邢斌文

內(nèi)容提要:審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告是憲法賦予全國人大的重要權(quán)力。在貫徹憲法相關(guān)條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用。實(shí)證研究表明：全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會能夠協(xié)助全國人大對相關(guān)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并指出預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的合理性、合法性乃至合憲性問題；通過在預(yù)算審查報(bào)告中作出評價(jià)和建議，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會不斷強(qiáng)調(diào)著全國人大監(jiān)督國務(wù)院預(yù)算活動(dòng)的憲法意義，維護(hù)著全國人大和國務(wù)院之間的憲法關(guān)系。應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)合憲性審查工作中加強(qiáng)專門委員會的建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和相關(guān)法律，進(jìn)一步提高我國的預(yù)算法治水準(zhǔn)。

一、問題的提出

改革開放以來，我國財(cái)政體制和預(yù)算法治逐步完善，現(xiàn)代預(yù)算理念得以確立，預(yù)算實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)部事務(wù)到國家治理重要工具的轉(zhuǎn)變。(1)參見楊志勇：《中國財(cái)政40年：觀念與變革》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第10期。在這個(gè)過程中，如何控制作為國家公權(quán)力的預(yù)算權(quán)，尤其是貫徹預(yù)算民主原則和預(yù)算公開原則，是實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。(2)參見蔡定劍：《政改至少走三步：黨內(nèi)民主、公共預(yù)算、公眾參與》，載《南方周末》2009年12月31日，第29版。黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”，(3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》(2017年10月18日)，載《人民日報(bào)》2017年10月28日，第1版。為新時(shí)代我國的財(cái)政制度建設(shè)提出了更高的要求。近年來，隨著財(cái)政憲法學(xué)研究在我國的興起(4)參見王世濤：《財(cái)政憲法學(xué)的學(xué)科定位與體系建構(gòu)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第2期。和《預(yù)算法》的修訂，越來越多的學(xué)者試圖從憲法角度展開對預(yù)算權(quán)內(nèi)涵、價(jià)值、配置等問題的分析，并探討對預(yù)算權(quán)進(jìn)行合憲性控制的基本原理與現(xiàn)實(shí)途徑。(5)參見任喜榮：《預(yù)算制度改革的憲法基調(diào)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第2期。隨著合憲性審查工作的穩(wěn)妥推進(jìn)，國家各級預(yù)算在我國能否被納入合憲性審查的范圍以及預(yù)算合憲性審查的效力如何都成為理論研究和實(shí)踐中需要認(rèn)真對待的問題。從我國實(shí)際出發(fā)，預(yù)算權(quán)合憲性控制最主要的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是落實(shí)財(cái)政民主原則，維持和鞏固人大與政府之間“批準(zhǔn)監(jiān)督—執(zhí)行”的憲法關(guān)系。根據(jù)《憲法》第62條第(十一)項(xiàng)，全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。(6)按照《憲法》第67條第(五)項(xiàng)的規(guī)定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案，但在實(shí)踐中，全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院預(yù)算調(diào)整的實(shí)踐相對較少，為了突出研究主題，本文對全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院預(yù)算調(diào)整的行為不做探討。上述憲法條款是我國憲法文本中關(guān)于預(yù)算權(quán)合憲性控制的核心條款，其在實(shí)踐中究竟如何運(yùn)行、作用如何、是否得到了遵守，目前還缺乏具體的實(shí)證研究，而全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(以下簡稱全國人大財(cái)經(jīng)委)在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用更有待進(jìn)一步厘清。因此，本文擬結(jié)合《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》(以下簡稱《公報(bào)》)中披露的相關(guān)信息，對全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告展開實(shí)證研究，并著重分析全國人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)算監(jiān)督功能。

二、全國人大預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)的憲法之維：觀察視角的轉(zhuǎn)換

立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，是落實(shí)財(cái)政民主原則的最主要途徑。隨著我國預(yù)算體制的完善，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)在制度設(shè)計(jì)層面走向了規(guī)范化。(7)參見任喜榮：《預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政民主：人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的成長》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。自20世紀(jì)90年代以來，地方人大通過組織、程序、手段等方面的規(guī)范發(fā)展,使自身的預(yù)算監(jiān)督能力快速成長。(8)參見任喜榮：《地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長的制度分析——中國憲政制度發(fā)展的一個(gè)實(shí)例》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。地方人大的實(shí)踐為我國預(yù)算權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善提供了有益的探索。一方面，隨著公共預(yù)算改革的推進(jìn)，地方人大在預(yù)算監(jiān)督過程中逐步掌握的預(yù)算修正權(quán)，(9)參見范永茂、趙東偉：《預(yù)算民主視野下的人大預(yù)算修正權(quán)——基于現(xiàn)狀與可行性的分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。蘊(yùn)含著憲法制度完善的可能性與動(dòng)力。另一方面，地方人大在行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程中逐步推進(jìn)的人大主導(dǎo)、公眾參與和績效管理等具體制度改革，在預(yù)算審查和決算審查中推動(dòng)的聽證、專題詢問、預(yù)決算細(xì)節(jié)公開等創(chuàng)新措施的制度化，對政府預(yù)算和決算進(jìn)行深度審查，為我國預(yù)算制度的整體完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。(10)參見劉小楠主編：《追問政府的錢袋子：中國公共預(yù)算改革的理論與實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第129-243頁。更值得一提的是，2018年7月，遼寧省人大常委會為了加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會。(11)參見趙英明：《成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會》，載《遼寧日報(bào)》2018年7月26日，第3版。這是貫徹落實(shí)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《預(yù)算法》、凸顯人大監(jiān)督職權(quán)的大膽探索，也為全國人大及其常委會加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督提供了一個(gè)新思路。但是，上述的制度完善與改革實(shí)踐大都還是“合法性”層面的議題，并不直接涉及憲法文本，亦沒有引起全國人大常委會作出相應(yīng)的憲法解釋。全國人大及其常委會依據(jù)《憲法》和《預(yù)算法》對國務(wù)院預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，才可能更接近合憲性控制(合憲性審查)的語境。從合憲性控制的角度出發(fā)，如果要對全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐進(jìn)行全面和客觀的描述，應(yīng)當(dāng)對觀察的視角進(jìn)行轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)。

