詹振運(yùn) 張朝霞

摘? ? ? 要：在傳染病防治的緊急情況下，對(duì)特定的公民進(jìn)行人身自由限制的目的是為了保護(hù)廣大公民的合法權(quán)利不受侵害，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。由于立法模糊以及行政權(quán)的天然擴(kuò)張性，導(dǎo)致我國傳染病防治過程中對(duì)人身自由的即時(shí)強(qiáng)制暴露出諸多問題。因此，有必要從理論和實(shí)踐的角度完善我國傳染病過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制制度，以期為進(jìn)一步做好我國傳染病防治工作提供有益參考。

關(guān)? 鍵? 詞：即時(shí)強(qiáng)制;人身自由;正當(dāng)程序;權(quán)利保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）11-0121-09

收稿日期：2019-08-09

2019年兩會(huì)期間，傳染病防治問題再次成為議論的一個(gè)熱點(diǎn)話題，委員們紛紛圍繞傳染病防治的相關(guān)內(nèi)容發(fā)表自己的觀點(diǎn)。全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)副主任委員吳恒提到目前我國傳染病防治存在的一些問題，傳染病控制能力與相應(yīng)的機(jī)構(gòu)職責(zé)承擔(dān)匹配性不夠，傳染病的防控基礎(chǔ)設(shè)施還跟不上。[1]全國政協(xié)委員、中科院武漢分院院長袁志明提出，我國缺少烈性傳染病防控的技術(shù)和藥物儲(chǔ)備，缺少專業(yè)性的臨床救治設(shè)施，急須加快烈性傳染病救治體系建設(shè)。[2]實(shí)踐中，我國的《行政強(qiáng)制法》《傳染病防治法》及相關(guān)法律未能從實(shí)質(zhì)上起到應(yīng)有的規(guī)制作用，導(dǎo)致即時(shí)強(qiáng)制在運(yùn)用過程中出現(xiàn)“半陽光化”的合法性困境，這種狀態(tài)下的即時(shí)強(qiáng)制容易給行政主體實(shí)施應(yīng)急措施帶來遲疑而使危機(jī)處理無法發(fā)揮應(yīng)有的功效，同時(shí)在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)及其他行政主體可能會(huì)無視法律的規(guī)定而超出必要的限度，給公民基本權(quán)利造成損失。[3]

一、人身自由即時(shí)強(qiáng)制的相關(guān)理論闡釋

（一）即時(shí)強(qiáng)制的含義

即時(shí)強(qiáng)制，是指行政機(jī)關(guān)在遇有重大自然災(zāi)害或者重大事故以及其他嚴(yán)重影響國家、社會(huì)、集體或者公民利益的緊急情況下，依照法定職權(quán)直接采取的強(qiáng)制措施。[4]行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，對(duì)象是公民的人身自由或者公民、法人或者其他組織的財(cái)物，行政強(qiáng)制措施具有臨時(shí)性、緊急性等特點(diǎn)。日本學(xué)術(shù)界認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制是為消除目前緊迫障礙的需要，在沒有命令義務(wù)的余暇時(shí)，或者其性質(zhì)上通過命令義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)其目的的情況下，直接對(duì)公民的身體或者財(cái)產(chǎn)施加實(shí)際力量，以實(shí)現(xiàn)行政上必要狀態(tài)的作用。[5]在德國行政強(qiáng)制執(zhí)行法的體系中，即時(shí)強(qiáng)制是在行為、容忍及不行為義務(wù)執(zhí)行上的特殊執(zhí)行要件的一種制度，以應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在處理急迫危險(xiǎn)時(shí)維護(hù)公益的一種緊急手段。[6]

在緊急情況下，如果僅僅寄希望于理性有限的個(gè)人主動(dòng)自我修復(fù)紊亂失衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，重建“自生自發(fā)”社會(huì)秩序，即便存在著可能性但也需要很長時(shí)間的努力并付出巨大代價(jià)。況且，事情的突發(fā)性也不會(huì)給國家和人民以充分的時(shí)間進(jìn)行醞釀。因此，國家干預(yù)就成為一種自然選擇，除對(duì)成員的普遍性及合法壟斷強(qiáng)制力的優(yōu)勢(shì)外，國家也具有干預(yù)的激勵(lì)因素，維系社會(huì)共同體存續(xù)是國家存在目的及正當(dāng)性基礎(chǔ)。除此之外，驚恐狀態(tài)中的公民也很期盼國家力量進(jìn)行干預(yù)以盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，重建維持其生存所需要的社會(huì)環(huán)境。[7]由于涉及到公民的人身自由以及財(cái)物等基本權(quán)利，行政主體在實(shí)施強(qiáng)制措施時(shí)必須予以慎重，若非滿足法定條件不得實(shí)施，否則即為違法。

