冼藝彤 梁亮珠

摘要：洋垃圾非法入境已成為建設“美麗中國”的巨大阻礙，將洋垃圾通過分揀、熔融等初步加工轉(zhuǎn)化為制造業(yè)基本原料的低成本生產(chǎn)模式，產(chǎn)生的大量有害物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，洋垃圾禁令實施刻不容緩。2018年，海關總署實施了五輪強有力的打擊洋垃圾走私專項行動，重拳出擊、綜合治理，堅決抵御洋垃圾于國門之外。本文以洋垃圾走私活動為研究對象，旨在通過對洋垃圾治理現(xiàn)狀的分析，探究洋垃圾問題屢禁不止的具體原因;隨后，以海關的監(jiān)管方式為切入點，找出當前海關監(jiān)管進口固體廢物存在的監(jiān)管漏洞，探討問題的產(chǎn)生原因及優(yōu)化方案;最后，根據(jù)上述分析提出相應對策，從國內(nèi)合作、國際協(xié)作、從嚴執(zhí)法、后續(xù)稽查四方面提出建議，為提高海關監(jiān)管效能建言獻策，維護良好生態(tài)環(huán)境，共建美麗家園。

關鍵詞：海關監(jiān)管;洋垃圾治理;走私;生態(tài)環(huán)境

一、綜述——海關監(jiān)管洋垃圾現(xiàn)狀研析

上世紀末，我國逐步實現(xiàn)對外開放，大批洋垃圾運往我國。這些固體廢物通過分揀、熔融等初步加工，可轉(zhuǎn)化為制造業(yè)基本原料，數(shù)量可觀，為我國工業(yè)的發(fā)展起到了推動作用。但是，這種產(chǎn)生大量廢水、有害氣體等代謝物的低成本貿(mào)易模式對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，嚴格管制“洋垃圾”的肆意入境成為了海關監(jiān)管工作中的首要課題。

習近平總書記指出，禁止洋垃圾入境是建設我國生態(tài)文明的標志性舉措。為保護“綠水青山”，建設美麗中國，海關總署貫徹落實習近平總書記的重要批示和指示精神，部署“綠籬行動”、“國門利劍”、“藍天”專項等大型洋垃圾打擊活動，強化邊境管理，堅決壓制洋垃圾入境走私行為。

進口固體廢物由“需”到“控”再到“禁”，是由我國經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的形勢變化決定的。[1]1995年至2016年，中國“洋垃圾”的進口量增長10倍，從450萬噸躍升至4500萬噸，其臟、亂、差及有毒有害物質(zhì)，嚴重污染生態(tài)環(huán)境。[2]為強化洋垃圾非法入境管控，2018年3月至12月，全國海關組織開展打擊洋垃圾走私“藍天2018”專項行動，集中打擊違法活動，鏟除廢物走私團伙，共立案偵辦走私“洋垃圾”案件481起，查處各類走私廢物155萬噸，固體廢物進口下降46.5%，堅決將洋垃圾攔截在國門之外，維護國家環(huán)境安全。[3]

盡管黨中央對禁止洋垃圾入境問題高度重視，海關總署對走私違法案件嚴厲打擊，我國洋垃圾問題仍然屢禁不止，其具體原因主要涉及社會環(huán)境、企業(yè)行為及管理主體自身——海關政策及執(zhí)法體制三個方面。

（一）社會環(huán)境方面

從國際上看，世界多極化趨勢深入發(fā)展，國際環(huán)境復雜多變，發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移生產(chǎn)能力和拓展市場的趨勢仍在延續(xù)，洋垃圾作為處理耗能高、再生難度大的低利用率資源，發(fā)達國家的常見處理方法是將其轉(zhuǎn)售給發(fā)展中國家;從國內(nèi)來看，海關監(jiān)管環(huán)境也發(fā)生了紛繁復雜的變化：進出口商品種類增多、進口企業(yè)規(guī)模增大、市場經(jīng)濟發(fā)展多元化等，大大增加了海關監(jiān)管的難度。