第一，從注重預(yù)算內(nèi)容的合憲性轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貞椃P(guān)系的維護(hù)。本文觀察預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)的重點(diǎn)，并不是預(yù)算(案)內(nèi)容的合憲性，而是全國人大及其常委會與國務(wù)院之間的憲法關(guān)系能否在預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐中得到維護(hù)和強(qiáng)化，原因如下：首先，全國人大及其常委會對預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行合憲性審查的空間并不大。憲法文本對于預(yù)算問題規(guī)定的詳細(xì)程度決定了預(yù)算權(quán)合憲性控制的空間與力度。對于國家預(yù)算案編制的內(nèi)容與執(zhí)行，《憲法》第89條僅作了原則性權(quán)限規(guī)定，憲法文本中只有一些條款間接拘束國務(wù)院對預(yù)算內(nèi)容的安排，如根據(jù)《憲法》總綱中相關(guān)條款的要求，在國家預(yù)算中應(yīng)當(dāng)安排資金發(fā)展社會主義教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)、文化事業(yè)、保護(hù)環(huán)境事業(yè)等。但如何安排預(yù)算，國務(wù)院在編制預(yù)算時(shí)有非常大的裁量空間。因此，單純從內(nèi)容上來看，全國人大在審查預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告時(shí)，不大可能涉及合憲性層面判斷，主要應(yīng)該局限在合法性層面。其次，對于預(yù)算執(zhí)行過程中存在的可能違反憲法精神的行為，全國人大在審查時(shí)很難作出剛性處理，認(rèn)定違憲。如《憲法》第14條第2款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)?！钡醒牒偷胤皆陬A(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的鋪張浪費(fèi)情況卻并不鮮見。對于實(shí)踐中的這種情況，全國人大亦無法直接追究相關(guān)國家機(jī)關(guān)和個(gè)人的責(zé)任。在這種情況下，全國人大預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)即在于強(qiáng)調(diào)、鞏固、強(qiáng)化全國人大及其常委會與國務(wù)院的憲法關(guān)系，即在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的過程中，預(yù)算應(yīng)當(dāng)先由全國人大批準(zhǔn)，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)先由全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，主動(dòng)接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。維持全國人大及其常委會與國務(wù)院在預(yù)算領(lǐng)域的正常憲法關(guān)系，是落實(shí)財(cái)政民主原則的關(guān)鍵所在。

第二，從注重監(jiān)督結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乇O(jiān)督過程。在預(yù)算監(jiān)督的過程中，全國人大及其常委會與國務(wù)院的關(guān)系是動(dòng)態(tài)的過程，而非靜態(tài)的結(jié)果。如果單純從全國人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算、全國人大常委會審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的結(jié)果來看，并不能反映全國人大及其常委會監(jiān)督國務(wù)院編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算行為的客觀情況。由于“不唱對臺戲”是我國人大監(jiān)督工作中的重要方針，(12)1982年《憲法》實(shí)施以來，全國人大常委會歷任委員長都發(fā)表過人大在監(jiān)督工作中“不唱對臺戲”的觀點(diǎn)。參見彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第472頁；萬里：《萬里文選》，人民出版社1995年版，第585頁；李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》(下)，新華出版社2006年版，第531、538頁。從1983年至今，國務(wù)院提交的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告在全國人大會議上都順利通過，全國人大常委會也從沒有否決過國務(wù)院調(diào)整預(yù)算的方案，包括增加支出與結(jié)構(gòu)調(diào)整等，以支持國務(wù)院應(yīng)對特定情況，實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)。(13)《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》顯示，從1983年到2018年，全國人大常委會共批準(zhǔn)過五次國務(wù)院提出的預(yù)算調(diào)整方案，分別是1998年(為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和抗洪增發(fā)國債)、1999年(為了應(yīng)對國內(nèi)有效需求不足增發(fā)國債和增加扶貧資金)、2000年(為了配合西部大開發(fā)增發(fā)國債)、2008年(為震后重建調(diào)整預(yù)算安排)、2016年(為全面實(shí)行營改增調(diào)整預(yù)算安排)。但是，這并不意味著全國人大對于預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況沒有批評性意見。只有關(guān)注在監(jiān)督過程中全國人大及其常委會與國務(wù)院的互動(dòng)，才能夠更加真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地描述和分析全國人大及其常委會行使《憲法》所賦予的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐。