（二）傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制的具體表現(xiàn)形態(tài)

⒈隔離。這種情形主要針對(duì)傳染病發(fā)生的場(chǎng)所內(nèi)所在特定區(qū)域的人員。傳染病能夠通過多種途徑進(jìn)行傳播，往往具有蔓延迅速、傳播規(guī)模大等特點(diǎn)，為了能夠及時(shí)切斷傳染源以遏制傳染病的進(jìn)一步蔓延，在必要的情況下，政府需要對(duì)傳染源所在區(qū)域的特定人員進(jìn)行隔離。被隔離的人員并不一定是傳染病患者、疑似傳染患者或者攜帶傳染病源體的人，只是由于其與傳染病源有著某種聯(lián)系，政府為了確保安全性而將其隔離，這在很大程度上限制了當(dāng)事人的人身自由。因此，政府必須提供必要的生活保障，以確保被限制自由的人群能夠獲得最低限度的生活要求。

⒉強(qiáng)制隔離治療。強(qiáng)制隔離治療是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)患者、病原攜帶者以及疑似患者進(jìn)行的隔離治療，但對(duì)于拒絕隔離治療或者在隔離期間擅自脫離隔離治療的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)其強(qiáng)制隔離治療。強(qiáng)制隔離治療具有雙重屬性：一是法律賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)代表國家通過行使公權(quán)力對(duì)涉及甲類傳染病的人員實(shí)施強(qiáng)制措施，是一種行政行為。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為治病救人的責(zé)任承擔(dān)者，其對(duì)“病人”的治療行為是一種醫(yī)學(xué)上的行為。

⒊強(qiáng)制檢測(cè)。傳染病的檢測(cè)主要發(fā)生于艾滋病的檢測(cè)，法律并沒有規(guī)定艾滋病的檢測(cè)形式，我國以行政法規(guī)的形式規(guī)定艾滋病的檢測(cè)實(shí)行自愿咨詢和自愿檢測(cè)制度，也就是說艾滋病并不實(shí)行強(qiáng)制檢測(cè)，但我國一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章則規(guī)定對(duì)于特定情形下的人員進(jìn)行強(qiáng)制檢測(cè)。

（三）人身自由即時(shí)強(qiáng)制實(shí)施的條件

⒈事實(shí)條件。即時(shí)強(qiáng)制的事實(shí)條件是指行政主體在何種事實(shí)狀態(tài)下可以發(fā)動(dòng)即時(shí)強(qiáng)制措施，其所反映的是一個(gè)社會(huì)事實(shí)而非法律事實(shí)。在日本，人身自由即時(shí)強(qiáng)制主要規(guī)定在《警察官職務(wù)執(zhí)行法》中。根據(jù)該法規(guī)定，警察官在認(rèn)為情況特別緊急情況下可以對(duì)相關(guān)人員采取強(qiáng)制避難等措施;為預(yù)防及制止犯罪可以對(duì)行為人采取制止措施;為保護(hù)自己或者他人，或者為抑制對(duì)執(zhí)行公務(wù)的抵抗，必要時(shí)可以使用武器。[8]日本人身自由即時(shí)強(qiáng)制的事實(shí)條件主要有：⑴情況特別緊急。警察官必須在特別緊急的情況下才能實(shí)施，但法律并沒有特別規(guī)定符合特別緊急情況的具體情形，而是交由警察官自己判斷。⑵實(shí)施的目的必須是為預(yù)防及制止犯罪或者保護(hù)自己和他人或者是抑制對(duì)執(zhí)行公務(wù)的抵抗。我國《傳染病防治法》關(guān)于人身自由即時(shí)強(qiáng)制主要有兩種情況：一是隔離。其實(shí)施的事實(shí)條件是：⑴某一地域已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病;⑵針對(duì)的對(duì)象必須是該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員。二是強(qiáng)制隔離治療。其實(shí)施的事實(shí)條件是：⑴醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)出甲類傳染病;⑵針對(duì)的對(duì)象是患者、病原攜帶者和疑似病人。

