程昕明

“五一”小長假之后一個普通的工作日，昆山市張浦鎮(zhèn)“便民服務(wù)中心”門前停滿了小汽車，大廳里前來辦事的人絡(luò)繹不絕。

“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)”的金字招牌讓張浦和周邊各鎮(zhèn)有了內(nèi)在的不同?！氨忝穹?wù)中心”已經(jīng)是過去時，它現(xiàn)在的名稱是“張浦鎮(zhèn)行政審批局”。

2010年，中央編辦聯(lián)合6部委在13個省25個鎮(zhèn)展開經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。2016年，《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，這項改革在全國范圍內(nèi)推開。

作為最早的25個國家級試點鎮(zhèn)之一，張浦為江蘇的改革試點提供了1.0版的“昆山經(jīng)驗”。2017年，同屬昆山的周市鎮(zhèn)被確定為全省第二批改革試點鎮(zhèn)。改革正向縱深推進，但一些關(guān)鍵性的體制問題仍待突破。

從“碎片化政府”到“基層大部制”

“大孩子小衣服”“鎮(zhèn)級體制，縣級工作量，市級要求”，這些說法形象地道出了基層政府“權(quán)小、責(zé)大、力微”的困境，也彰顯了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的必要性。

雖然“經(jīng)濟發(fā)達”是個相對概念，但蘇南經(jīng)濟無疑在全國具有領(lǐng)先地位。在基層政府頗為看重的“百強縣千強鎮(zhèn)”名單上，昆山已連續(xù)14年雄踞全國“百強縣”之首，轄區(qū)內(nèi)的玉山鎮(zhèn)多年蟬聯(lián)“華夏第一鎮(zhèn)”，其他各鎮(zhèn)也多在榜單百名之內(nèi)。

2011年就任張浦鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的王建華如今是該鎮(zhèn)黨委書記，他是改革試點的親歷者、推動者?；仡欉^去幾年的發(fā)展，他表示：試點鎮(zhèn)是金字招牌，改革是強大引擎。

“金字招牌”有時就是真金白銀。幾年前的一次招商引資過程中，張浦正是憑借“全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點”的金字招牌和想象空間PK掉中部一座地級市，成功吸引了一筆數(shù)億元的投資項目。

2014年，張浦鎮(zhèn)榮獲“第七屆中國政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎?！扒芭_+后臺”的運行機制是成熟的“張浦經(jīng)驗”，也是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革“1.0版”的重要成果。前臺，即直接面向市民和企業(yè)的行政審批局、綜合執(zhí)法局;后臺，即黨政辦、社會綜合治理辦等其他8個職能部門。由原先34個部門合并而來的這些機構(gòu)在張浦統(tǒng)稱“兩辦八局”。

目前，張浦鎮(zhèn)共承接昆山下放的946項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，其中行政審批、公共服務(wù)事項291項，行政處罰權(quán)655項。

這些權(quán)力并非一步到位。據(jù)相關(guān)工作人員回憶，剛開始搞權(quán)力下放的時候，各委辦局的領(lǐng)導(dǎo)都有想法。不愿意、不放心，是市里一些部門的典型心態(tài)。

“改革最大的難點應(yīng)該說不在當(dāng)時，而是在改革以后。大量管理權(quán)限下放，與現(xiàn)有行政事業(yè)編制資源及人員能力不相匹配，難以滿足改革后的實際需要?！辨?zhèn)黨委書記王建華說。

改革2.0，盆景變風(fēng)景

以昆山為中點，與張浦鎮(zhèn)遙相呼應(yīng)的是“北部新城”周市鎮(zhèn)，也是新版昆山城市總體規(guī)劃中的“北部副中心”。2017年11月，周市被確定為全省第二批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。

同年，江蘇省新圈定了30個新一輪改革試點鎮(zhèn)，省級試點鎮(zhèn)總數(shù)達到50個，標(biāo)志著這項改革在江蘇完成了從試點到“面上開花結(jié)果”，盆景變成了風(fēng)景。對于新一輪改革，江蘇省提出的目標(biāo)是，用3年左右時間把經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建成現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)。

