“促進農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展研究”課題組

內(nèi)容提要：通過對8?。ㄗ灾螀^(qū)）12縣（市、區(qū)）614份農(nóng)民專業(yè)合作社問卷、98份市場監(jiān)管部門問卷的初步統(tǒng)計，以及與12縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門座談、30余家農(nóng)民專業(yè)合作社的訪談發(fā)現(xiàn)，各地都不同程度地存在空殼農(nóng)民專業(yè)合作社問題?？諝ど绲男纬稍蛑饕菫榱颂兹翼椖抠Y金、獲得稅收優(yōu)惠、響應(yīng)上級政府要求和“隨大溜”，還有少數(shù)是因經(jīng)營不善或產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整而被迫停業(yè)后沒有及時退出。農(nóng)民專業(yè)合作社法人注銷制度要求繁瑣，亦客觀上抬高了空殼社的退出門檻?？諝ど鐡p害了農(nóng)民專業(yè)合作社整體社會聲譽，影響到了政策效率，增加了行政部門的監(jiān)管成本和被尋租風險。應(yīng)強化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度，改進現(xiàn)行政府考核機制，完善農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策，同時落實新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，依法清退空殼社。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社;空殼社;農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

中圖分類號：F324??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0039-09

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴張，截至2018年底，在國家市場監(jiān)督管理總局注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社突破217.3萬家，其中當年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村有3?4家農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)顯示，實際利用農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)和培訓(xùn)的農(nóng)戶突破1.3億戶，占到全國農(nóng)戶總量的50.1%。與此同時，社會上對農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)疑聲也持續(xù)不斷。有學(xué)者認為，有效發(fā)揮作用的農(nóng)民專業(yè)合作社占比不高，存在大量流于形式、沒有開展任何業(yè)務(wù)活動，又沒有注銷的空殼農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡稱“空殼社”）。從筆者近年來在十余個省份調(diào)研的情況看，縣市級對于空殼社占比有三成、四成、七成甚至是九成等不同說法。學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，在過去的十余年里，經(jīng)歷了從論證合作社質(zhì)的規(guī)定性、基本特征及其組織邊界，到探究農(nóng)民專業(yè)合作社的真?zhèn)涡?，再到解釋農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范背后的成因，研究在不斷深化。但是在已有文獻中，缺乏跳出價值判斷和學(xué)理性判斷，僅是客觀地回答這些在市場監(jiān)管部門①已經(jīng)注冊登記的龐大農(nóng)民專業(yè)合作社群體中空殼社存在的比例有多大，背后的原因是什么，帶來的負面影響有多大等問題的研究成果。

一、問題的提出與數(shù)據(jù)來源

從政府政策制定方面看，近年來，政府部門密切關(guān)注空殼社問題。2014年，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等九部門印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，要求加強農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)，對農(nóng)民專業(yè)合作社實行年度報告制度，規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期向原工商部門報送年度報告，以便政府有關(guān)部門根據(jù)年報公示信息加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督管理和配套服務(wù)，同時通過對每年農(nóng)民專業(yè)合作社的年報提交比例（以下簡稱“年報率”）的分析，可以從一定程度上推測出空殼社占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例，即“空殼率”。但是，年報制度實施以來，由于一些地方政府出于政績考核對農(nóng)民專業(yè)合作社的年報制度過度干預(yù)，將年報率與考核指標掛鉤①，造成年報制度沒有產(chǎn)生制度設(shè)計的預(yù)期效果。因此，當前缺乏根據(jù)權(quán)威部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)判斷合作社空殼率的統(tǒng)計機制。

為此，原國家工商行政管理總局個體司委托課題組開展調(diào)研，以摸清真實情況。雙方合作制定了調(diào)研方案，按照合作社的發(fā)展水平、區(qū)域分布和產(chǎn)業(yè)類型等綜合因素，選擇具有代表性的8個?。ㄗ灾螀^(qū)））12個縣（市、區(qū)）開展調(diào)研。調(diào)研方法包括與當?shù)厥袌霰O(jiān)管、農(nóng)業(yè)、供銷等部門座談，在了解當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基本情況的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民專業(yè)合作社和市場監(jiān)管部門開展抽樣問卷調(diào)研，并深入農(nóng)民專業(yè)合作社進行案例調(diào)研。其中，農(nóng)民專業(yè)合作社問卷調(diào)研抽樣的具體方案是，由所在縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門對2007年7月1日至2016年6月30日注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社進行等距抽樣100個樣本，再通過電話等方式通知抽取到的樣本合作社負責人來縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門集中填寫問卷，最終獲得614家農(nóng)民專業(yè)合作社負責人有效問卷。市場監(jiān)管部門問卷采取選取所在縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門主要負責人以及基層工商所負責人代表參與座談會并同時填寫問卷的方式，共獲得98個基層市場監(jiān)管部門負責人的有效問卷。樣本的具體分布如表1（下頁）所示。