⒉法律條件。限制人身自由的強(qiáng)制措施是行政主體采取所有的強(qiáng)制措施中強(qiáng)度最大的一種，因而行政主體在實(shí)施這種即時(shí)強(qiáng)制措施時(shí)必須遵守相應(yīng)的法律規(guī)定。[9]根據(jù)行政法學(xué)原理，判斷行政主體的行政行為是否合法的最基本的構(gòu)成要素是主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序。主體方面，行政行為的實(shí)施主體必須是法律法規(guī)規(guī)定的掌握行政權(quán)力的主體。對(duì)于人身自由即時(shí)強(qiáng)制的主體的設(shè)定由法律予以保留，只有法律規(guī)定的主體才能有權(quán)實(shí)施人身自由即時(shí)強(qiáng)制;權(quán)限方面，行政主體實(shí)施強(qiáng)制措施必須具有法定的權(quán)限。無權(quán)實(shí)施和超越法定權(quán)限實(shí)施的行政強(qiáng)制措施都是違法的;內(nèi)容方面，行政主體對(duì)相對(duì)人作出的行政強(qiáng)制措施的具體內(nèi)容必須符合法律的規(guī)定;程序方面，行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須按照正當(dāng)法律程序的要求，程序違反將導(dǎo)致其行為被撤銷。

二、傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制存在的問題

在傳染病防治過程中，出于保護(hù)公共利益的需要而對(duì)公民個(gè)體的私權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)限制是必要的且符合社會(huì)發(fā)展的要求。然而，我國在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的種種跡象表明，這項(xiàng)制度的實(shí)施并沒有達(dá)到人們所設(shè)想的那種狀態(tài)。因此，有必要對(duì)傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制存在的問題進(jìn)行梳理和分析。

（一）立法規(guī)定的缺陷

⒈立法的滯后性。我國關(guān)于傳染病防治的專門法律是《傳染病防治法》，其他法律都是零散的規(guī)定。1989年《傳染病防治法》頒布實(shí)施，2004年《傳染病防治法》進(jìn)行了第一次修訂。2013年，全國人大常委會(huì)對(duì)《傳染病防治法》再次進(jìn)行修訂，但只是在2004年的基礎(chǔ)上對(duì)第3條第5款關(guān)于傳染病的公布情形做了修改，第4條增加一款關(guān)于解除控制措施的規(guī)定，至今《傳染病防治法》的內(nèi)容基本未作大的變動(dòng)。我國傳染病防治的實(shí)踐表明，傳染病的種類以及傳播方式不是一成不變的。近年來，傳染病在疾病類型和傳播方式上較之前有了新的變化，但由于法律中關(guān)于傳染病的預(yù)防、控制、監(jiān)測(cè)等規(guī)定的滯后，傳統(tǒng)的方式已不足以應(yīng)對(duì)新類型的傳染病。

⒉對(duì)公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)的不足。任何一部法律制定的最終目的都是為了保障公民的權(quán)利。我國《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《傳染病防治法實(shí)施辦法》中關(guān)于傳染病的規(guī)定多是關(guān)于行政主體應(yīng)對(duì)傳染病的措施以及對(duì)公民義務(wù)的要求，但對(duì)于公民權(quán)利的保障則規(guī)定甚少。在傳染病防治過程中，基于管理的需要，行政主體可能存在著過度限制人身自由的恣意。

⒊對(duì)行政權(quán)力邊界規(guī)定不明晰。從實(shí)質(zhì)上講，即時(shí)強(qiáng)制是特定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，是符合法律對(duì)社會(huì)公共利益及公民個(gè)體的權(quán)利保護(hù)的要求的。雖然國家和社會(huì)重視對(duì)基本人權(quán)的保障，但在一定情況下啟動(dòng)即時(shí)強(qiáng)制仍是必要的。立法就實(shí)踐中行政主體在緊急情況下實(shí)施人身自由即時(shí)強(qiáng)制行為沒有施加過多的限制，其目的主要是為了給行政主體靈活應(yīng)變的能力，以充分發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的作用，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益和保護(hù)人民群眾的權(quán)利。然而，行政權(quán)力具有天然擴(kuò)張性，立法模糊使本就強(qiáng)大的行政權(quán)力在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)有了更廣闊的施展余地。根據(jù)行政法的平衡論原理，行政法通過控制政府無限膨脹的公權(quán)力來保障公民的權(quán)利，使雙方之間的關(guān)系達(dá)到平衡的狀態(tài)，行政權(quán)力的擴(kuò)張必然導(dǎo)致公民權(quán)利的限縮，傳染病防治中同樣如此。《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于行政主體對(duì)公民人身自由限制的規(guī)定比較模糊，這就給予行政主體應(yīng)對(duì)傳染病的較大裁量權(quán)，而行政權(quán)力如果運(yùn)用不當(dāng)就極易侵犯公民的權(quán)利，過去我國在應(yīng)對(duì)重大的傳染病事件中已經(jīng)獲得印證。