第三，從關(guān)注全國人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注專門委員會在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用。如上所述，全國人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督的過程中從未否決過國務(wù)院提交的預(yù)算案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和預(yù)算調(diào)整方案。所以可以說，雖然1982年《憲法》賦予全國人大及其常委會監(jiān)督中央預(yù)算的權(quán)力，但長期以來全國人大及其常委會“對中央預(yù)算的審查監(jiān)督基本上是程序性的”，(14)郭振乾：《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定(草案)〉的說明》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》1998年第7期。實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的色彩并不濃厚。根據(jù)某些全國人大代表的披露，全國人大會議期間代表團(tuán)分組審議預(yù)算草案時(shí)，代表對此重視不夠，缺席較多，且預(yù)算報(bào)告往往不單獨(dú)審議，而是與審議政府工作報(bào)告結(jié)合起來進(jìn)行。(15)參見王元成：《全國人大代表政治行為研究——以筆者的親身經(jīng)歷為例》，法律出版社2014年版，第135頁。因此，全國人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督方面作出的批準(zhǔn)決定在內(nèi)容表述上較為簡單，且高度雷同。單純從全國人大及其常委會作出的相關(guān)決議出發(fā)，亦無法觀察全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程。盡管近年來個(gè)別全國人大代表、全國人大常委會組成人員在財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)中表現(xiàn)積極，如在審議預(yù)算和決算報(bào)告時(shí)尖銳地指出預(yù)算執(zhí)行中存在的缺乏監(jiān)督、浪費(fèi)嚴(yán)重、操作不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付不合理、政府舉債過度等問題，(16)參見朱永新：《我在人大這五年：一位民主黨派成員見證的中國民主政治進(jìn)程》(上冊)，新華出版社2014年版，第350、567-569頁；牟新生：《開誠布公 履職盡責(zé)——牟新生在第十一屆全國人大常委會五年工作紀(jì)實(shí)》，中國海關(guān)出版社、群眾出版社2014年版，第109-172頁。但人大代表個(gè)人的意見缺乏制度性的公開途徑，個(gè)人審議意見的實(shí)際影響力也無法評估。相對而言，在全國人大審查批準(zhǔn)預(yù)算之前，全國人大財(cái)經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案草案進(jìn)行的初步審查能夠反映出全國人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督的過程，全國人大財(cái)經(jīng)委在相關(guān)審查報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的建議對于全國人大及其常委會作出相關(guān)決定具有重要參考價(jià)值，全國人大財(cái)經(jīng)委的審查報(bào)告又統(tǒng)一刊載于《公報(bào)》之上，為進(jìn)一步觀察全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程提供了新的視角。

綜上所述，要準(zhǔn)確評估《憲法》第62條第(十一)項(xiàng)的實(shí)施狀況，需要特別注重全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算監(jiān)督過程中的功能。下文主要結(jié)合全國人大財(cái)經(jīng)委對中央預(yù)算及其調(diào)整方案的審查報(bào)告，觀察和分析全國人大及其常委會依據(jù)《憲法》行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程，展示全國人大及其常委會與國務(wù)院在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的憲法關(guān)系。

三、全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算監(jiān)督過程中的地位變遷

我國1954年《憲法》第27條第(十)項(xiàng)規(guī)定，全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算。1975年《憲法》和1978年《憲法》中也有相同或類似的規(guī)定。另外，根據(jù)1954年《憲法》第34條，全國人大之下設(shè)立了專門委員會性質(zhì)的“預(yù)算委員會”，負(fù)責(zé)協(xié)助全國人大審查國家預(yù)算和國家決算。但在1983年之前，全國人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，在個(gè)別年份里全國人大議程中并未安排審查和批準(zhǔn)預(yù)算，(17)參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2008年版，第317頁。有關(guān)憲法條款的實(shí)施情況并不理想。1982年《憲法》在全國人大之下設(shè)立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會，其重要的工作職責(zé)之一就是“提出對國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審查報(bào)告”。(18)劉政主編：《人民代表大會制度詞典》，中國檢察出版社1992年版，第229頁。因國家決算編制時(shí)間與全國人大會期可能存在沖突，1982年《憲法》并未規(guī)定全國人大審查批準(zhǔn)國家決算。(19)參見前引〔17〕，蔡定劍書，第318頁。但1983年，全國人大曾在大會期間審查和批準(zhǔn)國家決算(1983年預(yù)算已由1982年五屆全國人大五次會議通過)；(20)參見全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編：《歷屆全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議通過的預(yù)算決算文件匯編》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第644-645頁。1984年，全國人大開會時(shí)將1983年國家決算與1984年國家預(yù)算安排合并審查批準(zhǔn)。(21)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第388頁。從1985年開始，全國人大開會時(shí)將上一年度國家預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告與本年度國家預(yù)算安排(預(yù)算草案)合并審查。從1986年起，全國人大在批準(zhǔn)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算的決議里會同時(shí)授權(quán)全國人大常委會審查批準(zhǔn)上一年度國家決算，(22)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第420頁。直至1994年通過的《預(yù)算法》才明確規(guī)定全國人大常委會審查和批準(zhǔn)中央決算。(23)根據(jù)1994年通過的《預(yù)算法》第12條第2款的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案，審查和批準(zhǔn)中央決算。1994年之前，全國人大審查和批準(zhǔn)的國家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，1994年分稅制改革之后，根據(jù)擴(kuò)大地方自主權(quán)的精神，全國人大只批準(zhǔn)和審查中央預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況，不再批準(zhǔn)地方預(yù)算，但仍審查地方預(yù)算執(zhí)行情況和地方預(yù)算安排。(24)參見前引〔17〕，蔡定劍書，第317頁。自此，全國人大財(cái)經(jīng)委審查的內(nèi)容相對固定下來。

1994年制定的《預(yù)算法》第37條正式確認(rèn)了全國人大財(cái)經(jīng)委的初步審查職責(zé)，規(guī)定“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查”。全國人大專門委員會“人才薈萃，知識密集”，(25)吳邦國：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2009年第3期,第333頁。充分發(fā)揮全國人大財(cái)經(jīng)委的專業(yè)優(yōu)勢有助于全國人大財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。但在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，全國人大財(cái)經(jīng)委協(xié)助全國人大及其常委會履行預(yù)算監(jiān)督職能的效果不盡人意。1998年全國人大常委會在設(shè)立預(yù)算工作委員會(以下簡稱預(yù)工委)時(shí)曾說明：“(預(yù)算的審查)工作的專業(yè)性強(qiáng)，工作量大，全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會承擔(dān)的工作范圍較寬，難以集中主要力量進(jìn)行，目前基本上處于程序性的審查監(jiān)督，在一定程度上影響了對預(yù)算審查監(jiān)督的深度和力度?！?26)何椿霖：《全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長會議關(guān)于提請審議設(shè)立全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會的議案說明》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》1998年第6期，第700頁。因此在全國人大常委會之下設(shè)立預(yù)工委，協(xié)助全國人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)全國人大及其常委會審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。隨著預(yù)工委的成立，全國人大及其常委會預(yù)算審查工作的力度得到了加強(qiáng)。全國人大財(cái)經(jīng)委對于預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的審查，也逐步走向規(guī)范、深入和實(shí)質(zhì)化。