二、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀

課題組發(fā)現(xiàn)，所有調(diào)研地區(qū)都不同程度地存在空殼社現(xiàn)象，但是對于空殼社的比例，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社的認知存在較大差異。調(diào)研問卷顯示，33.7%的市場監(jiān)管部門樣本認為空殼社占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例為20%?39%（見表2，下頁），21.4%的樣本認為占比為40%?59%，還有近30%的樣本選擇了60%及以上。在農(nóng)民專業(yè)合作社樣本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的認為該比例應(yīng)該為1%?19%，9.5%的認為該比例應(yīng)該為20%?39%，12.7%的認為該比例應(yīng)該為40%?59%，20%的認為在60%以上?？傮w來看，農(nóng)民專業(yè)合作社對空殼社比例的判斷低于市場監(jiān)管部門。從訪談中課題組了解到，不同于基層市場監(jiān)管部門面對本轄區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社信息掌握相對系統(tǒng)、全面，農(nóng)民領(lǐng)辦人群體的社會交往范圍有限，大多僅了解村里、身邊的情況，因而只是從周邊情況來判斷當?shù)氐目諝ど绫壤?，很多農(nóng)民專業(yè)合作社對全縣合作社的整體發(fā)展情況普遍不了解，也不關(guān)心。

課題組發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調(diào)研地區(qū)的市場監(jiān)管部門都在使用年報率來推算空殼率。例如，陜西省鳳翔縣市場監(jiān)管部門表示：“2016年1月至6月，通過采取主動找農(nóng)民專業(yè)合作社理事長填寫年報的方式，年報率達到了100%。但是，如果采取自主年報的方式，年報率可能下降到3 0%左右，由此推測未申請年報的空殼率在70%左右?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)固原市原州區(qū)2016年底注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社為868家，年報率達到88.7%，2017年推行自主年報，年報率下降到66%。市場監(jiān)管部門反映，如果完全不采取相關(guān)措施，由農(nóng)民專業(yè)合作社自主申報的話，實際年報率可能會下降到30%，那么空殼社率應(yīng)該在70%左右。該區(qū)經(jīng)管站的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)經(jīng)部門注冊登記的有517家，其中規(guī)范運營的占30%，“半死不活”的占40%，空殼的占30%。由于在農(nóng)經(jīng)部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量占同期工商注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的59.6%，因此推算實際空殼率應(yīng)在40%以上。

山東省平邑縣市場監(jiān)管部門反映，“全縣共登記農(nóng)民專業(yè)合作社1629家，現(xiàn)在換證、新發(fā)照736家，未換照893家，未換照率為55%?！彼拇ㄊ∫速e縣市場監(jiān)管部門介紹，“如果完全推行自主年報的話，年報率會下降到40%左右?！闭憬∨R海市市場監(jiān)管部門表示，取消年報制度考核后，2016年全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報率是76%，其中正常運作的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該超過一半以上，空殼率初步判斷在30%左右。吉林省德惠市市場監(jiān)管部門反映，2017年，在市場監(jiān)管部門通過采取多次打電話、發(fā)微信、出租車上打出霓虹燈廣告，甚至找上門主動服務(wù)等多種措施后，全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報率達到68%。但根據(jù)他們掌握的情況，“當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社實際經(jīng)營的比例在30%左右”。廣東珠海斗門區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社187家，當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門反映，“通過進行全部排查，發(fā)現(xiàn)有68家為真實存在，占36.4%”。

綜合課題組的問卷分析及訪談，可以初步推斷，空殼社現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在1/3以上，一些地區(qū)甚至達到了60%以上，但是各地區(qū)的空殼社比例存在較大差異。近幾年來，浙江等發(fā)達地區(qū)率先出臺文件清理空殼社，取消年報制考核等，使得空殼社問題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。