⒋沒有規(guī)定人身自由即時(shí)強(qiáng)制的時(shí)效。在符合法律規(guī)定的情況下，公民的權(quán)利只能在一定的期限內(nèi)受到限制，期限屆滿則必須予以解除，否則即為違法。《傳染病防治法》第39條規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定對(duì)涉及甲類傳染病的患者和病原攜帶者的隔離期限。根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定的規(guī)定本身是合理的，如果在醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定之前即予以解除，對(duì)于相對(duì)人來說恢復(fù)了人身自由，但若其確實(shí)患有甲類傳染病，則必然會(huì)危害到其他公民的人身健康，對(duì)公眾是不利的。同時(shí)，也不排除醫(yī)療機(jī)構(gòu)在強(qiáng)制醫(yī)療期間有意或者無意拖延期限的情況，傳染病病情在一定期限內(nèi)能夠確診，但醫(yī)療機(jī)構(gòu)故意或者因疏忽而耽誤了對(duì)相對(duì)人的確診，這無疑會(huì)延長相對(duì)人被強(qiáng)制隔離的期間?！秱魅静》乐畏ā返?1條規(guī)定特定區(qū)域人員的隔離措施的解除問題，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布，本條規(guī)定賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)隔離措施的解除較大的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可視情況決定隔離措施的解除，行政機(jī)關(guān)判斷危機(jī)情形已結(jié)束達(dá)到安全狀態(tài)的條件和標(biāo)準(zhǔn)并不清楚。

（二）即時(shí)強(qiáng)制實(shí)施主體資格的適當(dāng)性

即時(shí)強(qiáng)制由于是對(duì)公民的人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，無論是在立法還是在執(zhí)法中都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)待。《立法法》第8條規(guī)定了限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定，也就是說只有全國人大及其常委會(huì)制定的法律才能對(duì)公民的人身自由作出規(guī)定。在執(zhí)法方面也非任何行政主體都有權(quán)依照法律的規(guī)定對(duì)公民的人身自由采取強(qiáng)制措施，一般由法律規(guī)定的有權(quán)的行政主體行使。在傳染病防治相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定了除行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)構(gòu)的即時(shí)強(qiáng)制權(quán)，《傳染病防治法》第39條規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)對(duì)相關(guān)人員的強(qiáng)制隔離治療措施，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)拒絕配合的人員的強(qiáng)制措施。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和有關(guān)機(jī)構(gòu)作為即時(shí)強(qiáng)制的主體是否適格，有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體所指也不清楚，醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般屬于非行政主體，其是否能代表國家行使對(duì)公民的人身自由限制權(quán)是值得商榷的。如果立法將限制人身自由的規(guī)定由法律加以保留，那么從法理上來講對(duì)實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制措施的主體也應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格限定，而不能隨意由某個(gè)機(jī)構(gòu)予以行使。

（三）人身自由即時(shí)強(qiáng)制實(shí)施的強(qiáng)度質(zhì)疑

《傳染病防治法》賦予行政機(jī)關(guān)及其醫(yī)療機(jī)構(gòu)在特定情形下對(duì)相對(duì)人的人身自由實(shí)施強(qiáng)制措施，但并沒有規(guī)定人身自由即時(shí)強(qiáng)制限度問題或者說是強(qiáng)度問題，行政機(jī)關(guān)及其醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以在多大限度內(nèi)或者是多大強(qiáng)度內(nèi)實(shí)施存在疑問。在對(duì)涉及甲類傳染病的公民進(jìn)行強(qiáng)制隔離治療時(shí)，如果相對(duì)人拒絕配合治療，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以通過什么具體方式對(duì)相對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制隔離治療，公安機(jī)關(guān)怎樣協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行等，由于法律沒有明確規(guī)定，相關(guān)執(zhí)行主體為了達(dá)到目的，可能會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力的情形，即利用各種手段迫使相對(duì)人服從治療，這種非法手段取得的結(jié)果對(duì)于相對(duì)人來說是不公平的。

（四）正當(dāng)程序的缺失

程序的正當(dāng)性是衡量行政主體公權(quán)力濫用的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，通過正當(dāng)程序的運(yùn)用既能防止公權(quán)力的濫用，遏制行政違法行為，也能保護(hù)公民的合法權(quán)利?！秱魅静》乐畏ā分袥]有規(guī)定行政主體的隔離措施應(yīng)遵循的程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照《行政強(qiáng)制法》中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。而對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制隔離措施是否適用《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定尚無定論，由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制隔離治療措施具有很強(qiáng)的醫(yī)學(xué)行為性質(zhì)，如果一味遵循《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定不僅不會(huì)達(dá)到理想的效果，甚至可能適得其反。但如果不遵循必要的程序，行政機(jī)關(guān)尚且無法保證嚴(yán)格依法執(zhí)法，更何況是醫(yī)療機(jī)構(gòu)。而在我國并沒有針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制隔離治療制定相應(yīng)的程序，這就為其濫用權(quán)力提供了可能。

