● 沈智萍

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)上的投入不斷擴(kuò)大，相應(yīng)所需的建設(shè)資金規(guī)模不斷攀升，在財(cái)政資源有限的情況下，為了減輕對(duì)資金的需求，地方政府通過舉債籌集建設(shè)資金。應(yīng)該說地方政府借錢建設(shè)具有一定的合理性。但是目前在地方政府債務(wù)管理過程中，存在制度不完備，監(jiān)管體系不健全的情況，從而導(dǎo)致權(quán)力責(zé)任不明確，監(jiān)管不力，債務(wù)償還和預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善，重借輕管現(xiàn)象屢見不鮮。

一、地方政府性債務(wù)監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管主體不明，責(zé)任不清

目前，在多數(shù)地方，沒有統(tǒng)一的特殊債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)分散在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政或項(xiàng)目部門，甚至有些單位由償債單位管理和控制。沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)管理的效果，專業(yè)管理的程度也不高。雖然地方財(cái)政部門明確賦予了系統(tǒng)中政府債務(wù)綜合管理功能，但實(shí)際上，地方財(cái)政部門只償還了由財(cái)政部門直接償還的債務(wù)，對(duì)于融資平臺(tái)通過政府擔(dān)保或者變相擔(dān)保借入的債務(wù)，沒有明確的法律規(guī)定，因此不可能明確界定債務(wù)責(zé)任方及相關(guān)管理和還款義務(wù)。

（二）監(jiān)管對(duì)象雜多，家底不清

由于中央政府不允許地方政府通過直接融資獲得資金（國(guó)債、特殊貸款和中央政府借入的外債除外），以及地方政府通過各部門或機(jī)構(gòu)分散的各種貸款籌集資金，并為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保。由于舉債主體眾多，舉借行為中存在缺乏明確的法律依據(jù)，甚至是不合法的情況，給監(jiān)管部門的監(jiān)管帶來困難。與此同時(shí)，因?yàn)檎畟鶆?wù)沒有明確和可操作的債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各部門和單位不愿為自身利益受損而及時(shí)提供債務(wù)信息，人為制造信息孤島。借款人與使用人不一致時(shí)，債務(wù)的借款情況和使用情況難以完整準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致債務(wù)信息失真，監(jiān)管部門難以得到全面真實(shí)的政府性債務(wù)總體情況。

（三）全程監(jiān)管缺失，機(jī)制不順

政府債務(wù)中“借用、使用、歸還和問責(zé)”的整個(gè)過程監(jiān)管制度和機(jī)制不夠透明，在債務(wù)提高之前，缺乏長(zhǎng)期科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的項(xiàng)目可行性論證，缺乏對(duì)償付能力和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的考慮，導(dǎo)致債務(wù)無限放大；在債務(wù)資金的使用中，存在資金使用效率低，投資被高估、計(jì)劃不當(dāng)，甚至借入資金被非法借出；在債務(wù)償還階段，由于舉債前沒有落實(shí)項(xiàng)目還款來源，只能借新還舊，甚至產(chǎn)生逾期債務(wù)，這些地方債務(wù)的延期和拖欠，損害了政府的信譽(yù)，影響了政府投資項(xiàng)目的后續(xù)籌資和運(yùn)作；政府債務(wù)管理的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容不明確，責(zé)任制度尚未建立，難以追究相關(guān)失職、違規(guī)行為，這在地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理中造成了“重借輕管”的局面。

（四）平臺(tái)制度缺陷，隱患堪憂

政府投融資平臺(tái)是以企業(yè)借款的名義借入政府債務(wù)，成為地方政府融資的主體。政府投融資平臺(tái)在加速城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，解決了地方政府因不能直接負(fù)債而缺乏建設(shè)和發(fā)展資金的問題。同時(shí)平臺(tái)公司較多地運(yùn)用了金融杠桿，充分提高了資本的使用效率，并使資金與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成功實(shí)現(xiàn)對(duì)接，保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作更加專業(yè)。但是，由于與生俱來的體制缺陷，融資平臺(tái)大規(guī)模的舉債已經(jīng)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來隱患。平臺(tái)自身存在以下問題：資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)金流較少，實(shí)物資產(chǎn)多，而實(shí)物資產(chǎn)中可以交易和變現(xiàn)的很少；貸款項(xiàng)目盈利水平較低，其貸款投資的項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施，不僅投資規(guī)模大、開發(fā)周期長(zhǎng)，而且大多不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，政府隱性擔(dān)保及土地收益存在較大的不穩(wěn)定性。政府對(duì)平臺(tái)公司管理上多為多頭管理，缺少專業(yè)的金融人才參與，造成投資管理比較混亂，對(duì)融資成本的控制不夠，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，對(duì)償債能力評(píng)估不足，存在能貸多少貸多少的思想，資金使用效率比較低，存在很多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、原因分析