目前，預(yù)算審查可以分為預(yù)工委承擔(dān)的審查前準(zhǔn)備階段、全國人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)的初步審查階段和代表大會審查批準(zhǔn)階段。(27)參見孟慶瑜、張永志、謝蘭軍：《人大代表審查預(yù)算教程》，中國民主法制出版社2015年版，第125-127頁。全國人大財(cái)經(jīng)委在初審和大會審查的基礎(chǔ)上向大會主席團(tuán)提交的審查報(bào)告是全國人大預(yù)算監(jiān)督過程中的重要文件，審查報(bào)告對上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算作出評價(jià)，指出問題，提出相關(guān)改進(jìn)建議，供全國人大及其常委會、國務(wù)院參考。2014年《預(yù)算法》在修訂時(shí)總結(jié)了預(yù)算監(jiān)督工作中的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查工作中的職責(zé)與工作程序。(見表1)《預(yù)算法》第49條也對全國人大財(cái)經(jīng)委審查報(bào)告的框架和主要內(nèi)容作出了具體規(guī)定。(28)根據(jù)《預(yù)算法》第49條規(guī)定，審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)對上一年預(yù)算執(zhí)行和落實(shí)本級人民代表大會預(yù)算決議的情況作出評價(jià)；(二)對本年度預(yù)算草案是否符合本法的規(guī)定,是否可行作出評價(jià)；(三)對本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告提出建議；(四)對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。

表1 現(xiàn)行《預(yù)算法》對全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查工作的規(guī)定(不包括決算審查)

修訂后的《預(yù)算法》將全國人大財(cái)經(jīng)委多年以來預(yù)算審查的工作程序、審查報(bào)告的框架模式制度化、規(guī)范化，意味著全國人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)算審查模式是有效的、可行的。雖然全國人大財(cái)經(jīng)委作為專門委員會并沒有監(jiān)督權(quán)，(29)參見劉松山：《運(yùn)行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第440-446頁。但進(jìn)一步加強(qiáng)全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查方面的功能，通過組織建設(shè)，克服其編制少、規(guī)章制度缺失、監(jiān)督技術(shù)和信息缺乏的局限，也是強(qiáng)化全國人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督職權(quán)的重要途徑。(30)參見廖喜云：《論人大預(yù)算審查監(jiān)督體系的重構(gòu)》，載《人大研究》2013年第7期。在現(xiàn)有制度下，全國人大財(cái)經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)工委協(xié)助全國人大及其常委會進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督工作的狀況還會一直持續(xù)，(31)近年來，全國人大代表曾提出相關(guān)議案，建議修改《全國人民代表大會組織法》，在全國人大之下設(shè)立“預(yù)算委員會”，加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督。法律委員會、法工委表示會認(rèn)真研究代表議案，在今后的改革實(shí)踐中探索研究，凝聚共識。參見《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第二次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案的審議意見》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2010年第1期；《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第二次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案的審議意見》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第1期。深入觀察全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查工作的內(nèi)容，客觀評估其工作效果，是必須要重視的課題。

四、全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查報(bào)告的實(shí)證分析

從1985年開始，全國人大在開會時(shí)將上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和本年度預(yù)算安排合并在一起審查批準(zhǔn)。在全國人大審查批準(zhǔn)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度國家預(yù)算草案之前，財(cái)政部會代表國務(wù)院向大會進(jìn)行關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排的報(bào)告。全國人大財(cái)經(jīng)委在初步審查的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國人大代表、各專門委員會的意見進(jìn)一步審查，國務(wù)院會根據(jù)審查意見對預(yù)算報(bào)告進(jìn)行修改，全國人大財(cái)經(jīng)委再向會議主席團(tuán)提交預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告，對預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排進(jìn)行評價(jià)，分析預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，并對本年預(yù)算執(zhí)行工作提出建議，最后預(yù)算報(bào)告再由全國人大表決通過。從實(shí)踐來看，全國人大在相關(guān)批準(zhǔn)決議中，都會表態(tài)贊同全國人大財(cái)經(jīng)委提交的審查結(jié)果報(bào)告，相關(guān)審查結(jié)果報(bào)告就成為了解全國人大預(yù)算監(jiān)督工作的關(guān)鍵。因此，本部分重點(diǎn)對全國人大財(cái)經(jīng)委在審查報(bào)告中的評價(jià)行為與提出完善措施建議的行為進(jìn)行分析。

(一)全國人大財(cái)經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算安排的評價(jià)及其效力

1983年以來，全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中都會對上一年中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況、本年中央與地方預(yù)算安排進(jìn)行評價(jià)。雖然從結(jié)果上看，每一年全國人大財(cái)經(jīng)委都會在審查報(bào)告中建議全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院提交的上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和本年度預(yù)算草案，全國人大每年也都批準(zhǔn)了國務(wù)院的相關(guān)預(yù)算報(bào)告，但是在審查預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算草案時(shí)，全國人大財(cái)經(jīng)委有較大的空間對國務(wù)院的預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)與預(yù)算編制情況發(fā)表意見并作出評價(jià)。