（五）相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)問題

有權(quán)利必有救濟(jì)，權(quán)利遭到損害如果沒有獲得有效的救濟(jì)，公平正義也就難以實(shí)現(xiàn)。在傳染病防治過程中，由于涉及到對(duì)公民人身自由的限制，必須對(duì)其予以保障，對(duì)遭受侵害的權(quán)利應(yīng)當(dāng)提供健全的救濟(jì)機(jī)制?！秱魅静》乐畏ā芬惨?guī)定了對(duì)于相關(guān)行政主體違法行使職權(quán)致使公民權(quán)利遭受損害的，公民可以提起行政訴訟獲得救濟(jì)①，衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門天然是行政權(quán)力的實(shí)施主體，其濫用行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的，公民可依法提起行政訴訟，符合行政訴訟原理。而醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者所形成的一般是平等主體之間的民事法律關(guān)系，對(duì)于醫(yī)療侵權(quán)行為，被侵權(quán)人一般提起的是民事訴訟。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法對(duì)公民采取強(qiáng)制隔離治療，公民應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟還是行政訴訟。如果是民事訴訟，那么醫(yī)療機(jī)構(gòu)和被采取隔離治療措施的公民之間是否是普通的民事法律關(guān)系;如果提起行政訴訟，醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否是行政主體，如果提起行政訴訟，醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否是適格的被告。在公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離措施的情況下，適格被告是醫(yī)療機(jī)構(gòu)還是公安機(jī)關(guān)，亦或兩者是共同被告，這些都是有待討論的問題。

三、傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制制度之優(yōu)化

如前文的論述，我國傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制存在很多問題，這些問題涉及到立法、執(zhí)法和司法諸多方面，在一定程度上影響了我國傳染病防治體系的完善，如果不能提出解決問題的可行策略，將不利于法治政府的建設(shè)和人民權(quán)利的保護(hù)。

（一）人身自由即時(shí)強(qiáng)制應(yīng)遵循的原則

法律原則相對(duì)于法律規(guī)則來說雖然相對(duì)模糊，但模糊并不一定是缺陷或者不足，法律規(guī)定不可能事無巨細(xì)，如果法律規(guī)定得過于具體，無論什么事項(xiàng)都由法律包攬，行政主體必須嚴(yán)格按照法律的具體規(guī)定實(shí)施行政行為，就會(huì)陷入“絕對(duì)的規(guī)則中心主義”，行政主體就沒有一點(diǎn)靈活的裁量余地，這顯然不是法治社會(huì)所應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的。一般而言，對(duì)公民的人身自由進(jìn)行限制應(yīng)當(dāng)遵循以下三項(xiàng)原則：

⒈比例原則。在傳染病防治中，行政主體對(duì)公民人身自由的限制應(yīng)當(dāng)兼顧公民本人的利益和社會(huì)公共利益，符合法律規(guī)定的目的。通過合理的手段達(dá)到公民的損害最小化，同時(shí)也保護(hù)了社會(huì)公共利益。對(duì)發(fā)生甲類傳染病的區(qū)域，對(duì)于特定區(qū)域的人員通過及時(shí)疏散的方式便能達(dá)到切斷病原體的效果時(shí)就不宜適用隔離措施。針對(duì)甲類傳染病的疑似病人由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)并未確診其是患者，因此，不宜適用強(qiáng)制隔離治療措施，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以對(duì)其進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察。

⒉法律保留原則。《立法法》第8條規(guī)定了限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定，這種規(guī)定是法律對(duì)人身自由的保留。也就是說，限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由全國人大及其常委會(huì)通過法律的形式作出規(guī)定，在位階上低于法律的法規(guī)和規(guī)章都無此項(xiàng)權(quán)力，充分體現(xiàn)了立法對(duì)公民此項(xiàng)權(quán)利的最大限度保護(hù)。我國一些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中有關(guān)于限制人身自由的規(guī)定是違反法律保留原則的。①

⒊合法性原則。合法性原則和法律保留原則是不同的，法律保留是針對(duì)行政立法而言的，而合法性原則不僅包括行政立法，還包括行政執(zhí)法的合法性。其中的“法”應(yīng)當(dāng)不僅僅限于法律，還包括符合上位法規(guī)定的法規(guī)和規(guī)章，合法性原則是指行政主體在作出行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）時(shí)應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，包括主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序合法。

（二）立法規(guī)定的明確化和細(xì)致化

法律規(guī)定過于模糊、權(quán)利義務(wù)不明確，容易造成政府執(zhí)法的合法性依據(jù)不足，不利于相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。傳染病防治的實(shí)踐已經(jīng)清晰表明，《傳染病防治法》及其相關(guān)法規(guī)已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前，需要考慮啟動(dòng)傳染病防治相關(guān)法律法規(guī)的修改完善工作，由全國人大及其常委會(huì)對(duì)《傳染病防治法》作出解釋以明確相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容。