據(jù)周市鎮(zhèn)黨委委員、黨政辦主任謝大偉介紹，該鎮(zhèn)將建立“一部兩辦五局”的行政管理架構(gòu)。

相比之下，周市鎮(zhèn)的新架構(gòu)更簡約，同時新增了黨建工作部。這是省里“1+4”基層治理新模式的統(tǒng)一要求?！?”即黨的建設(shè)總引領(lǐng)，“4”包括鎮(zhèn)村治理“一張網(wǎng)”、政務(wù)服務(wù)“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊伍”、指揮調(diào)度“一中心”。

江蘇省編辦相關(guān)負責(zé)人介紹說，“1+4”的新模式是在張浦鎮(zhèn)1.0版本和江陰市徐霞客鎮(zhèn)的2.0版本基礎(chǔ)上融合而來的。

1.0的核心是“前臺+后臺”的運行機制，“后臺為前臺服務(wù)，前臺為老百姓服務(wù)”。2.0的創(chuàng)新在于“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”，是“網(wǎng)格管理和現(xiàn)代管理技術(shù)的深度融合”。

因此，雖然比張浦鎮(zhèn)的改革試點晚了5年，但是周市顯然具備了更多可供參考的路徑。

官方數(shù)據(jù)顯示，2018年周市鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值265億元，一般公共預(yù)算收入突破30億，總?cè)丝诔^25萬。這樣的實力在昆山名列前茅，在“2018年度全國綜合實力千強鎮(zhèn)”排名第28位。

改革的3.0版本會是什么？江蘇省編辦相關(guān)部門負責(zé)人表示，目前還很難說，可能的大方向是“小政府，大社會”?！罢鲗?dǎo)、社會參與，政府的行政管理與基層群眾的自治組織、社會組織有序銜接，分工合作。”這位負責(zé)人進一步解釋說。

這一預(yù)測與基層的想法不謀而合?！案呤衷诿耖g?！敝苁墟?zhèn)黨委委員謝大偉說。

底層邏輯與頂層設(shè)計

“如果不出意外，今年就是昆山連續(xù)15年位居‘全國百強縣’之首?！崩ド绞形晃还ぷ魅藛T表示。今年，昆山還將迎來撤縣建市30周年。

激蕩三十年，昆山從蘇州排名墊底的“小六子”逆襲成為全國縣域經(jīng)濟的狀元郎。數(shù)據(jù)顯示，1978年到2017年，昆山地區(qū)生產(chǎn)總值增長1450多倍，成為全國首個地區(qū)生產(chǎn)總值突破3500億元、財政收入突破350億元的縣級市。

但是，改革中遇到的一些關(guān)鍵性問題也成為繞不過的坎兒：人的問題，錢的問題。歸根結(jié)底都是體制問題。

基層遇到第一大難題就是編制有限。以張浦鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有行政編制62個，事業(yè)編制175個，其中有16個事業(yè)編制還是改制試點之初帶編劃轉(zhuǎn)的。

“權(quán)力給你了，但是沒有專業(yè)人員來執(zhí)法，于是當(dāng)年就帶編劃轉(zhuǎn)了16個。實際上，大家都不太想來鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下來都會有點想法?！辨?zhèn)上一位干部介紹說。

周市鎮(zhèn)也遇到類似難題。部門合并帶來中層崗位大幅縮水，進而影響到干部積極性。以前各部門領(lǐng)導(dǎo)都是一把手，一個蘿卜一個坑。現(xiàn)在“一部兩辦五局”總共就8個部門，變成了幾個蘿卜一個坑。

權(quán)力多了，需要做的事自然就更多了，開支又成了問題。“上面不買單，很多費用都要由基層承擔(dān)，壓力很大”。比如教師、警察的編制不在鎮(zhèn)里，但是經(jīng)費全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)。

張浦鎮(zhèn)改革試點前五年一共返還財政開支1.9億元，但鎮(zhèn)里總是覺得錢不夠用，光拆遷和征地補償這兩塊就是很大的一筆費用。雖然沒有透露具體的債務(wù)情況，但是每年很難做到收支平衡是鎮(zhèn)里的現(xiàn)實困境。

對此，江蘇省編辦相關(guān)負責(zé)人表示，應(yīng)該將財權(quán)與事權(quán)匹配。據(jù)介紹，改革過程中的財政問題大多由各鎮(zhèn)和縣級政府協(xié)商解決，如果不以制度的形式固定下來，則很容易淪為“短期讓利行為”。

摘自《中國新聞周刊》