首先，是對上一年度中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的評價(jià)。實(shí)踐中，全國人大財(cái)經(jīng)委在審查中并不會質(zhì)疑國務(wù)院在預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中提供的具體預(yù)算收入和預(yù)算支出數(shù)據(jù)的真實(shí)性，但對于預(yù)算執(zhí)行情況，則可以提出正面的肯定意見和反面的批評。雖然全國人大財(cái)經(jīng)委每一年都會建議全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院提交的預(yù)算報(bào)告，但也會在審查報(bào)告中指出預(yù)算執(zhí)行中存在的缺點(diǎn)。總體上看，全國人大財(cái)經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行情況一般持總體肯定態(tài)度，即認(rèn)定預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”，但并不回避預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。在某些年份，全國人大財(cái)經(jīng)委聲稱預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”，同時(shí)指出預(yù)算執(zhí)行中實(shí)質(zhì)上存在嚴(yán)重的問題，如1993年和2014年的中央預(yù)算收支沒有完成；(32)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第644頁；全國人大財(cái)經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第2期。在個(gè)別情況下全國人大財(cái)經(jīng)委對于預(yù)算執(zhí)行中存在的問題(如偷稅漏稅、揮霍浪費(fèi)問題)甚至使用了“相當(dāng)嚴(yán)重”(33)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第559頁。的措辭。在某些年份，全國人大財(cái)經(jīng)委并沒有在審查報(bào)告中作出預(yù)算執(zhí)行情況“總體良好”的評價(jià)，而是直接指出了存在的問題。(34)根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》披露，全國人大財(cái)經(jīng)委對1983、1986、1987、1988、1990、1991年的預(yù)算執(zhí)行情況雖然肯定了預(yù)算完成的情況，但并未像其他年份那樣作出預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”“基本上是好的”等評價(jià)。

在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題大多是合法性與合理性問題，如偷稅漏稅問題嚴(yán)重、政府越權(quán)減免稅、拖欠機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企職工工資、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、預(yù)算資金使用不規(guī)范、地方債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)等，但一些問題也涉及憲法層面，如“中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范”。(35)全國人大財(cái)經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2014年第2期，第237頁。一些預(yù)算執(zhí)行過程中長期存在的問題也反映了人大監(jiān)督政府的憲法關(guān)系發(fā)生了扭曲，即：人大通過的預(yù)算對政府缺乏拘束力，人大也無法對政府執(zhí)行預(yù)算的行為進(jìn)行有力監(jiān)督。例如，全國人大財(cái)經(jīng)委在審查報(bào)告中幾乎每年都要提及預(yù)算執(zhí)行中存在(嚴(yán)重的)浪費(fèi)問題，政府擅自將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外進(jìn)而逃避監(jiān)督的行為也不鮮見。(36)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第699頁。雖然全國人大一直強(qiáng)調(diào)控制財(cái)政赤字，但赤字幾乎一直存在且規(guī)模不斷擴(kuò)大，在個(gè)別年份甚至超出了人大規(guī)定的赤字額度，這說明全國人大無法有效控制赤字的發(fā)生和赤字規(guī)模的增長。(37)在1982年《憲法》實(shí)施早期，全國人大將避免赤字作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要目標(biāo)之一,但除了1985年財(cái)政實(shí)現(xiàn)盈余外，其他年份均存在赤字，且赤字規(guī)模不斷增長。參見葉姍：《財(cái)政赤字的法律控制》，北京大學(xué)出版社2013年版，第332-333頁。在作出上述評價(jià)的過程中，全國人大財(cái)經(jīng)委事實(shí)上已經(jīng)承認(rèn)了預(yù)算執(zhí)行過程中存在的違規(guī)、違法甚至可能的違憲問題。

其次，是對本年度預(yù)算草案的評價(jià)，即對本年度預(yù)算安排是否合法、合理、可行作出判斷。在實(shí)踐中，國務(wù)院在中央預(yù)算編制方面具有很大的自由空間，全國人大財(cái)經(jīng)委在審查預(yù)算安排時(shí)充分尊重國務(wù)院提出的預(yù)算草案，絕大多數(shù)情況下都會在審查報(bào)告中認(rèn)定預(yù)算安排“基本可行”，并建議全國人大批準(zhǔn)。在某些情況下，全國人大財(cái)經(jīng)委在審查報(bào)告中會指出預(yù)算安排中存在的問題，如收入增長較慢、支出增長較快、赤字?jǐn)U大等問題，但也會陳述這種預(yù)算安排的合理性與現(xiàn)實(shí)性，(38)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第644-645頁。對預(yù)算安排的內(nèi)容并無實(shí)質(zhì)變更。在個(gè)別情況下，全國人大財(cái)經(jīng)委可以在初步審查預(yù)算安排后，通過事前協(xié)商的手段，明確建議國務(wù)院對預(yù)算草案進(jìn)行調(diào)整，待國務(wù)院調(diào)整預(yù)算安排后再將審查報(bào)告提交給全國人大主席團(tuán)。如1996年全國人大財(cái)經(jīng)委在初步審查國務(wù)院本年度的預(yù)算安排后，認(rèn)為預(yù)算收入安排偏低，預(yù)算赤字壓縮偏少，建議國務(wù)院增加財(cái)政收入增長幅度，并進(jìn)一步壓縮赤字。國務(wù)院基于上述意見對預(yù)算安排進(jìn)行了調(diào)整，全國人大財(cái)經(jīng)委建議全國人大批準(zhǔn)調(diào)整后的預(yù)算安排。(39)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第700頁?？梢?，全國人大財(cái)經(jīng)委可以通過事前溝通的方式，建議國務(wù)院主動(dòng)調(diào)整預(yù)算安排，修正預(yù)算草案中不合理的內(nèi)容，通過一種柔性的方式實(shí)現(xiàn)全國人大對國務(wù)院編制預(yù)算行為的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，這種“建議修改預(yù)算安排”的實(shí)踐亦進(jìn)一步豐富了全國人大與國務(wù)院之間憲法關(guān)系的內(nèi)涵。