（二）企業(yè)行為方面

企業(yè)是以盈利為主要目的經(jīng)濟主體，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，企業(yè)常因自身經(jīng)營不善、內(nèi)部監(jiān)管制度不健全、守法能力不強等因素從事進口洋垃圾的違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，以偽報瞞報、夾藏混裝等方式逃避海關監(jiān)管。

（三）海關方面

我國海關是依照相關法律和行政法規(guī)對進出境貨物、物品、運輸工具進行監(jiān)督管理的國家行政機關，其管理的體制、機制、方法及執(zhí)行程序受到有關國家政策及法律制度的限制;同時，在執(zhí)法方面，海關擁有法律所賦予的查驗、稽查、統(tǒng)計、緝私等特定權(quán)利，因此人力資源是否合理配置、自由裁量權(quán)是否依法使用等都影響著海關對走私問題的監(jiān)管成效。

本文旨在以海關監(jiān)管為切入點，對我國“洋垃圾”治理現(xiàn)狀進行研究，全面認識其形成原因、發(fā)展現(xiàn)狀，找出其中的可優(yōu)化措施及尚有不足的監(jiān)管漏洞，對目前存在的問題展開探討，為遏制洋垃圾入境獻策。

二、問題探究——基于海關監(jiān)管視角梳理原因

海關作為站在國門第一線打擊洋垃圾走私的國家行政機關，應積極發(fā)揮源頭作用，切實做好偵辦走私案件的同時，查找出海關政策及執(zhí)法體制中潛在的風險，提高自身監(jiān)管能力，以充分的預見性、可執(zhí)行性對違法犯罪可鉆漏洞進行防范。

（一）監(jiān)管部門眾多，海關仍是主力軍

我國于2011年頒布的《固體廢物進口管理辦法》第六條明確規(guī)定，環(huán)境保護部對全國固體廢物進口環(huán)境管理工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，商務部、發(fā)改委、海關總署和檢驗檢疫部門在各自的職責范圍內(nèi)負責固體廢物進口相關管理工作。[4]2018年4月20日，出入境檢驗檢疫部門劃入海關，實現(xiàn)關檢融合，整合了實地查驗過程中的開箱核查及檢驗檢疫工作，解決了以往“鑒定難”的問題。實際監(jiān)管工作中，海關處于打擊走私的第一線，依據(jù)現(xiàn)有法律及法規(guī)對洋垃圾進行管控，而現(xiàn)有進口固體廢物的管理措施、管制目錄等均由環(huán)保部門研究完善，公安、衛(wèi)生、工商等部門的數(shù)據(jù)庫中存儲著企業(yè)經(jīng)營管理、外貿(mào)單證、安全資質(zhì)等的相關資料。若海關能與各部門加強合作，聯(lián)合激勵聯(lián)合懲戒，引導行業(yè)實現(xiàn)自律管理，攜手筑牢洋垃圾防控體系，將極大推進打擊專項行動進程，壓縮走私犯罪空間。

（二）國際行動興起，多邊聯(lián)動仍欠缺

近年來，國際海關聯(lián)合執(zhí)法的專項行動方興未艾，WCO（World Customs Organization）組織的“大地女神”專項行動至今已開展四期，在全球共有75個國家和地區(qū)參與聯(lián)合行動，聯(lián)合調(diào)查、共享單證、攜手整治，全方位打擊固體廢物非法轉(zhuǎn)移運輸。以此類國際多邊聯(lián)合行動為平臺，我國海關增進了與周邊海關的協(xié)作與交流，促進了世界廢物回收與再生利用。盡管倡議聯(lián)合執(zhí)法已成為國際主流，但由于各國海關監(jiān)管制度與邊境管理體制不盡相同，且出于保護本國安全的需要，完全信息共享難以實現(xiàn)，境外協(xié)助仍存在多重困難，管控非法貿(mào)易仍需各國細化研討，制定出一套標準化、具有可行性的應對方案。

