impact Bonds，簡(jiǎn)稱SIBs，也被翻譯為社會(huì)效益?zhèn)┰诿绹脖环Q為“基于績效付費(fèi)的債券（PayForSuccessBonds）”。是一種公私合作解決社會(huì)問題的公共治理方式和新型籌資方式。政府通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或非競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式選擇非營利社會(huì)籌資機(jī)構(gòu)，并與之簽署協(xié)議。該社會(huì)籌資機(jī)構(gòu)承銷債券。向投資者出售：同時(shí)該社會(huì)籌資機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需要選擇社會(huì)服務(wù)提供者，并將籌集資金作為項(xiàng)目啟動(dòng)金，由社會(huì)服務(wù)提供者在有限時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府設(shè)定的社會(huì)目標(biāo)，最終根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行支付。

1.英國：彼得格勒社會(huì)影響力債券項(xiàng)目

2010年英國的大型非營利組織——社會(huì)金融（Social Finance）開啟了全球首個(gè)社會(huì)影響力債券項(xiàng)目，作為代理方與英國政府簽訂合同，該合同項(xiàng)目的直接受益人是彼得格勒鎮(zhèn)監(jiān)獄刑期不足一年的服刑人員，目標(biāo)是降低該部分人群的再犯罪率：同時(shí)。英國政府與奎奈蒂克公司（英國的科技公司）簽署獨(dú)立的合同。委托其作為本次項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)構(gòu)。

“社會(huì)金融”是一家非營利組織，承擔(dān)起該社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目的融資中介職責(zé)，并與包括友誠基金會(huì)、保羅·哈姆林基金會(huì)在內(nèi)的17家投資機(jī)構(gòu)簽署投資協(xié)議，最終募集了約490萬英鎊作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金。資金籌措成功之后，“社會(huì)金融”又委托圣伊萊斯信托、奧米斯頓信托等多家非營利組織負(fù)責(zé)提供社會(huì)干預(yù)服務(wù)，為獄中罪犯設(shè)計(jì)干預(yù)計(jì)劃。同時(shí)?！吧鐣?huì)金融”與政府簽訂績效付酬合同約定：只有當(dāng)目標(biāo)群體的再犯罪率降低7.5%，投資機(jī)構(gòu)才能獲得收益，投資收益最高可達(dá)到13%。如果項(xiàng)目成功實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，那么政府就可以將節(jié)省的資金作為資金回報(bào)支付給投資者，投資者在回收本金的基礎(chǔ)上還可以獲得一定的利息，如果項(xiàng)目失敗，那么政府將無需支付任何資金。本次項(xiàng)目合同期可達(dá)8年，2014年下半年公布了第一期的測(cè)量結(jié)果，總體犯罪率比全國平均水平降低了8.4%，超出了預(yù)期的7.5%的降低幅度。

彼得格勒社會(huì)影響力債券項(xiàng)目是英國也是世界范圍內(nèi)的第一個(gè)社會(huì)影響力債券項(xiàng)目，具有極大的示范作用。首先。中介機(jī)構(gòu)作為樞紐，協(xié)調(diào)各方主體參與?！吧鐣?huì)金融”作為中介機(jī)構(gòu)分別與政府、投資機(jī)構(gòu)及服務(wù)機(jī)構(gòu)簽署相關(guān)合同。負(fù)責(zé)前期籌資、中期服務(wù)運(yùn)行及后期審查付酬的全過程協(xié)調(diào)工作，保證各方交易的順利進(jìn)行和責(zé)任追蹤。其次，獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和較強(qiáng)的數(shù)據(jù)分析能力。政府與科技公司簽署單獨(dú)的合同，承擔(dān)起第三方的專業(yè)評(píng)估責(zé)任：同時(shí)大量使用政府及其他機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮了專業(yè)機(jī)構(gòu)的定量測(cè)量與評(píng)估能力。最后，政府強(qiáng)有力的政策支持。政府內(nèi)部高級(jí)管理人員的堅(jiān)定支持是英國的社會(huì)影響力債券推行的一個(gè)重要前提條件。