三、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因

對于“空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因”問題，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社樣本同樣存在較大的認知差異。在選擇最多的前三位選項中，市場監(jiān)管部門樣本選擇了“為了套取國家項目資金”（占90.8%），“為了獲得稅收優(yōu)惠”（占50.0%），“隨大溜”（占40.8%）（見表3）。在座談與訪談中，市場監(jiān)管部門負責人普遍反映，十余年來，隨著國家不斷加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了獲取國家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規(guī)定而設(shè)立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負責人介紹，他們轄區(qū)注冊的22家農(nóng)民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農(nóng)資的個體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠才注冊成立農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，很多基層市場監(jiān)管部門負責人認為，從眾心理也是出現(xiàn)空殼社的重要原因，一些農(nóng)民看到周圍其他人登記成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實惠，但是“為了抓住機會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一竿子”心理，也就“隨大溜”注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。課題組在開展農(nóng)民專業(yè)合作社案例調(diào)研時，也驗證了這一點，例如陜西省寶雞市的某農(nóng)民專業(yè)合作社理事長反映：“聽周邊農(nóng)戶和部分村干部講農(nóng)地今后只向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，自己雖然無法判斷傳言的真?zhèn)?，但是看到周圍人先后注冊成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，自己也就注冊了。”又如課題組在吉林某市市場監(jiān)管部門農(nóng)民專業(yè)合作社庫隨機抽取并現(xiàn)場調(diào)查的某農(nóng)民專業(yè)合作社，是一個典型的空殼社。該合作社理事長的妻子介紹說：“看見村里有人注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社，怕自家以后錯失優(yōu)惠政策，于是隨大溜，借了幾戶親戚的身份證，夫妻二人也就匆匆注冊了一家，但是注冊后，從未開展過經(jīng)營活動?！迸阃n題組調(diào)研的當?shù)鼗鶎庸ど趟撠熑吮硎?，這種情況在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾個村莊較為普遍，從一個側(cè)面反映了投機創(chuàng)立農(nóng)民專業(yè)合作社在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個較為突出的問題。

從農(nóng)民專業(yè)合作社問卷樣本看，雖然部分也認為是“為了套取國家項目資金”（占29.3%），但該選項比例較低，排在第三，而選擇最多的是“響應(yīng)上級政府要求”（占47.5%），其次是“引導(dǎo)農(nóng)民進入市場”（占37.2%），二者合計達到了84.7%。課題組在座談和訪談中進一步了解到，很多農(nóng)民專業(yè)合作社負責人認為，農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的主流動機是好的，是響應(yīng)政府的號召，試圖形成合力帶著農(nóng)民闖市場，解決農(nóng)民“買難”“賣難”問題，但是，政策因素客觀上催生了一批空殼社。例如，一些基層政府將績效指標與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財政扶持資金和項目支持，注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。還有一些地方政府利用農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準扶貧，要求村村新建精準扶貧合作社，引發(fā)了新一輪空殼社急劇增加的風險。課題組在某縣調(diào)研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個村創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準扶貧的成功典型后，召開全縣村支書大會，要求村村建精準扶貧合作社。在縣政府的大力推進下，不到兩個月，全縣所有的行政村全部完成了政府下達的任務(wù)。課題組隨機調(diào)查了一家精準扶貧合作社的法人代表，他表示，“政府承諾可以獲得無息扶貧貸款，精準扶貧合作社注冊登記的所有手續(xù)都是村干部代辦的，但是，自己還不知道扶貧合作社成員都有誰，扶貧合作社也沒有開展過什么業(yè)務(wù)。”另外，還有一些地區(qū)在中央提出實施精準扶貧戰(zhàn)略后，為了落實相關(guān)扶持政策，要求每個貧困村新建1～2家村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，將扶持資金直接劃撥到該農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶，并由其運營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。課題組在西部某區(qū)縣調(diào)研中了解到，該縣2017年上半年就新增了100多家農(nóng)民專業(yè)合作社，該地政府推動成立了這些新增農(nóng)民專業(yè)合作社之后，就不再繼續(xù)跟進幫助合作社提升服務(wù)能力，這些新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，并沒有開展具體運營活動，結(jié)果變成了空殼社。

