韓劍

開放是促進區(qū)域發(fā)展的必要路徑，制度創(chuàng)新是推動區(qū)域合作的內生動力。自貿試驗區(qū)作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發(fā)揮著龍頭和示范作用，是推動區(qū)域一體化發(fā)展的重要載體。鑒于與國內城市群布局具有高度一致性，自貿區(qū)正被視為城市群發(fā)展的“泉眼”、區(qū)域發(fā)展的新窗口。當前，長三角地區(qū)已有5個城市設立自貿區(qū)，依靠制度創(chuàng)新，自貿區(qū)主動突破限制區(qū)域協同發(fā)展的瓶頸，致力于構筑一體化開放格局，為本地區(qū)對外開放迎來又一次重大發(fā)展機遇。隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其目標不僅僅要建設引領中國經濟高質量發(fā)展的增長極，更是通過全面開放，深度參與國際分工與全球競爭，打造服務全國、輻射全球的世界級開放城市群。如何發(fā)揮區(qū)域開放合作優(yōu)勢，突出自貿區(qū)在產業(yè)引領、要素集聚和制度創(chuàng)新等方面的引擎效應？推動區(qū)域一體化合作與自貿區(qū)聯動發(fā)展，對于構建長三角對外開放的點線面戰(zhàn)略布局，打造具有國際競爭力的世界級城市群，具有重要理論和實踐意義。

自貿區(qū)發(fā)展要避免極化效應，應更大程度發(fā)揮輻射效應，推動區(qū)域一體化協調發(fā)展。

打造制度高地，營商環(huán)境一流。自貿區(qū)建設核心是制度創(chuàng)新。傳統的土地、稅收等政策優(yōu)惠可短期內吸引資本流入，但長期而言，不利于各類要素高效流動和優(yōu)化配置。區(qū)域一體化作為一種“制度型開放”的全新階段，推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，必然走上從政策優(yōu)惠轉向體制規(guī)范的軌道。故而，在區(qū)域一體化大背景下，自貿區(qū)建設不能搞成特殊化、特例化的稅收競爭，不能靠讓渡財政利益來吸引區(qū)外投資，而應對標高水平貿易投資規(guī)則，通過構建與高標準全球經貿規(guī)則相銜接的國內規(guī)則和制度體系，開展地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化的錦標賽，降低區(qū)域制度性交易成本。這既是進一步以開放促改革的需要，也是全面深入融入全球化、參與國際競爭的需要。

擴大輻射效應，協調區(qū)域發(fā)展。自貿區(qū)建設需要強有力的腹地支持。世界銀行在總結深圳經濟特區(qū)的成功經驗時認為，很大程度上得益于珠三角地區(qū)的快速工業(yè)化和產業(yè)鏈的前后向聯系。受地域的限制，自貿區(qū)核心區(qū)域依靠“一線放開，二線有效管住”的監(jiān)管方式，只能承載價值鏈的特定環(huán)節(jié)。要想充分發(fā)揮自貿區(qū)功能延伸和對當地經濟發(fā)展的帶動作用，必須強化功能關聯，有效銜接起內部價值鏈和區(qū)外價值鏈。復制推廣自貿區(qū)的成熟經驗，也有助于增強輻射帶動作用，有利于區(qū)域協調發(fā)展。特別是自貿區(qū)在貿易投資便利化和金融創(chuàng)新方面的經驗，應最快復制推廣，進一步向外形成多點輻射，打造自貿區(qū)與其他開放載體有層次的梯度開放，最大程度釋放自貿區(qū)的制度紅利。

實施錯位發(fā)展，擴大整體效應。我國自貿區(qū)不斷擴容，其目的是通過在更大范圍和更多領域實行差別化探索，開展互補和對比試驗，激發(fā)高質量發(fā)展的內生動力，打造全面開放新格局。各自貿區(qū)正力求在產業(yè)導向、輻射區(qū)域、功能載體以及要素培育方面找準各自的優(yōu)勢與定位，發(fā)揮長板優(yōu)勢，避免同質化過度競爭。在這一過程中，既要注重在可復制可推廣制度上先行先試，更要注重在不可復制不可推廣制度上進行差別化試點，實施有突破性的、顛覆性的創(chuàng)新舉措。上海臨港新片區(qū)致力于打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區(qū)，其制度創(chuàng)新將由“投資貿易便利化”向“投資貿易自由化”進行大跨度歷史性升級。浙江自貿區(qū)依托獨特區(qū)位優(yōu)勢和產業(yè)特色，是全國唯一以油氣全產業(yè)鏈建設為特色的自貿試驗區(qū)，并將目標“升級”瞄準為自由貿易港。江蘇自貿區(qū)以“著力打造開放型經濟發(fā)展先行區(qū)、實體經濟創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)轉型升級示范區(qū)”為戰(zhàn)略定位，更多為實體經濟開放轉型服務，爭取打造國際一流的高科技園區(qū)?？梢?，自貿區(qū)發(fā)展既要特色，也要綜合，更要提高政策之間的系統集成和政策合力，突出區(qū)域綜合優(yōu)勢。