2.美國：馬薩諸塞州社會(huì)影響力債券項(xiàng)目

英國社會(huì)影響力債券的示范作用，帶動(dòng)了美國、澳大利亞、加拿大等其他西方國家的效仿學(xué)習(xí)。在美國，馬薩諸塞州和紐約州是最早的“吃螃蟹者”。2011年5月。馬薩諸塞州就開始準(zhǔn)備推出第一個(gè)社會(huì)影響力債券項(xiàng)目，該項(xiàng)目的目標(biāo)群體是已經(jīng)刑滿釋放或者被判緩刑、假釋或者從國家勞教部門釋放的17～24歲的青少年群體，降低這些群體犯罪案件的再發(fā)生就是該項(xiàng)目的目標(biāo)。

馬薩諸塞州社會(huì)影響力項(xiàng)目包含四組主要的合同關(guān)系：州政府與第三部門資本合作伙伴（Third Sector Capital Partners）、第三部門資本合作伙伴與服務(wù)提供公司（羅卡公司）、第三部門資本合作伙伴與投資機(jī)構(gòu)、州政府與獨(dú)立的評(píng)估及咨詢機(jī)構(gòu)。第三部門資本合作伙伴是一家非營利咨詢服務(wù)公司，也是本次社會(huì)影響力項(xiàng)目的中介機(jī)構(gòu)。政府與該公司就項(xiàng)目實(shí)施要求、收益報(bào)酬等方面簽訂合同。由其全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程管理，并約定如果服務(wù)公司干預(yù)成功，那么政府將根據(jù)干預(yù)之后所帶來的社會(huì)效益進(jìn)行報(bào)酬核算和支付，支付報(bào)酬與服務(wù)公司的干預(yù)效果直接相關(guān)。在得到代理權(quán)的基礎(chǔ)上，該公司進(jìn)行了社會(huì)資本融資，向生活的城市、約翰，阿諾德基金⑤等7個(gè)投資機(jī)構(gòu)募集了1600多萬美元用于項(xiàng)目運(yùn)行。同時(shí)，第三部門資本合作伙伴將募集的資金分配給服務(wù)提供商——羅卡公司，羅卡公司是一家具有干預(yù)經(jīng)驗(yàn)的非營利組織，能夠滿足項(xiàng)目長期性、持續(xù)性的評(píng)估要求。同時(shí)，政府與獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)——城市研究院簽訂評(píng)估合同，由該組織對(duì)犯罪率狀況進(jìn)行測(cè)量和分析，整個(gè)評(píng)估論證過程、方法及結(jié)果受專業(yè)的咨詢公司——公共咨詢集團(tuán)的驗(yàn)證核實(shí)。

美國的社會(huì)影響力債券借鑒了英國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，兩者具有相似的交易結(jié)構(gòu)，即中介機(jī)構(gòu)作為全過程管理者。協(xié)調(diào)各方主體：收益支付完全取決于項(xiàng)目實(shí)施效果;獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政策層面的支持及錯(cuò)綜復(fù)雜的契約合同關(guān)系作為項(xiàng)目實(shí)施的重要保障措施。同時(shí)。美國在效仿英國的社會(huì)影響力債券方面。更加注重法律和制度的完善，頒布了《新市場(chǎng)稅收抵免法案》、聯(lián)邦的《社區(qū)再投資法案》等法案，國會(huì)也通過了相關(guān)的促進(jìn)法案等。

（二）PPP中的績效付酬

作為PPP領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊，英國和加拿大的項(xiàng)目付酬機(jī)制為其他國家提供了諸多借鑒。根據(jù)《世界銀行PPP合同指南》，PPP項(xiàng)目根據(jù)付費(fèi)方式的差異可分為使用者付費(fèi)型和政府付費(fèi)型，政府付費(fèi)又可分為基于使用量付費(fèi)、基于可用性付費(fèi)和里程碑付費(fèi)?；诳捎眯愿顿M(fèi)即根據(jù)供應(yīng)商提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的績效考核支付費(fèi)用，是典型的績效付酬。

1.英國PPP的可用性付費(fèi)