（三）法律體系日漸健全，細節(jié)落實困難

2011年《固體廢物進口管理辦法》頒布實施后，2017年7月27日國務院發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，旨在全面禁止洋垃圾進入我國國境，切實改善環(huán)境質(zhì)量。該方案從完善監(jiān)管制度、強化入境管控、建立長效機制、提升國內(nèi)廢物利用水平四個方面做了具體闡述;[5]2017年8月10日，調(diào)整《禁止進口固體廢物目錄》，新增4類24種固體廢物;2018年關檢融合后，出臺《全國通關一體化關檢業(yè)務全面融合優(yōu)化整合隨附單證工作方案》《現(xiàn)場關檢綜合業(yè)務融合作業(yè)實施方案》，細化監(jiān)管細節(jié)與執(zhí)行制度。針對洋垃圾的法律法規(guī)在中央統(tǒng)一部署下日趨完善，但在具體落實操作過程中，各項嚴格的規(guī)章制度中被人為淡化，垂直領導體系中上下級信息不對稱、人力資源與業(yè)務改革不匹配、基層業(yè)務人員對新規(guī)章認知不足等，都形成了執(zhí)法環(huán)節(jié)中的監(jiān)管漏洞。

（四）環(huán)保資質(zhì)審查嚴格，許可證件多倒賣

由于國家對洋垃圾的管制日趨嚴格，允許入境固體廢物的數(shù)量和種類都受到嚴格限制，因此進口固體廢物進行生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)需具有相關處理資質(zhì)才可申領《固體廢物許可證》，且該證每年有一定數(shù)量的進口配額。雖然審批機制環(huán)環(huán)緊扣，但企業(yè)為了牟取更多利益，與不法商販和走私人員進行勾結(jié)，販賣、租售進口許可證和配額，使得走私洋垃圾能夠通過一般貿(mào)易途徑進境，對海關的監(jiān)管造成了巨大的挑戰(zhàn)。2018年海關專項稽查中，僅廣州等5海關就查處“有證企業(yè)不加工，加工企業(yè)沒有證”的違法案件15起，涉及貨物總量8987噸，案值9150萬元。[6]

三、對策研究——提升監(jiān)管效能，守衛(wèi)國門安全

提升海關的監(jiān)管能力，就必須開放全局視野，聚焦突出問題，發(fā)現(xiàn)“把守國門”中的薄弱環(huán)節(jié)，扎實推進制度改革與業(yè)務整改，從全局到細節(jié)步伐一致、穩(wěn)中求進，加強源頭治理，建設美麗中國。

（一）國內(nèi)多部門聯(lián)動，實現(xiàn)綜合治理

加強海關與國內(nèi)環(huán)保、海事、工商、商務部等部門的交流合作，增大與各部門的協(xié)調(diào)溝通力度，進一步深化已有對接項目，在洋垃圾重點監(jiān)管企業(yè)的數(shù)據(jù)庫、單證審核等方面實現(xiàn)資料互通、信息共享;適時開展多部門聯(lián)合執(zhí)法行動，集合各行政機關的力量對違法企業(yè)與走私行為進行嚴厲查處;擴大實行“守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒”部門的范圍，營造誠信良好的行業(yè)氛圍，督促企業(yè)守法自律。

（二）國際聯(lián)合執(zhí)法，加強辦案協(xié)作

依托“大地女神”專項行動的國家平臺，與各國海關建立友好往來關系，及時通報本國偵辦案件情況，通過自主提供的洋垃圾走私打擊情報建立風險防控系統(tǒng)，全球共享數(shù)據(jù)便利，共同整治非法貿(mào)易轉(zhuǎn)移;積極參與WTO的法律制定，推進與環(huán)境問題有關的國際條約的修改，利用國際規(guī)則解決洋垃圾貿(mào)易爭端問題;[7]完善我國的AEO認證制度，積極與國際進行認證對接，實施高級企業(yè)通關便利化、不達標企業(yè)嚴格管控的獎懲舉措;推進洋垃圾后續(xù)處置合作，針對被查處的洋垃圾，協(xié)調(diào)安排退運措施運回輸出國。