強化頂層設計，融入國家戰(zhàn)略。自貿區(qū)建設要充分融入“一帶一路”、長江經濟帶、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略。例如，在服務“一帶一路”建設時，為保證中歐班列在長三角區(qū)域高質量運行，要從原來的“單打獨斗”轉向“集團作戰(zhàn)”，避免重復和同質化競爭，堅持市場化運行，優(yōu)化線路布局。又如，服務于長三角港口群聯動發(fā)展，探索實施“組合港”戰(zhàn)略，積極商討覆蓋上海、蘇州、南通、連云港、寧波、舟山等周邊良港的國際航運中心建設規(guī)劃，以自貿港為目標，圍繞全球一流的航空航運能力，以離岸貿易、服務貿易、數字貿易和跨境電商等為重點，打造全面開放新高地。

戰(zhàn)略協同。以自貿區(qū)為連接點，實現域內各地資源稟賦與產業(yè)基礎所形成的優(yōu)勢與特色之間的互補。對重大改革任務集中攻堅、聯合發(fā)力，強化疊加放大自貿區(qū)效應，形成一批跨區(qū)域、跨部門、跨層級的制度改革新成果。在長三角一體化發(fā)展大背景下，上海要當好長三角自貿區(qū)領頭羊，通過利益引導機制創(chuàng)建利益契合，滿足江浙自貿區(qū)在合作過程中不同利益的訴求;浙江、江蘇自貿區(qū)應主動對標，突出高標準規(guī)則引領，形成統一的長三角區(qū)域營商環(huán)境。

產業(yè)協同。自貿區(qū)是服務業(yè)開放的重要載體，對于利用生產性服務業(yè)外資具有重要作用。江浙滬三地自貿區(qū)須以國內需求為導向，在區(qū)域價值鏈分工中重新定位，上海自貿區(qū)在研發(fā)、金融等價值鏈核心環(huán)節(jié)進行積極探索，江蘇自貿區(qū)重在與制造業(yè)密切相關的運營和服務環(huán)節(jié)培育新優(yōu)勢，浙江則依托互聯網優(yōu)勢擴大物流和渠道影響，各自貿區(qū)將價值鏈的生產環(huán)節(jié)布局在要素成本較為低廉的區(qū)外，實施區(qū)內和區(qū)外聯動發(fā)展，以上海自貿區(qū)為價值鏈中心，在長三角構建更加開放、更有深度和更加可控的國內區(qū)域價值鏈。

監(jiān)管協同。傳統的監(jiān)管方式已難以適應自貿區(qū)的要求，需要完善事中事后監(jiān)管新模式，建立事中事后監(jiān)管體系框架，建立“信用長三角”合作機制。在風險可控的情況下將新功能片區(qū)拓展到長三角其他自貿區(qū)，上海牽頭推進長三角智慧監(jiān)管一體化模式，配套建立事后終身追責制，堅持以風險防控為底線，全面提升新興產業(yè)風險防范水平。強化各自貿區(qū)“一二線”監(jiān)管聯動，增強監(jiān)管合力，同時通過構建與事中事后監(jiān)管體系相對應的聯動機制，確保事中事后監(jiān)管到位。

政策協同。自貿區(qū)的重要目標是對標國際高水平貿易投資規(guī)則，增強產業(yè)政策的適應性。目前，國際環(huán)境的快速變化，促使各級政府在制定戰(zhàn)略性新興產業(yè)扶持政策時要順應國際形勢的發(fā)展，制定出更加國際化的產業(yè)政策。長三角各自貿區(qū)應遵循WTO的規(guī)則，有針對性地制定戰(zhàn)略性新興產業(yè)扶持政策，規(guī)避政策與國際規(guī)則相沖突，多用普惠性的稅收政策，避免稅收競爭和補貼競爭。在已有的合作機制基礎上，積極探索體制機制創(chuàng)新，建立長三角自貿區(qū)共同參與的更高層級、協作一體的決策和協調機制，及時解決三地協同發(fā)展中存在的問題與矛盾，推動深度融合發(fā)展。

環(huán)境協同。環(huán)境協同，是區(qū)域一體化協同發(fā)展的保障，同樣也是保證自貿區(qū)協同發(fā)展的土壤。主要包括軟環(huán)境和硬環(huán)境建設。軟環(huán)境建設要求以先進自貿區(qū)金融創(chuàng)新、貿易便利化、信息技術手段以及政策法規(guī)為基礎，制定長三角自貿區(qū)共同遵守和執(zhí)行的標準，整合資源，構建有利于協同化的機制。硬環(huán)境建設要求構建合理的投資機制，以盡快實現交通網絡一體化建設，推進基礎交通網絡的互聯互通，打造公共交通服務平臺，為自貿區(qū)的協同發(fā)展提供良好的環(huán)境。