英國近5年的PPP項(xiàng)目中，90%的項(xiàng)目采用了可用性付費(fèi)，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量和目標(biāo)達(dá)成情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，形成了一套基于績效的付費(fèi)體系。以英國倫敦外環(huán)M25高速公路擴(kuò)建項(xiàng)目為例，2008年，M25項(xiàng)目通過招投標(biāo)確定了由Skans-ka，Balfour Betty，Egis和Atkins組成聯(lián)合項(xiàng)目公司;2009年通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施融資部門，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查和物有所值調(diào)查，實(shí)現(xiàn)了M25項(xiàng)目的融資。并最終簽署合同。合同約定付費(fèi)機(jī)制包括基本付費(fèi)、績效付費(fèi)及績效扣費(fèi)?；靖顿M(fèi)部分分為竣工合格、使用許可及交通管理階段付費(fèi)三部分，主要用于項(xiàng)目公司所承擔(dān)的運(yùn)營支出。政府與項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)狀設(shè)置路況（道路平滑度、車轍和摩擦系數(shù)）、高等級(jí)違約、技術(shù)違約等績效指標(biāo)，如果不符合績效標(biāo)準(zhǔn)則需要根據(jù)合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣費(fèi)：同時(shí)，設(shè)置線路績效指標(biāo)、安全績效指標(biāo)、突發(fā)事件管理績效指標(biāo)，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司提高運(yùn)營效率，對(duì)達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行付費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。M25合同規(guī)定了項(xiàng)目公司需要提交定期更新的績效管理計(jì)劃，提交相關(guān)的月度維護(hù)績效報(bào)告，定期向政府匯報(bào)。項(xiàng)目公司要對(duì)道路的流量等進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將數(shù)據(jù)公開。以便于計(jì)算線路績效指標(biāo)值。由于績效指標(biāo)計(jì)算的專業(yè)性和復(fù)雜性，政府通常委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，如果項(xiàng)目公司建設(shè)及運(yùn)維績效不達(dá)標(biāo)，政府可以采取相應(yīng)的追責(zé)措施。

2.加拿大PPP的績效浮動(dòng)支付

加拿大也是最早開始進(jìn)行PPP實(shí)踐的國家之一，經(jīng)過20多年的探索，加拿大的PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行不斷完善，形成了基于績效的付酬機(jī)制。以溫哥華的南弗雷澤周邊公路（SFPR）項(xiàng)目為例，2009年，不列顛哥倫比亞省政府進(jìn)行PPP招標(biāo)，確定了由ACS Infrastructure Devel-opment，Ledcor等組成的聯(lián)合項(xiàng)目公司承包，并簽署PPP項(xiàng)目合同。合同規(guī)定該公路項(xiàng)目不收取費(fèi)用。全部由政府付費(fèi)。合同規(guī)定施工期間的政府付費(fèi)按月支付。支付費(fèi)用由政府直接支付和社會(huì)資本長期融資組成，融資費(fèi)用及社會(huì)資本的收益部分則在運(yùn)營維護(hù)期間根據(jù)績效情況進(jìn)行分?jǐn)傊Ц?。?xiàng)目公司實(shí)際可得到的費(fèi)用是在合同規(guī)定的理論費(fèi)用基礎(chǔ)上進(jìn)行績效浮動(dòng)的。項(xiàng)目合同中對(duì)項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)、各種不達(dá)標(biāo)事件都規(guī)定了相對(duì)應(yīng)的點(diǎn)數(shù)（從1到5），涵蓋了環(huán)境保護(hù)、事故處理、公眾咨詢、質(zhì)量管理等各個(gè)方面，績效指標(biāo)根據(jù)重要性分為一般績效指標(biāo)和核心績效指標(biāo)。分別賦值1個(gè)點(diǎn)和5個(gè)點(diǎn)：當(dāng)項(xiàng)目公司的績效未達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)也未采取補(bǔ)救修復(fù)措施，則扣除相應(yīng)的績效點(diǎn)數(shù)。并進(jìn)行績效扣費(fèi)的核算。

南弗雷澤周邊公路（SFPR）合同規(guī)定項(xiàng)目公司要建立獨(dú)立的績效匯報(bào)系統(tǒng)支持績效考核指標(biāo)的記錄和監(jiān)測(cè)。政府及評(píng)估機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)登陸該系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行審查和監(jiān)督。項(xiàng)目公司每月進(jìn)行月報(bào)匯總，對(duì)本月項(xiàng)目的績效不達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行匯總，如果政府在績效系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)不達(dá)標(biāo)情況而項(xiàng)目公司尚未匯報(bào)則額外多扣除一個(gè)點(diǎn)數(shù)。