⒈明確公民在傳染病防治中所享有的權(quán)利?！秱魅静》乐畏ā芳捌湎嚓P(guān)法律法規(guī)對(duì)于相關(guān)行政主體職權(quán)規(guī)定得較多，而對(duì)于公民權(quán)利的規(guī)定則寥寥無幾。根據(jù)行政法的平衡論原理，行政主體的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與相對(duì)人的權(quán)利保持平衡，而《傳染病防治法》及其相關(guān)法律法規(guī)不但沒有維持行政主體與相對(duì)人的權(quán)利平衡，反而使兩者的落差進(jìn)一步加大，這對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)是不利的。筆者認(rèn)為，在修改法律時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公民在傳染病防治中所享有的權(quán)利，相對(duì)人在被采取隔離措施之前，應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知其隔離治療的原因、隔離治療期間可能實(shí)施的醫(yī)療方式以及拒絕隔離治療可能給其身體健康造成的后果和承擔(dān)的法律責(zé)任?！秱魅静》乐畏ā返?2條對(duì)患有特定傳染病的困難人群的醫(yī)療費(fèi)用減免。這里的對(duì)象是有困難的進(jìn)行醫(yī)療減免。筆者認(rèn)為，對(duì)于那些患有特定傳染病的人群雖然尚未達(dá)到困難的標(biāo)準(zhǔn)，但確實(shí)不足以支付所有治療費(fèi)用的也應(yīng)適當(dāng)予以減少醫(yī)療費(fèi)用。

⒉對(duì)隔離措施做明確的界定。傳染病防治過程中關(guān)于人身自由即時(shí)強(qiáng)制主要有隔離、隔離治療、強(qiáng)制隔離治療，其他形式有：強(qiáng)制檢測(cè)、醫(yī)學(xué)觀察、就地觀察等，形式多種多樣且名稱不一，這些主要散見于《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中。隔離、隔離治療的界限不是很清晰，隔離是否包括隔離治療，醫(yī)學(xué)觀察和就地觀察是否是同一含義，根據(jù)《傳染病防治法》第41條和第39條，隔離的主要對(duì)象應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)特定區(qū)域的人員，而隔離治療的主要對(duì)象是病人、病原攜帶者以及疑似病人。同時(shí)，隔離的主體也不相同，實(shí)施隔離的主體主要是縣級(jí)以上人民政府，實(shí)施隔離治療的主體是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，對(duì)這兩者應(yīng)當(dāng)區(qū)分清楚。醫(yī)學(xué)觀察和就地觀察其實(shí)都是由專業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，筆者認(rèn)為，醫(yī)學(xué)觀察和就地觀察應(yīng)當(dāng)屬于同一含義，因此，立法應(yīng)當(dāng)將其名稱統(tǒng)一用醫(yī)學(xué)觀察。

⒊關(guān)于時(shí)效的規(guī)定。對(duì)于人身自由的限制一般都有一定的期限，期限屆滿必須對(duì)公民解除限制。法律規(guī)定期限以內(nèi)限制為合法限制，而超出法律規(guī)定的期限仍然不予解除強(qiáng)制措施的即為違法。對(duì)于《傳染病防治法》第39條隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果而確定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)相對(duì)人采取隔離措施后應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查，禁止醫(yī)療機(jī)構(gòu)無故進(jìn)行拖延的情況存在，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)無故進(jìn)行拖延致使相對(duì)人遭到長時(shí)期隔離的，應(yīng)當(dāng)追究醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，至于隔離的期限應(yīng)當(dāng)以醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的所涉及甲類傳染病的一般醫(yī)學(xué)檢查期限而定。對(duì)于《傳染病防治法》第41條的特定區(qū)域的人員的隔離期限，筆者認(rèn)為，在隔離措施解除前，應(yīng)當(dāng)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行衛(wèi)生檢查，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的意見為準(zhǔn)。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)確認(rèn)危害已經(jīng)消除，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)解除隔離措施。

（三）執(zhí)行層面的考量

⒈肯定醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格。在緊急情況下，為了公共利益以及公民個(gè)人身體健康的需要，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)公民的人身自由予以適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于傳染病的治療最專業(yè)，其在傳染病防治中都是站在第一線的，如果不賦予其權(quán)力對(duì)公民采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施，那么可能會(huì)因?yàn)閭魅静〉牟≡w沒有及時(shí)切斷繼續(xù)進(jìn)行傳播而危害社會(huì)。因此，法律賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)涉及甲類傳染病的相對(duì)人實(shí)施隔離治療或者強(qiáng)制隔離治療無可非議。當(dāng)然，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)相對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制隔離治療也是經(jīng)過價(jià)值衡量以后做出的抉擇。