自貿區(qū)聯動發(fā)展，實現高端要素的跨區(qū)流動。自貿區(qū)的重要特征是要素在區(qū)內自由流動，長三角自貿區(qū)聯動發(fā)展的一個重要方向是構建區(qū)域間人才、技術和信息自由便利交流的機制，以基礎設施硬聯通和體制機制軟聯通，有效支撐各自貿區(qū)的人流、物流和信息流，增強經濟互動。其中，推動高端創(chuàng)新要素流通尤為重要。如，探索人才共認共用共育實現路徑，共同促進長三角自貿區(qū)高級人才的有效流動和優(yōu)化配置;建立自貿區(qū)科技產業(yè)聯盟，促進科技資源開放共享;整合現有大型科學儀器設備資源和分析測試信息，運用信息網絡和通信技術在共用信息網上發(fā)布與共享。此外，在自由貿易賬戶、跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等領域，也存在實現政策協同與資源共享的一體化改革空間。

區(qū)內與區(qū)外聯動，放大制度創(chuàng)新溢出效應。隨著上海自貿區(qū)新片區(qū)的建設推進，未來更加依賴江浙提供更加廣闊的區(qū)外腹地空間。目前，長三角地區(qū)有開發(fā)區(qū)456個，其中國家級開發(fā)區(qū)140個，省級開發(fā)區(qū)316個，國家級開發(fā)區(qū)占全國27.45%，省級開發(fā)區(qū)占全國15.87%。各開發(fā)區(qū)要主動對接、共享機遇、合作支持自貿區(qū)建設，在最短時間內爭取開展自貿區(qū)相關改革試點，增強自貿區(qū)的輻射帶動。自貿區(qū)也要在所在區(qū)域范圍內積極開展合作，充分發(fā)揮自身溢出效應、創(chuàng)新產業(yè)轉移共享機制，圍繞保稅加工、保稅維修、現代物流等功能，實現自貿區(qū)與區(qū)外產業(yè)園的產業(yè)上下游合作，保稅與非保稅產業(yè)深度融合，生活與生產互動促進。同時探索設立自貿區(qū)特別合作區(qū)，挑選若干國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)與自貿區(qū)合作，作為區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新拓展區(qū)、產業(yè)功能提升的承載區(qū)。

“雙自”功能聯動，形成高度集成的科技創(chuàng)新策源地。自貿區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)“雙自聯動”發(fā)展，促進優(yōu)惠政策深度疊加、創(chuàng)新功能有機融合，提高吸納和配置全球創(chuàng)新資源的能力。一方面，自貿區(qū)的改革創(chuàng)新經驗可在自主創(chuàng)新示范區(qū)里復制推廣，并用自貿區(qū)資源優(yōu)勢支持自主創(chuàng)新示范區(qū)建設。另一方面，自主創(chuàng)新示范區(qū)孵化的科技成果可為自貿區(qū)提供發(fā)展機遇，彌補自貿區(qū)在科技創(chuàng)新上的短板。長三角地區(qū)現有6個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，占全國自主創(chuàng)新示范區(qū)總數的1/3以上。強化6個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與自貿區(qū)之間的聯系和互動，探索實施新一代產業(yè)政策和發(fā)展政策，增強長三角地區(qū)的創(chuàng)新協同，有助于建設一個全球獨一無二的聚集全球要素的自主創(chuàng)新示范區(qū)集群，培育出世界級科創(chuàng)中心。

聯動推進長三角一體化示范區(qū)。長三角一體化示范區(qū)在跨區(qū)域，特別是跨省域的制度創(chuàng)新方面責任重大，要率先形成一批制度創(chuàng)新成果和先行先試經驗。自貿區(qū)探索的是高水平的貿易投資規(guī)則，而國際上越來越多談判議題向邊界后規(guī)則轉移，越發(fā)關乎成員國國內經濟制度建設。目前各自貿區(qū)普遍面臨的問題是由于行政管理的分割，阻礙自貿區(qū)制度創(chuàng)新紅利的擴散。長三角一體化示范區(qū)重點是通過制度一體化破解由行政層級體制形成的區(qū)域發(fā)展壁壘，在區(qū)域市場準入規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則、行業(yè)標準、資質認證等多方面制定統一規(guī)則，將各自貿區(qū)形成的創(chuàng)新成果優(yōu)先試點推廣，打造成為區(qū)域一體化開放的樣板間。

（作者系南京大學商學院教授、博導，江蘇經濟國際化研究基地秘書長）

責任編輯：何樂