3.英國與加拿大PPP績效付酬的共性

英國與加拿大的PPP付費(fèi)體系雖然在細(xì)節(jié)上存在著一定的差異。但本質(zhì)上是相同的。

一是注重績效考核和管理。兩國的PPP付費(fèi)體系都建立在對(duì)項(xiàng)目公司提供服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量考核的基礎(chǔ)上。政府通過招投標(biāo)確定項(xiàng)目公司，社會(huì)資本進(jìn)行融資確定投資者，三方簽訂項(xiàng)目合同，政府與社會(huì)資本形成委托代理關(guān)系，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段：政府與社會(huì)資本在簽訂合同的過程中，明確績效支付方式，對(duì)績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、考核周期、標(biāo)準(zhǔn)及績效扣付費(fèi)等進(jìn)行明確界定：同時(shí)，在合同中明確社會(huì)資本披露績效考核所需要數(shù)據(jù)的義務(wù)，政府及受委托的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)有利用數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

二是績效信息透明公開?？冃畔⑼该骰ㄔO(shè)也是西方發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)。英國的PPP項(xiàng)目要求承接公司定時(shí)提交相關(guān)的數(shù)據(jù)，定期更新績效管理計(jì)劃和報(bào)告。加拿大則要求項(xiàng)目公司建立統(tǒng)一的質(zhì)量管理系統(tǒng)和績效回報(bào)系統(tǒng)，用于更新項(xiàng)目進(jìn)展和績效考核數(shù)據(jù)。通過數(shù)據(jù)披露，政府可實(shí)時(shí)監(jiān)管并進(jìn)行績效考核，進(jìn)而確定相關(guān)的付酬和獎(jiǎng)懲水平。

三是中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用。西方發(fā)達(dá)國家的PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估和設(shè)計(jì)基本上都由專門的中介機(jī)構(gòu)完成，中介機(jī)構(gòu)全過程參與，是聯(lián)結(jié)政府和項(xiàng)目公司的重要樞紐。

三、政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件

上述績效付酬的兩種典型形式勾勒出了績效付酬的治理結(jié)構(gòu)（見圖1）。該結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的政府向社會(huì)組織和私營企業(yè)采購的方式不同，具有五個(gè)核心特征：多元互動(dòng)的交易結(jié)構(gòu)鏈、量化和透明化的成果測(cè)量體系、風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)共存的成果支付、基于契約精神的合同管理和完備的法律制度保障。

（一）多元互動(dòng)的交易結(jié)構(gòu)鏈

多元參與的交易結(jié)構(gòu)是績效付酬的核心特質(zhì)，貫穿于政府購買服務(wù)過程的始終?？冃Ц冻甑慕灰字黧w包括政府、社會(huì)組織及私人部門，各主體各盡其責(zé)形成合作網(wǎng)絡(luò)。政府與非政府中介機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，形成委托代理關(guān)系：在協(xié)議制定中，政府設(shè)定該合作的階段性及總體績效目標(biāo)。并對(duì)合作期限和收益報(bào)酬進(jìn)行確定。政府授權(quán)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施具體事務(wù)，只有達(dá)到既定目標(biāo)政府才會(huì)付費(fèi)：協(xié)議簽訂后。中介機(jī)構(gòu)代表政府尋求有資質(zhì)的投資者和服務(wù)提供者，并與投資者和服務(wù)提供者分別簽訂合同，將績效目標(biāo)的執(zhí)行任務(wù)轉(zhuǎn)移給后兩者：同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，代表政府與其簽訂相關(guān)的協(xié)議，委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)定期、不定期對(duì)社會(huì)服務(wù)提供者的績效進(jìn)行評(píng)估：中介機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的中間評(píng)估結(jié)果對(duì)服務(wù)提供者服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、提出改進(jìn)建議，政府根據(jù)績效目標(biāo)完成情況決定是否付費(fèi)。