當然，也有少量空殼社是由于市場環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關(guān)門而造成的。如課題組從寧夏回族自治區(qū)原州區(qū)了解到，該區(qū)2013年馬鈴薯合作社曾達到130家，后來因為市場不景氣，合作社抗風險能力弱，到2017年實際還在運作的馬鈴薯合作社只剩下10余家。又如浙江省提出污水、洪水、澇水、供水和節(jié)水“五水共治”政策后，抬高了養(yǎng)殖門檻，在一些地區(qū)采取全面禁養(yǎng)，導(dǎo)致一大批小規(guī)模散養(yǎng)戶關(guān)門，這些養(yǎng)殖戶成立的養(yǎng)殖合作社也因此停止運營;還有少數(shù)個別地處城郊的農(nóng)民專業(yè)合作社，城鎮(zhèn)化后農(nóng)民的承包土地全部被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，原來的合作社也不再經(jīng)營。但總體而言，因上述情況而成為空殼社的所占比例相對較低。

四、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社存續(xù)的原因

空殼社為什么未注銷，而得以長期存續(xù)呢？對此，市場監(jiān)管部門與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法較為一致。具體來講，二者第一選項都是“為了享受政府的優(yōu)惠政策或申請財政項目”，分別占樣本量的75.5%和62.9%（見表4）。二者都認為，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度是中央當前倡導(dǎo)的大方向，保留農(nóng)民專業(yè)合作社，可能會在今后申請財政扶持項目時比較有利，因此，寧可空置也不愿意主動注銷。

第二選項均為“（當事人）不清楚保存空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的危害”，占各自樣本量的64.3%和47.5%。課題組在與市場監(jiān)管部門的座談中了解到，我國實施商事制度改革以來，雖然放寬了注冊前期審查手續(xù)，但是加大了對市場主體的市場行為的監(jiān)管。例如，如果農(nóng)民專業(yè)合作社未能如期提供年報，那么會被系統(tǒng)移至“異?！泵?，從而影響到農(nóng)民專業(yè)合作社貸款征信。如果連續(xù)三年不提交年報的話，會被轉(zhuǎn)移到“黑名單”，影響到合作社法人乘坐飛機、高鐵甚至申請貸款和財政項目。但是，市場監(jiān)管部門除了注冊登記、注銷之外，平時與農(nóng)民專業(yè)合作社很少發(fā)生業(yè)務(wù)往來，缺少有效途徑傳遞這些信息。一些部門可能是出于政府績效考核等原因，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的宣傳基本上都是免稅、扶持等正面信息，很少有人提及經(jīng)營風險。課題組與農(nóng)民專業(yè)社負責人進行訪談中發(fā)現(xiàn)，由于獲取相關(guān)政策信息的途徑匱乏，他們幾乎都不知道保留空殼社的風險，存在嚴重信息不對稱問題。

在第三項選擇中，39.8%的市場監(jiān)管部門樣本選擇了“注銷成本高”。按照課題組調(diào)研時的相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社在申請注銷時必須在市級以上媒體上公告45天，花費400?600元。同時，要投入大量的人力與物力，收集齊全《清算清單》《完稅證明》等材料。但是，不少農(nóng)民專業(yè)合作社當初都是借親朋或其他村民身份證辦理的，很多所謂的成員早已外出務(wù)工、不在當?shù)?，因此發(fā)起人很難按照程序召開成員（代表）大會作出解散決議，組成清算組，完成《清算清單》。即便能夠做到，也需要花費大量時間和精力。如果委托給第三方代辦機構(gòu)，又要產(chǎn)生1000元左右的中介服務(wù)成本。農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的第三選項是“不知道應(yīng)該怎么辦理注銷手續(xù)”（占23.0%），這反映了一些農(nóng)民專業(yè)合作社即使想注銷退出，也不清楚注銷的手續(xù)。

五、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社引致的負面效應(yīng)

市場監(jiān)管部門樣本與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本對于空殼社的負面影響意見基本一致。第一選項都認為它們“損害農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽”，分別占78.1%和57.6%（見表5）。課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社和市場監(jiān)管部門普遍反映，空殼社是“害群之馬”，導(dǎo)致社會上不少人認為農(nóng)民專業(yè)合作社就是套取國家扶持政策和項目支持的工具，嚴重影響到正常運作的農(nóng)民專業(yè)合作社的社會聲譽，也影響到其在金融機構(gòu)獲得與其他市場主體平等的貸款機會。有的農(nóng)民專業(yè)合作社甚至反映，在日常經(jīng)營中會出現(xiàn)商業(yè)合作伙伴對農(nóng)民專業(yè)合作社不認可的情況，導(dǎo)致他們只能另外注冊新的公司，影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展。