（一）地方政府性債務(wù)管理法律法規(guī)不夠健全

目前，關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)的法律有兩部：預(yù)算法和擔(dān)保法。本著立法的精神，這兩部法律的目的是禁止地方政府借款，因?yàn)閲?guó)家不可能一方面禁止地方政府舉債，另一方面對(duì)管理政府債務(wù)作出相關(guān)規(guī)定。雖然各地方政府制定了一些管理措施，但缺乏真正的法律依據(jù)。一般而言，地方政府債務(wù)管理在借貸、使用和返還方面處于缺乏法律制度的狀態(tài)。

（二）干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度尚在完善

當(dāng)前的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是評(píng)估地方政府官員履職績(jī)效的主要指標(biāo)，也是決定官員晉升的重要依據(jù)，由于任期有限，一些官員往往通過透支財(cái)政資源而獲得短期效益。而我國(guó)公共財(cái)政體制尚處于起步階段，嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律尚未完全建立，黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)制度雖已建立，但問責(zé)的事項(xiàng)還需進(jìn)一步細(xì)化。再加上政府性債務(wù)本身存在隱蔽性，還游離于預(yù)算監(jiān)管體系之外，如何界定領(lǐng)導(dǎo)干部在政府性債務(wù)方面的應(yīng)該履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任就更為困難，監(jiān)管部門監(jiān)督的依據(jù)不足，導(dǎo)致地方政府債務(wù)管理趨難。

（三）外部監(jiān)督弱化無法倒逼內(nèi)部監(jiān)管自我強(qiáng)化

人大、法律、輿論可以對(duì)政府債務(wù)實(shí)施外部監(jiān)督，但由于現(xiàn)行法律監(jiān)督的缺失，對(duì)變相的政府債務(wù)沒有實(shí)質(zhì)性的嚴(yán)格約束，使法律監(jiān)督成為一種軟約束；政府性債務(wù)生存空間不在預(yù)算之內(nèi)，人大難以通過預(yù)算管理實(shí)施監(jiān)督；輿論在政府性債務(wù)情況對(duì)外公開較少的情況下，也難以發(fā)揮監(jiān)管效用。雖然在外部監(jiān)督環(huán)境下，來自上級(jí)政府機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門等方面的監(jiān)督雖然也發(fā)揮了一定的作用，但由于缺乏來自外部和公眾的監(jiān)督和壓力，其監(jiān)督的力度和有效性也存在一定的不足，甚至存在懈怠甚至失職的現(xiàn)象。

三、建立地方性債務(wù)監(jiān)管體系

（一）監(jiān)管系統(tǒng)的組織架構(gòu)

對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管宜采用統(tǒng)一歸口管理模式，可組建由地方行政首長(zhǎng)牽頭的監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組工作班子，由地方行政首長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，下設(shè)辦公室，決定政府性債務(wù)管理中的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)領(lǐng)域，會(huì)同審計(jì)局和監(jiān)察局進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)改局、國(guó)土局以及債務(wù)資金使用單位和融資平臺(tái)在財(cái)政局的統(tǒng)一管理下進(jìn)行具體的舉債業(yè)務(wù)（圖1）。

圖1 地方政府性債務(wù)監(jiān)管體系組織結(jié)構(gòu)

（二）監(jiān)管子系統(tǒng)構(gòu)建

1．舉債評(píng)估審批監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)建。政府性債務(wù)資金投向是否符合科學(xué)發(fā)展要求，是否符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，是防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提。因此，有必要建立政府性債務(wù)舉債評(píng)估和審批制度。依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀確定政府性債務(wù)規(guī)模上限，作為審核批準(zhǔn)新增債務(wù)的基礎(chǔ)，整體把握政府性債務(wù)總額，分類控制債務(wù)規(guī)模。