多元互動(dòng)的交易結(jié)構(gòu)鏈具有豐富的治理轉(zhuǎn)型意義。一是政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作的績效付酬將公共部門的權(quán)威性、社會(huì)資本的效率性、社會(huì)組織的公益性優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來。構(gòu)建出多元主體協(xié)同共治的新型關(guān)系。在該機(jī)制下，政府只需要提供一個(gè)激勵(lì)框架，具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)完全交給市場(chǎng)和社會(huì)，只有執(zhí)行結(jié)果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)后政府才予以支付，因此市場(chǎng)和社會(huì)追求自身利益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了政府期望達(dá)到的社會(huì)效果。二是具有豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的中介機(jī)構(gòu)是運(yùn)行的樞紐。中介結(jié)構(gòu)扮演著協(xié)調(diào)者的角色，與政府簽訂合同，同時(shí)要代表政府與投資者、服務(wù)提供者達(dá)成協(xié)議以確保高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)供給。中介機(jī)構(gòu)還扮演著受托監(jiān)督者的角色，要對(duì)各主體履職情況進(jìn)行全過程績效監(jiān)督，引導(dǎo)各主體各司其職以促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的提升。政府會(huì)遴選獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行客觀評(píng)估，真正將政府績效目標(biāo)與社會(huì)主體的自身利益聯(lián)結(jié)起來。

（二）量化和透明的成果測(cè)量體系

在政府購買服務(wù)中，績效付酬最困難的問題就在于成果測(cè)量。政府購買服務(wù)的成果測(cè)量涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、直接效益與間接效益、當(dāng)前效益與未來效益等多個(gè)維度，最佳的測(cè)量方法不斷更新完善，指標(biāo)體系呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性。同時(shí)，成果測(cè)量體系由政府、中介機(jī)構(gòu)、投資者和服務(wù)機(jī)構(gòu)四個(gè)不可缺少的主要市場(chǎng)參與者組成，各市場(chǎng)參與者對(duì)成果測(cè)量指標(biāo)的關(guān)注度不同，如政府更加關(guān)注財(cái)政資金的使用效率、項(xiàng)目的成本節(jié)省等，投資者則更關(guān)注資金的回報(bào)率等。

政府購買服務(wù)中的成果測(cè)量建立于第三方評(píng)級(jí)和鑒定的基礎(chǔ)上。對(duì)服務(wù)提供的質(zhì)量、社會(huì)問題解決的狀況進(jìn)行量化和評(píng)估，并將量化的社會(huì)成果公開透明化。在成果測(cè)量體系量化和透明化的前提下。政府能夠進(jìn)一步完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過測(cè)量指標(biāo)來對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確定最佳選擇：中介機(jī)構(gòu)可以通過細(xì)化成果測(cè)量指標(biāo)，進(jìn)一步對(duì)不同服務(wù)承接機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和水平進(jìn)行評(píng)估，尋求最適合的委托機(jī)構(gòu)，既節(jié)約成本又提高效率：投資者可以獲取更多的政府購買服務(wù)績效相關(guān)的數(shù)據(jù)，更準(zhǔn)確地進(jìn)行項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)一回報(bào)分析，確定投資收益基準(zhǔn)，尋求不同財(cái)務(wù)和社會(huì)回報(bào)組合，作出投資決策。

（三、風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)共存的按效支付

績效付酬形成了政府、社會(huì)組織及私人部門等多元主體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容。如何將政府的社會(huì)效益期望與私人部門的經(jīng)濟(jì)效益期望更好地結(jié)合起來，成為績效付酬運(yùn)行的關(guān)鍵。績效付酬形成了公私之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，委托方將工作重點(diǎn)放在績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)上，服務(wù)供應(yīng)商則有動(dòng)力通過靈活的融資方案、有效的管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)資金節(jié)約和績效提升的目的。

政府購買服務(wù)中，不同項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)有較大差異，私人部門投資者承受的壓力指數(shù)不同，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制所需要發(fā)揮的作用也各不相同?？冃Ц冻暌越Y(jié)果為導(dǎo)向，基于結(jié)果的有效獎(jiǎng)勵(lì)能在政策范圍內(nèi)激發(fā)企業(yè)家精神，吸引高凈值人群的參與，并鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)雇員進(jìn)行創(chuàng)新，提高項(xiàng)目實(shí)施效果。同時(shí)，旨在解決社會(huì)問題的政府購買服務(wù)項(xiàng)目通常時(shí)間跨度較大，通貨膨脹等因素會(huì)導(dǎo)致私人投資者的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益下降，將這些因素計(jì)入按效支付之中，實(shí)際上對(duì)沖了私人投資者的部分風(fēng)險(xiǎn)，提高了投資者的風(fēng)險(xiǎn)一回報(bào)率。