全國人大財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告是“初步審查的延伸，但不是初步審查的結(jié)果”。(40)全國人大常委會法制工作委員會、全國人大常委會預(yù)算工作委員會、中華人民共和國財(cái)政部編：《中華人民共和國預(yù)算法釋義》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第104頁。從法律性質(zhì)上而言，全國人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)算審查報(bào)告是全國人大代表審查預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案的“專業(yè)化、通俗化輔助”，(41)參見朱大旗主編：《中華人民共和國預(yù)算法釋義》，中國法制出版社2015年版，第185頁。也是全國人大作出批準(zhǔn)決定的重要參考依據(jù)。全國人大財(cái)經(jīng)委在建議全國人大批準(zhǔn)相關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排報(bào)告的同時(shí)，指出預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算草案中存在的問題，有助于提高全國人大批準(zhǔn)決定的公信力和透明度，對于政府開展自我檢查，整頓財(cái)政紀(jì)律也具有重要的意義。

(二)全國人大財(cái)經(jīng)委提出的改進(jìn)建議及其效力

全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中不僅要對預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算安排作出評價(jià)，還要對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。從審查報(bào)告的內(nèi)容安排與邏輯上看，全國人大財(cái)經(jīng)委提出的改進(jìn)建議既是對上一年度預(yù)算執(zhí)行情況中存在問題的應(yīng)對與解決方案，也是對本年度預(yù)算執(zhí)行工作可能存在的問題進(jìn)行預(yù)估與防范。從實(shí)踐來看，相關(guān)改進(jìn)的建議大體可以分為四類。

第一，針對以往預(yù)算執(zhí)行中存在的問題反復(fù)提出改進(jìn)建議。如針對預(yù)算執(zhí)行中存在的赤字?jǐn)U張、浪費(fèi)嚴(yán)重、稅收執(zhí)法不嚴(yán)等頑疾，多年來全國人大財(cái)經(jīng)委在改進(jìn)建議部分都會建議預(yù)算執(zhí)行部門嚴(yán)格控制財(cái)政支出、加強(qiáng)稅收征管、嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，各級人大應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等。在某些情況下，全國人大財(cái)經(jīng)委甚至從憲法的高度強(qiáng)調(diào)預(yù)算監(jiān)督的重要性，這使得相關(guān)建議帶有濃厚的合憲性控制色彩。如全國人大財(cái)經(jīng)委在1993年的審查報(bào)告中建議：“1993年國家預(yù)算經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)以后，必須嚴(yán)格執(zhí)行。如在執(zhí)行中需要作部分調(diào)整時(shí)，必須按照《憲法》規(guī)定，報(bào)經(jīng)全國人大常委會審查和批準(zhǔn)。任何地方和部門都不得擅自開減收增支的口子。”(42)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第618頁。這一表述暗示著政府可能存在未經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)而擅自調(diào)整預(yù)算這種不符合憲法規(guī)定的行為，也表達(dá)了全國人大財(cái)經(jīng)委試圖對此類現(xiàn)象進(jìn)行預(yù)防的態(tài)度。對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的新問題，全國人大財(cái)經(jīng)委在改進(jìn)建議中也會適時(shí)作出回應(yīng)。如1994年實(shí)行分稅制后，全國人大財(cái)經(jīng)委提出：“要抓緊中央和地方的事權(quán)劃分，明確中央和地方各級的收支范圍，并逐步建立、完善轉(zhuǎn)移支付制度?！?43)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第677頁。1995年后亦多次在審查報(bào)告中強(qiáng)調(diào)類似內(nèi)容。

第二，對預(yù)算、稅收相關(guān)立法進(jìn)度提出建議。1993年全國人大財(cái)經(jīng)委就建議“國務(wù)院在1993年內(nèi)將預(yù)算法草案提交人大常委會審議，爭取1994年提交全國人大審議通過”。(44)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第619頁。2011年，全國人大財(cái)經(jīng)委也建議“積極做好預(yù)算法修改工作”。(45)全國人大財(cái)經(jīng)委：《第十一屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2011年第3期，第327頁。在2014年《預(yù)算法》修訂后，全國人大財(cái)經(jīng)委亦建議國務(wù)院“抓緊修改出臺預(yù)算法實(shí)施條例”。(46)前引〔32〕，全國人大財(cái)經(jīng)委文，第237頁。2017年，全國人大財(cái)經(jīng)委建議進(jìn)一步加強(qiáng)稅收立法工作，落實(shí)稅收法定原則，要求“有關(guān)方面要高度重視稅收立法工作，按照確定的時(shí)間表，進(jìn)一步加大工作力度，確保如期實(shí)現(xiàn)稅收立法目標(biāo)”。(47)全國人大財(cái)經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2017年第2期，第302-303頁。

第三，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)預(yù)算管理和人大監(jiān)督具體措施的實(shí)施，對預(yù)算執(zhí)行提出方向性建議。如2009年全國人大財(cái)經(jīng)委提出“提高項(xiàng)目管理的規(guī)范性和透明度，向全國人大提交中央政府公共投資安排情況表。政府重大公共投資和實(shí)施情況，要向全國人大常委會報(bào)告”；(48)全國人大財(cái)經(jīng)委：《第十一屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2009年第3期，第327頁。2014年全國人大財(cái)經(jīng)委提出“研究出臺統(tǒng)一、全面、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理辦法，嚴(yán)格控制新增地方政府性債務(wù)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理”；(49)前引〔35〕,全國人大財(cái)經(jīng)委文，第238頁。2015年全國人大財(cái)經(jīng)委提出要“建立重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)支出的績效評價(jià)機(jī)制，并向全國人大報(bào)告績效評價(jià)結(jié)果，細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容”。(50)前引〔32〕，全國人大財(cái)經(jīng)委文，第246頁。