第二選項是影響農(nóng)民專業(yè)合作社的政策效率。67.7%的市場監(jiān)管部門樣本和53.7%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認為空殼社的一個主要危害是“侵占了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的財政補助資源”。從國際慣例看，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的支持基本采取普惠政策，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法初衷也是如此，專門強調(diào)了國家要通過財政扶持、稅收優(yōu)惠等促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。在實踐中，稅收優(yōu)惠采取普惠方式，但財政扶持主要是通過申請項目的方式，空殼社的存在，增加了政府甄別的難度，導(dǎo)致一些本可以得到扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社失去了機會，降低了財政資金的使用效率。

關(guān)于空殼社的存在對行政機關(guān)的影響，市場監(jiān)管部門樣本的前三個選項依次是：“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占85.7%;“增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占77.6%;“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占66.3%（見表6）。

在與課題組座談中，市場監(jiān)管部門認為，目前推行的商事制度改革，雖然取消了驗資要求，但是加強了對年報內(nèi)容的檢查。按照現(xiàn)行規(guī)定，省、市級市場監(jiān)管部門都要對年報的市場主體按照3%的比例隨機抽查，空殼社的存在增加了應(yīng)檢市場主體的數(shù)量，加大了市場監(jiān)管部門的工作成本。另外，在“三證合一”之后，市場監(jiān)管部門換證工作量相對增加，空殼社增加了行政機構(gòu)的管理成本。為降低監(jiān)管成本，少數(shù)地區(qū)市場監(jiān)管部門甚至采取了極端的方式，如限制當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社的新增數(shù)量規(guī)模。

對此，農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法與市場監(jiān)管部門基本相同，前三個選項依次是：“增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占59.1%;“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占53.8%;“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占46.6%。

此外，還有31.6%的市場監(jiān)管部門樣本和32.5%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認為，空殼社存在會增加行政指導(dǎo)部門被尋租的風險。課題組在訪談和現(xiàn)場調(diào)研中了解到，注冊空殼社的法人往往都擁有一定的人脈關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)機會，很容易進行尋租活動。

六、結(jié)論與政策建議

空殼社問題已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的突出現(xiàn)象，在農(nóng)村各地不同程度地存在，對農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來了不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽，侵占了正常開展業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的財政補助資源，并增加了行政機構(gòu)的市場監(jiān)管成本、服務(wù)成本和被尋租的風險。因此，及時解決空殼社問題已經(jīng)成為當務(wù)之急。

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動了農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、陜西8省的30個縣（市、區(qū)）為全國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進試點單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動。2018年7月1日開始施行的修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七十一條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照?！?019年2月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案》的通知，以加強合作社規(guī)范管理，提升整體素質(zhì)。建議各級政府以此為契機，以新修訂實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進一步改進政策、完善制度，努力消除空殼社存在的土壤。具體建議如下：

第一，強化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度。進一步加強基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)，面向社會公開招聘，提升輔導(dǎo)員隊伍整體實力，將宣傳普及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為一項長期化、常態(tài)化任務(wù)來抓，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護法，讓農(nóng)民專業(yè)合作社以法律為基本準繩，實現(xiàn)規(guī)范化運行，讓政府相關(guān)部門人員按照法律要求依法行政。

第二，改進現(xiàn)行政府考核機制。正確處理政府與市場關(guān)系，改進地方政府對基層政府政績的考核指標體系，取消關(guān)于本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報率的考核指標，促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展以及工商年報制度體現(xiàn)真實性，回歸其本源，尤其是應(yīng)避免地方政府在實施精準扶貧戰(zhàn)略中設(shè)置不符合當?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實際的硬性數(shù)量指標要求，防范出現(xiàn)新一輪的空殼社風險。

第三，完善現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策。應(yīng)從社會公平、營造平等競爭環(huán)境的角度出發(fā)，改進政府財政扶持項目的申請條件，將農(nóng)民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進行扶持的方式，取消一些財政扶持項目規(guī)定實施主體必須是農(nóng)民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農(nóng)民專業(yè)合作社的投機行為。

第四，因地制宜依法清退空殼社。在落實中央農(nóng)辦等11部門針對空殼社的專項清理工作中，應(yīng)嚴格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定依法行動，各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規(guī)模、疾風驟雨式的清理整頓方式，努力營造農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)提升農(nóng)民專業(yè)合作社整體素質(zhì)的發(fā)展目標。

第五，修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》。建議配合落實新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，及時啟動修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》，進一步完善、細化對農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記規(guī)定，以及吊銷連續(xù)兩年未經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照的具體辦法。

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