（四）基于契約精神的合同管理

契約精神產(chǎn)生于商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是一種自由、平等和守信的精神。契約締結(jié)的主體地位是平等的，締結(jié)雙方根據(jù)契約的協(xié)定彼此信守承諾。在政府購買服務(wù)的績效付酬體系中，政府與中介機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)與投資者及社會(huì)服務(wù)提供者之間通過合約建立委托代理關(guān)系，各方主體之間的協(xié)議都建立在等價(jià)交換和自由競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)之上。政府、中介機(jī)構(gòu)、投資者及社會(huì)服務(wù)提供者形成了兩條遞進(jìn)的契約關(guān)系，通過一系列的合約來對(duì)權(quán)力讓渡者進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)也規(guī)制權(quán)力的執(zhí)行者。契約精神決定了政府、市場(chǎng)與社會(huì)資本合作的績效付酬是以實(shí)現(xiàn)政府的績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的，市場(chǎng)及社會(huì)資本在尋求自身利益的同時(shí)必須追求社會(huì)目標(biāo)，否則在社會(huì)資本未能實(shí)現(xiàn)協(xié)議目標(biāo)時(shí)。政府將拒絕支付報(bào)酬。

（五）完備的法律制度保障

從績效付酬的交易鏈來看。從政府委托、中介機(jī)構(gòu)承接、投資者注入資金到目標(biāo)群體受益、投資者獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬之間還要經(jīng)歷復(fù)雜的運(yùn)行過程。這當(dāng)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都依賴于一系列的法律和制度保障。績效付酬廣泛運(yùn)用于金融、公共管理、社會(huì)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，體系運(yùn)行的空間跨度大，因此對(duì)市場(chǎng)的完善程度有著更高的要求。法律約束的主體不僅是投資機(jī)構(gòu)和中介結(jié)構(gòu)，還包括政府、社會(huì)組織。一方面，以法律的形式激勵(lì)投資者的注資動(dòng)力，同時(shí)規(guī)范其投資行為：另一方面，政府購買服務(wù)資金的來源也需要法律的保障，比如英國的《公共設(shè)施合同法》《公私合作的新方法》，加拿大的《加拿大戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施資金法案》《渥太華PPP政策》。

四、優(yōu)化我國政府購買服務(wù)中績效付酬的對(duì)策建議

績效付酬本質(zhì)上是政府與社會(huì)合作解決公共問題、提升國家治理能力的新型治理工具。這一治理工具在我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用已經(jīng)開始興起。比如養(yǎng)老服務(wù)中的憑單制、PPP中的政府付費(fèi)、山東臨沂的社會(huì)影響力債券等。立足國情，與國際上成熟的績效付酬相比，我國政府購買服務(wù)中的績效付酬仍存在一些問題。一是管理制度和法律保障不健全。雖然政府購買服務(wù)項(xiàng)目得到了宏觀政策層面的支持，但按績效支付的相關(guān)管理制度、法律制度并不完善。二是全過程多元治理機(jī)制不完備。我國政府購買服務(wù)實(shí)踐尚未形成基于績效的全過程多元治理機(jī)制。以PPP為例，政府與社會(huì)資本直接簽訂合同，協(xié)定合作期限和績效目標(biāo)，但績效評(píng)價(jià)尚未覆蓋項(xiàng)目的全生命周期，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性相對(duì)較低。提供服務(wù)企業(yè)自身既要承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營職能還要承擔(dān)融資的功能。三是績效評(píng)估體系和激勵(lì)結(jié)構(gòu)不完善。就目前的評(píng)估技術(shù)來說。還沒有形成一套完善的評(píng)估體系，績效指標(biāo)設(shè)置對(duì)投入產(chǎn)出因素區(qū)分度不高。績效評(píng)估體系缺乏合理的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。對(duì)社會(huì)資本的吸引力有限。缺乏合理的績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，進(jìn)而難以形成科學(xué)的獎(jiǎng)懲結(jié)構(gòu)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，針對(duì)社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)緩解和激勵(lì)的措施嚴(yán)重缺失。