（三）監(jiān)管從嚴把控，落實查驗制度

中央高度重視洋垃圾入境危害我國環(huán)境問題，出臺了一系列禁止洋垃圾入境的法規(guī)條例。要落實到崗責任到人，則必須明確界定各部門職責范圍，下發(fā)具體文件，細化操作流程;增強海關關員的學習能力與業(yè)務水平，定期舉行相關培訓會議，講授前沿政策及整改重點;狠抓思想教育，細致章程確保嚴格執(zhí)行，提高相關人員執(zhí)法意識及執(zhí)行力度;口岸現(xiàn)場從嚴執(zhí)法，對每宗固體廢物進口貨物實施最嚴格查驗，無大型檢測設備的采用人工查驗，保證百分之百查驗率。

（四）完善后續(xù)稽查，強化風險防控

聚焦許可證件出借、倒賣泛濫現(xiàn)象，海關部門應對有倒賣、租售許可證等嫌疑的企業(yè)進行后續(xù)稽查，如發(fā)現(xiàn)有違法行為，立即降低企業(yè)信用等級，將違法企業(yè)加入環(huán)境風險監(jiān)管的失信名單，對企業(yè)活動進行限制，并依據(jù)相關懲處文件處以責罰;同時，聯(lián)合環(huán)保部門對進口固體廢物的企業(yè)重新進行資質(zhì)審查，加大審查力度，將其與企業(yè)進口貨物的流相結(jié)合在一起，確保企業(yè)對進口額的合法運用，遏制“有證不自用”的行業(yè)趨勢。

四、總結(jié)與展望

本文通過海關監(jiān)管的視角，對我國洋垃圾治理的現(xiàn)狀進行研究探討，聚焦海關政策及執(zhí)法層面所存在的問題，梳理現(xiàn)有相關文獻、回顧“藍天行動”等專項行動的有關成果，在此基礎上進一步分析監(jiān)管體制中存在漏洞，提出治理對策及優(yōu)化方案，以建言獻策、協(xié)助管控洋垃圾入境。本文得出的對策有以下四點：一是國內(nèi)多部門聯(lián)動，實現(xiàn)綜合治理，二是國際聯(lián)合執(zhí)法，加強辦案協(xié)作，三是監(jiān)管從嚴把控，落實查驗制度，四是完善后續(xù)稽查，強化風險防控。本文從國內(nèi)合作、國際協(xié)作、從嚴執(zhí)法、后續(xù)稽查四個方面進行深入研究，對于認識洋垃圾的走私現(xiàn)狀提供了新的視角，也為其綜合治理提供了新的啟示。但由于政策文件的多樣性以及相關制度的復雜性、海關統(tǒng)計具體數(shù)據(jù)難以準確獲取，本文仍存在著諸多不足，該課題仍在存在許多值得挖掘和完善的地方。

參考文獻：

[1]劉建國.禁止洋垃圾入境對我國垃圾分類的意義與啟示[N].中國建設報，2018-04-09（006）.

[2]洋垃圾為什么喜歡來中國？[EB/OL].2017-12-26/2019-03-11.

[3]今年重點打擊瞞報洋垃圾行為[EB/OL].2019-01-25/2019-03-11.

[4]環(huán)境保護部.固體廢物進口管理辦法[Z].2011-08-11.

[5]國務院辦公廳.禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案[Z].2017-07-18.

[6]海關專項稽查進口廢五金行業(yè)嚴防洋垃圾[EB/OL].2018-01-29/2019-03-11.

[7]劉國慶.淺談“洋垃圾”的現(xiàn)狀、危害及法律對策[J].法制與社會，2010（05）：59-60.

（指導老師：梁大忠）

注：該論文受全國大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目經(jīng)費支持。