《傳染病防治法》中涉及到實(shí)施隔離權(quán)力的主體有縣級(jí)以上人民政府、衛(wèi)生行政部門、公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)。前三者由于本身是行政主體且法律也規(guī)定了其隔離的權(quán)力，其在傳染病防治中為了維護(hù)社會(huì)公共利益，在緊急情況下對(duì)相關(guān)人員的人身自由實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制是符合行政法原理的。對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是否都有采取對(duì)公民人身自由限制的權(quán)力。當(dāng)前，我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范圍比較寬泛，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第2條對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范圍作出規(guī)定，醫(yī)院、衛(wèi)生院是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主要形式，但也包括療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所以及急救站等。《傳染病防治法》授予了醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)公民人身自由的即時(shí)強(qiáng)制措施權(quán)，但沒有明確哪些醫(yī)療機(jī)構(gòu)有此權(quán)力。筆者認(rèn)為，并不是所有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)都具備對(duì)公民采取強(qiáng)制隔離治療措施的權(quán)力，如果范圍太寬泛的話，公民的人身自由權(quán)將極易受到侵犯，可對(duì)其范圍做一定限制。醫(yī)院、衛(wèi)生院和門診部由于其基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，醫(yī)療人員專業(yè)技術(shù)性更強(qiáng)且整體素質(zhì)相對(duì)于其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)來說比較高，對(duì)于甲類傳染病的查驗(yàn)準(zhǔn)確性就更高，所以，賦予其采取強(qiáng)制隔離措施給公民造成的損害就小。而診所、衛(wèi)生所以及急救站等基礎(chǔ)設(shè)施并不健全，人員專業(yè)性沒有達(dá)到醫(yī)院、衛(wèi)生院的程度，其在甲類傳染病的檢查能力就會(huì)有所欠缺。因此，應(yīng)當(dāng)將有權(quán)采取強(qiáng)制隔離治療措施醫(yī)療機(jī)構(gòu)限定在醫(yī)院、衛(wèi)生院和門診部，既能對(duì)涉及甲類傳染病的公民及時(shí)采取隔離治療措施，又能減少相對(duì)人的基本權(quán)利被侵犯的可能性。

⒉遵循法定的程序。近年來，隨著我國法治政府建設(shè)的不斷深入，對(duì)政府執(zhí)法的規(guī)范性要求越來越高，傳統(tǒng)只重實(shí)體的執(zhí)法觀念已有所轉(zhuǎn)變，執(zhí)法主體已漸漸開始關(guān)注執(zhí)法的程序。但程序和實(shí)體并沒有達(dá)到并重的程度，程序依然被許多行政主體所輕視。在傳染病防治過程中，行政主體所擁有的權(quán)力和公民的權(quán)利具有極度的不平衡性，雖然這是出于傳染病防治的特殊需要，但一些必要的程序仍然不能省略，必須予以遵守。相對(duì)于普通的行政強(qiáng)制措施，在傳染病防治過程中如果遇到緊急情況需要對(duì)公民的人身自由進(jìn)行限制，可以不予事先由負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)決定，但行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在做出強(qiáng)制措施并返回行政機(jī)關(guān)后必須立即向所屬行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)，并在24小時(shí)以內(nèi)通知其家屬。在對(duì)公民采取隔離措施后，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人就自己的情況進(jìn)行陳述和申辯，如果有必要還需召開聽證會(huì)。筆者認(rèn)為，這種程序不僅適用行政機(jī)關(guān)，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)同樣適用，在對(duì)相對(duì)人采取強(qiáng)制隔離治療后遵循上述的程序，并不會(huì)給社會(huì)公共利益造成任何的不利影響，更能體現(xiàn)出對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的尊重。