解決上述問題，政府應(yīng)通過扮演好市場(chǎng)監(jiān)管者、市場(chǎng)促進(jìn)者和市場(chǎng)參與者的角色，推動(dòng)公共治理多元主體協(xié)同并進(jìn)，推動(dòng)制度供給和創(chuàng)新，塑造具有中國特色的績效付酬制度體系。

一是建立績效付酬的制度框架?！耙粋€(gè)支持性的法律框架對(duì)于具有活力的非政府性組織和充滿生機(jī)的公民社會(huì)的出現(xiàn)以及建構(gòu)有效的伙伴關(guān)系都是首要的?！笨冃Ц冻曜鳛橐环N公共治理工具，在金融、社會(huì)、公共管理等多個(gè)領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，涉及主體多元，時(shí)間跨度寬廣，運(yùn)作過程復(fù)雜性和專業(yè)性強(qiáng)，可以從我國的實(shí)際出發(fā)。分領(lǐng)域逐步推進(jìn)。比如。在PPP等領(lǐng)域的立法中明確績效付酬的制度框架：在政府購買公共服務(wù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策中對(duì)績效付酬提出專門的要求：在推動(dòng)社會(huì)治理的相關(guān)政策中引入社會(huì)影響力投資和績效付酬機(jī)制。不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成績效付酬的操作指引，規(guī)范績效付酬的適用領(lǐng)域、主體、對(duì)象、過程、問責(zé)、保障等問題。使其成為公共治理的譜系中的通用而有效的工具。

二是建立科學(xué)的績效評(píng)估指標(biāo)體系。按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》以及相關(guān)領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)與管理的要求，以政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目、社會(huì)影響力投資項(xiàng)目為載體，政府、服務(wù)供應(yīng)商和第三方機(jī)構(gòu)共同努力，建立完善的項(xiàng)目績效評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，在廣泛征求各方建議的基礎(chǔ)上，形成項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)庫和指標(biāo)平臺(tái)，從數(shù)量、質(zhì)量、成本、進(jìn)度、效益和滿意度等方面量化項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果并使之公開透明化。

三是培育專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)是推動(dòng)績效付酬的關(guān)鍵力量。專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)或者特殊目的項(xiàng)目公司（SPV）作為政府、投資者、服務(wù)提供者的聯(lián)系紐帶，與各方簽訂協(xié)議，實(shí)現(xiàn)政策流、資金流和技術(shù)流的整合，推動(dòng)項(xiàng)目的順利實(shí)施，促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的提升。政府通過培育和遴選獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，開展績效評(píng)價(jià)和考核。披露績效信息，將政策目標(biāo)和項(xiàng)目績效結(jié)合，為各主體決策提供依據(jù)，為績效付酬提供支撐。

四是設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)約束機(jī)制。綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等因素，根據(jù)定期績效評(píng)價(jià)及最終績效評(píng)價(jià)結(jié)果的不同完成情況，政府可以建立階梯加速獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于達(dá)不到績效目標(biāo)的，政府不予支付，對(duì)于高于政府合同既定目標(biāo)越多的，所獲得績效獎(jiǎng)勵(lì)比例越高。以績效付酬為手段，推動(dòng)社會(huì)資本的合理配置和服務(wù)供應(yīng)商提高效率。

五是重塑契約精神和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在績效付酬中實(shí)施信用管理，建立公開透明的信用評(píng)價(jià)和評(píng)級(jí)機(jī)制，形成多元主體遵守契約、誠實(shí)守信的精神。政府部門作為社會(huì)信用體系的示范者和引導(dǎo)者，增強(qiáng)自身履職能力。嚴(yán)格按照契約的約束執(zhí)行：同時(shí)社會(huì)資本也要強(qiáng)化契約精神。投資者與服務(wù)提機(jī)構(gòu)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。各方以績效合同為依據(jù)。以信用管理為手段。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，促進(jìn)績效付酬持續(xù)發(fā)展。