第四，對預(yù)算監(jiān)督管理工作作出具體安排。在這一類建議中，全國人大財(cái)經(jīng)委并不是僅僅作出方向性的建議，而是以一種類似命令的方式給出具體的建議。如針對地方違法違規(guī)舉債的問題，全國人大財(cái)經(jīng)委提出：“不允許以任何形式或者變通辦法突破人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額。對違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，堅(jiān)決查處，問責(zé)到人?！?51)前引〔47〕，全國人大財(cái)經(jīng)委文，第302頁。近年來，全國人大財(cái)經(jīng)委對一些具體的工作部署，甚至明確要求國務(wù)院及相關(guān)部門立刻執(zhí)行(如預(yù)算公開)，或者給出了時(shí)間表。如表2所示，全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中，以建議的方式對國務(wù)院及其部門在預(yù)算編制、預(yù)算公開、預(yù)算審計(jì)等方面提出了具體的要求，并明確要求國務(wù)院就相關(guān)預(yù)算工作向全國人大報(bào)告。通過落實(shí)上述具體的建議，全國人大可以實(shí)現(xiàn)對國務(wù)院預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體監(jiān)督，在這個(gè)過程中，財(cái)政民主原則得到了彰顯和強(qiáng)調(diào)，全國人大與國務(wù)院在預(yù)算工作中正常的憲法關(guān)系得到了鞏固。

表2 全國人大財(cái)經(jīng)委近年來在預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出的部分具體要求

注：根據(jù)相關(guān)年份《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》整理

從性質(zhì)上看，全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中對國務(wù)院及地方政府提出的相關(guān)意見和建議并不是全國人大正式作出的決定，不具有法律拘束力。但相關(guān)建議雖然名為“建議”，卻蘊(yùn)含著剛性拘束的色彩。全國人大財(cái)經(jīng)委的一些具體建議，在立法過程中也得到了采納和調(diào)整。(52)如預(yù)算公開的時(shí)間期限，2010年全國人大財(cái)經(jīng)委要求，預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會公開。2014年修訂后的《預(yù)算法》第14條則規(guī)定的是預(yù)算批準(zhǔn)后20日內(nèi)公開。全國人大在相關(guān)決議中贊同全國人大財(cái)經(jīng)委審查報(bào)告的評價(jià)和建議后，審查報(bào)告中的相關(guān)建議即獲得了一定的民主正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿鴦?wù)院及其他部門的尊重。實(shí)踐中，財(cái)政部也多次表示：“主動(dòng)接受人大依法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，既是財(cái)政部門的一項(xiàng)法定職責(zé)，更是一項(xiàng)重要政治任務(wù)?！?53)財(cái)政部：《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2018年第2期，第229頁。每年財(cái)政部在向全國人大報(bào)告上一年度預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，都會提及落實(shí)全國人大相關(guān)預(yù)算決議和全國人大財(cái)經(jīng)委審查意見的情況。從2014年起，“落實(shí)人大預(yù)算決議情況”(包括落實(shí)人大財(cái)經(jīng)委審查意見)在國務(wù)院財(cái)政部的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中成為獨(dú)立的一部分。(54)參見財(cái)政部：《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2014年第2期。從形式上看，國務(wù)院和財(cái)政部對全國人大財(cái)經(jīng)委的審查意見比較重視，財(cái)政部在相關(guān)報(bào)告中明確表示落實(shí)了全國人大財(cái)經(jīng)委的相關(guān)審查意見，如2012年“向社會公開的財(cái)政決算細(xì)化到項(xiàng)級科目”，(55)財(cái)政部：《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2012年第2期，第258-259頁。2014年“進(jìn)一步壓縮代編規(guī)?！?56)前引〔54〕,財(cái)政部文，第223頁。等等。但是，一些體制性的問題，如預(yù)算執(zhí)行過程中的浪費(fèi)問題、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范等，依舊沒有從根本上得到解決。在某些情況下，全國人大財(cái)經(jīng)委對財(cái)政部的落實(shí)情況并不滿意。如2015年財(cái)政部指出“2014年預(yù)算執(zhí)行過程中優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年減少三分之一以上”，(57)財(cái)政部：《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2015年第2期，第227頁。但全國人大財(cái)經(jīng)委在2017年仍認(rèn)為中央預(yù)算執(zhí)行過程中“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理不夠規(guī)范，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合不夠”。(58)前引〔47〕，全國人大財(cái)經(jīng)委文，第300頁。因此，從整體上看，全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中提出的建議能否落實(shí)，主要還是靠國務(wù)院和有關(guān)部門的自覺與主動(dòng)，審查報(bào)告對政府的拘束力有限。