⒊人身自由即時(shí)強(qiáng)制的強(qiáng)度予以適當(dāng)限制。由于人身自由即時(shí)強(qiáng)制涉及到公民的基本權(quán)利，必須對(duì)其作一個(gè)特別的限制，以確保對(duì)公民所采取的強(qiáng)制措施與其所涉及傳染病類型相適應(yīng)。朱新力認(rèn)為，除強(qiáng)制條件應(yīng)貫徹必要性外，在強(qiáng)制方法、形態(tài)和程度等方面也應(yīng)當(dāng)也必須貫徹手段與目的的比例。[10]主要體現(xiàn)在：對(duì)于傳播性較強(qiáng)、死亡率較高，非適用隔離措施不足以確保公共安全的少數(shù)嚴(yán)重的傳染病或者發(fā)現(xiàn)不明的傳染病可以適用。[11]對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的傳染病在未確定其是否是甲類傳染病之前，基于保護(hù)私權(quán)利的需要可以要求相對(duì)人在指定的場(chǎng)所內(nèi)接受觀察，而不宜對(duì)其采取隔離治療措施或者是對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制隔離治療。在對(duì)公民采取隔離措施時(shí)，對(duì)于公民拒絕隔離治療的，嚴(yán)禁醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其公安機(jī)關(guān)為了達(dá)到目的而不惜動(dòng)用任何措施，其首先可以對(duì)公民進(jìn)行勸導(dǎo)告知其實(shí)情及其后果，爭取其主動(dòng)接受治療。相對(duì)人仍然拒絕的，可對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制但不得動(dòng)用武力，如對(duì)其進(jìn)行捆綁等，更不允許對(duì)公民進(jìn)行毆打逼迫其接受治療。對(duì)相對(duì)人進(jìn)行強(qiáng)制隔離治療的，在經(jīng)過一定的診治時(shí)間后，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然無法確診相對(duì)人是否是傳染病患者的，應(yīng)當(dāng)解除強(qiáng)制隔離治療措施，可變更為一般醫(yī)學(xué)觀察。

（四）建立合理的救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)公民合法權(quán)利

《傳染病防治法》第12條規(guī)定了公民對(duì)相關(guān)主體提起行政訴訟或者行政訴訟的權(quán)利。①衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)部門做行政復(fù)議和行政訴訟的被告符合行政法原理，但對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為是否也能提起行政復(fù)議和行政訴訟。有學(xué)者認(rèn)為，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與涉及傳染病的當(dāng)事人所形成的是平等主體之間的法律關(guān)系，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟。筆者對(duì)此持質(zhì)疑態(tài)度，法律已賦予疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)代表國家通過行使公權(quán)力對(duì)傳染病實(shí)施相關(guān)措施甚至包括對(duì)相對(duì)人人身自由的限制，一方對(duì)公民的人身自由具有強(qiáng)制措施權(quán)，一方有服從治療的義務(wù)，雙方的權(quán)利義務(wù)具有明顯的不對(duì)等性，屬于行政法律關(guān)系，并非平等主體的雙方當(dāng)事人之間產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，那么其具有行政主體資格。醫(yī)療機(jī)構(gòu)在傳染病防治中實(shí)施違法行為致使相對(duì)人的權(quán)利遭受損害的，相對(duì)人可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。而如果原告選擇提起行政復(fù)議，受理復(fù)議申請(qǐng)的主體何在。筆者認(rèn)為，原告對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提起行政復(fù)議的，其復(fù)議機(jī)關(guān)為主管該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政主體?；趯I(yè)性而言，一般應(yīng)當(dāng)是主管該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生行政部門。

如果公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制隔離治療措施，此時(shí)由誰作為被告。在這里首先要有一個(gè)前提即行政機(jī)關(guān)實(shí)施協(xié)助行為的，能否作為行政訴訟的被告問題。行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政主體的行政行為的協(xié)助，其所實(shí)施的依然是行政行為，只是其他行政主體的行政行為是主行為，而行政機(jī)關(guān)在其中配合主行為的實(shí)施，其行政行為所起的是輔助作用，故在傳染病防治中，公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制隔離措施是可以提起行政訴訟的。在公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的情形下，由于兩者都對(duì)相對(duì)人做出了行政行為，如果相對(duì)人提起行政訴訟，兩者應(yīng)當(dāng)列為共同被告，這是符合行政訴訟原理的。

行政強(qiáng)制措施的實(shí)施涉及到公民的基本權(quán)利，無論是立法、執(zhí)法還是司法領(lǐng)域都必須對(duì)其保持高度的嚴(yán)謹(jǐn)性。隨著法治政府建設(shè)的不斷深入，我國行政主體在對(duì)相對(duì)人的人身自由實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制的態(tài)度以及行為上愈加嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，但在法律制度上仍然存在缺陷。因此，我國需要健全一個(gè)更為完善的制度體系，而這個(gè)制度體系不是一句口號(hào)、一個(gè)政策就能完成的。面對(duì)當(dāng)前傳染病防治過程中人身自由的強(qiáng)制措施存在的問題，無論是理論還是實(shí)踐上都應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)上予以回應(yīng)，通過加強(qiáng)理論界和實(shí)務(wù)界的相互溝通，在實(shí)踐中積極發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，才能更好地保護(hù)公民的基本權(quán)利以及規(guī)范行政機(jī)關(guān)在傳染病防治過程中人身自由即時(shí)強(qiáng)制權(quán)力的實(shí)施，加快民主法治社會(huì)的步伐。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）