2．資金績(jī)效監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)建。加強(qiáng)債務(wù)資金使用全程的績(jī)效監(jiān)管，監(jiān)管舉債資金的撥付和使用全過程，稽核檢查債務(wù)資金有無投資超概算、是否嚴(yán)格按計(jì)劃使用，是否有任何截留或挪用，是否有任何浪費(fèi)和非法借貸等。事先進(jìn)行整體項(xiàng)目合理性評(píng)估，并在項(xiàng)目完成后進(jìn)行全面的債務(wù)績(jī)效評(píng)估，具體評(píng)估項(xiàng)目債務(wù)需求、債務(wù)規(guī)模的合理性、債務(wù)資金的使用過程和項(xiàng)目自身的償債能力，為加強(qiáng)和改善債務(wù)管理提供經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)，也為償還債務(wù)做好準(zhǔn)備。

3．償付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)建。一般來說被監(jiān)管者是舉債主體即為償債責(zé)任主體，必須采取約束性措施，加強(qiáng)償債主體的償債責(zé)任。對(duì)于償債義務(wù)未履行的單位和個(gè)人，從而導(dǎo)致債務(wù)違約和嚴(yán)重的債務(wù)償還問題，有必要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任，由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留或挪用。政府債務(wù)預(yù)警和監(jiān)督制度主要是確定地方政府債務(wù)的規(guī)模，建立有效的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析系統(tǒng)，定期匯總和分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和構(gòu)成，新債的歷史成因和未來的趨勢(shì)，并作出恰當(dāng)?shù)呐袛嗪惋L(fēng)險(xiǎn)決策。由財(cái)政部門開展政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，做出預(yù)警。

（三）建立健全政府性債務(wù)管理問責(zé)追究機(jī)制與信息公開披露制度

對(duì)于沒有履行管理責(zé)任，不按規(guī)定程序借款、互相擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金，嚴(yán)重浪費(fèi)項(xiàng)目資金的行為，如果債務(wù)違約不是由于未履行償債義務(wù)造成的，并且發(fā)生嚴(yán)重逾期問題，則應(yīng)展開對(duì)相關(guān)人員和單位的調(diào)查，切實(shí)證據(jù)的還應(yīng)追究相關(guān)行政或法律責(zé)任。同時(shí)，可以考慮在干部任期或離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)將政府性債務(wù)情況作為其中的一項(xiàng)考核指標(biāo)，在干部提拔任用時(shí)作為相應(yīng)的依據(jù)。

同時(shí)在中央政府明確給予地方政府一定的借貸權(quán)限后，地方政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的債務(wù)收支計(jì)劃，并且在不變更地方的政府財(cái)務(wù)報(bào)告形式的基礎(chǔ)上，通過制定時(shí)間表或增加額外信息（如本年度債務(wù)清償率，債務(wù)余額，償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等）公開債務(wù)信息。相應(yīng)的還需披露有關(guān)或有負(fù)債（如擔(dān)保）等信息，以便公眾實(shí)時(shí)知情并監(jiān)督。在地方政府舉債合法化之前，地方政府也應(yīng)該在一定范圍內(nèi)實(shí)施政府性債務(wù)定期報(bào)告制度，接受人大等方面的監(jiān)督。

（四）完善債務(wù)審計(jì)工作

首先結(jié)合常規(guī)審計(jì)工作做好債務(wù)審計(jì)工作?？梢越Y(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，對(duì)有舉借政府性債務(wù)的單位負(fù)責(zé)人開展專項(xiàng)審計(jì)，了解舉借債務(wù)決策程序是否合規(guī)，有無集體討論民主決策；檢查債務(wù)資金使用績(jī)效，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部在其中的管理能力和責(zé)任；檢查債務(wù)償還清理情況，是否有新官不理舊賬的問題存在等。結(jié)合財(cái)政預(yù)算審計(jì)，審計(jì)區(qū)域債務(wù)總體管理情況，提出建議完善管理。結(jié)合重點(diǎn)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資審計(jì)，采用跟蹤審計(jì)等方法，關(guān)注資金使用情況，督促被審計(jì)單位加強(qiáng)管理，提高資金使用績(jī)效；其次促進(jìn)制度完善。通過提出審計(jì)建議等方式推動(dòng)區(qū)域性債務(wù)審計(jì)管理制度出臺(tái)，幫助財(cái)政等部門建立舉債項(xiàng)目審批、資金使用管理、債務(wù)償還、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度，并在制度出臺(tái)后，監(jiān)督制度執(zhí)行情況。推動(dòng)本區(qū)域政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，在未實(shí)現(xiàn)前，采用開展專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告的形式向政府、人大常委會(huì)報(bào)告相關(guān)事宜；最后加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用。對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題抓好整改落實(shí)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的及時(shí)移交監(jiān)察部門處理。