綜上所述，從全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查報(bào)告來看，全國人大財(cái)經(jīng)委是有可能對中央預(yù)算的執(zhí)行和編制活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的，這也是1982《憲法》實(shí)施以來我國預(yù)算監(jiān)督制度運(yùn)行取得的重要成果。在這個(gè)基礎(chǔ)上，全國人大財(cái)經(jīng)委能夠協(xié)助全國人大對相關(guān)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。對于預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的合理性、合法性乃至合憲性問題，全國人大財(cái)經(jīng)委在審查過程中有著較為清晰的認(rèn)識。通過在預(yù)算審查報(bào)告中作出評價(jià)和建議，全國人大財(cái)經(jīng)委不斷強(qiáng)調(diào)著全國人大監(jiān)督國務(wù)院預(yù)算活動(dòng)的憲法意義，維護(hù)著全國人大和國務(wù)院的憲法關(guān)系。在這個(gè)基礎(chǔ)上，全國人大對國務(wù)院的預(yù)算監(jiān)督，才有可能走向深入和實(shí)質(zhì)化。而目前全國人大對于國務(wù)院預(yù)算監(jiān)督的效果仍然有待提高。從預(yù)算監(jiān)督的過程來看，《憲法》第62條第(十一)項(xiàng)的實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)從多個(gè)視角予以評估：首先，全國人大能夠從形式法治的層面，對國務(wù)院的預(yù)算編制和執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行形式上的監(jiān)督；其次，不能否認(rèn)實(shí)踐中出現(xiàn)過，而且可能仍然存在不符合憲法規(guī)定與憲法精神的做法，各級人大對于同級政府執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督仍有待加強(qiáng)和走向?qū)嵸|(zhì)化；再次，全國人大財(cái)經(jīng)委在協(xié)助全國人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的過程中發(fā)揮了重要的作用，對預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和預(yù)算草案進(jìn)行了一定程度上的實(shí)質(zhì)審查，并通過評價(jià)和建議的方式，指出了預(yù)算實(shí)踐中存在的問題。在充分發(fā)揮全國人大財(cái)經(jīng)委職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)探索更加有力的監(jiān)督途徑，加強(qiáng)《預(yù)算法》等財(cái)政立法的完善和實(shí)施，通過完備的法律法規(guī)鞏固財(cái)政民主原則的落實(shí)，提高預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化水平。

五、結(jié) 論

從我國實(shí)踐來看，當(dāng)下中國財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性、權(quán)威性和民主性仍存在著諸多不足。(59)參見周剛志：《財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第80-82頁。陳斯喜將我國財(cái)政實(shí)踐中的主要問題概括為“一軟一硬”，即“政府的財(cái)政編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)‘硬’，人大審查批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)‘軟’”。(60)姚來燕：《我國人大財(cái)政權(quán)研究》，中國檢察出版社2010年版，序二(陳斯喜撰寫)。要改變這一狀況，就要充分落實(shí)《憲法》和《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算權(quán)的配置，強(qiáng)化人大對政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。上述實(shí)證研究表明，全國人大財(cái)經(jīng)委在協(xié)助全國人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程中，已經(jīng)不再局限于程序性、形式化的監(jiān)督，而是可以對國務(wù)院提交的預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并逐步通過評價(jià)和建議的方式，影響國務(wù)院的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行。雖然全國人大財(cái)經(jīng)委的這種評價(jià)和建議并不具有法定的拘束力，但國務(wù)院需要尊重和回應(yīng)，至少在形式上維系了全國人大與國務(wù)院之間的憲法關(guān)系，確保了《憲法》第62條第(十一)項(xiàng)的實(shí)施，也為新時(shí)代我國預(yù)算監(jiān)督體制進(jìn)一步完善提供了某種制度上的空間。通過加強(qiáng)專門委員會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性和預(yù)算的嚴(yán)肅性，才能夠推動(dòng)全國人大預(yù)算監(jiān)督逐步走向?qū)嵸|(zhì)化。具體包括以下三點(diǎn)：

第一，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，進(jìn)一步發(fā)揮全國人大財(cái)經(jīng)委和全國人大常委會預(yù)工委在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用，繼續(xù)為全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)提供專業(yè)化和通俗化的輔助，并為推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督的公眾參與創(chuàng)造條件。

第二，強(qiáng)化全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查報(bào)告的拘束力，確保預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)的嚴(yán)肅性。雖然全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中指出的問題和提出的建議不具有強(qiáng)制約束力，但國務(wù)院仍需充分重視全國人大財(cái)經(jīng)委審查報(bào)告中指出的問題和提出的建議。一方面，國務(wù)院、財(cái)政部應(yīng)當(dāng)主動(dòng)根據(jù)預(yù)算審查報(bào)告糾正問題、完善相關(guān)工作機(jī)制。另一方面，通過加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)審查的力度嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律,督促國務(wù)院和其他部門充分重視全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查報(bào)告中提出的問題，也是提高全國人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查報(bào)告拘束力的有效途徑。

第三，全國人大財(cái)經(jīng)委應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索在預(yù)算審查報(bào)告中部署具體事項(xiàng)的力度與進(jìn)度。通過在預(yù)算審查報(bào)告中對國務(wù)院、財(cái)政部提出具有針對性的剛性要求，全國人大財(cái)經(jīng)委可以促使《預(yù)算法》相關(guān)具體機(jī)制在可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)得到落實(shí)和完善，逐步提高我國預(yù)算法治的水平，并彰顯人大預(yù)算監(jiān)督的具體功效。

需要注意的是，在未來推進(jìn)合憲性審查工作的進(jìn)程中，對預(yù)算權(quán)的合憲性控制的重點(diǎn)仍不在于解決具體的細(xì)節(jié)性問題。如何強(qiáng)化憲法對預(yù)算權(quán)配置的拘束，強(qiáng)化憲法對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行預(yù)算活動(dòng)的程序性拘束，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使財(cái)政民主原則得到進(jìn)一步落實(shí)，才是預(yù)算權(quán)合憲性控制的根本目的。我國憲法文本并未對政府預(yù)算權(quán)的運(yùn)行設(shè)置具體的拘束，在當(dāng)下以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代背景下，需要在確保行政機(jī)關(guān)效率與立法機(jī)關(guān)有效監(jiān)督之間謹(jǐn)慎地劃定界限。在“不唱對臺戲”的監(jiān)督工作原則之下，人大的預(yù)算立法和預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)更需要發(fā)揮智慧，在現(xiàn)有制度提供的框架下尋找發(fā)揮憲法實(shí)效的途徑，發(fā)掘可能存在的空間。