文/段鈞齡 劉昭成 和婧 王志平

（作者單位：湖南省國際工程咨詢中心有限公司）

引言

“十三五”期間，湖南省仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，能源需求量持續(xù)增長，溫室氣體排放逐年增加，預計2025～2030年，湖南省二氧化碳排放總量將出現(xiàn)峰值。2020年湖南省碳排放總量預計在5.1億噸，碳排放強度將比2005年下降45%以上。為滿足湖南省碳排放總量達峰的要求，需要優(yōu)化碳排放資源配置，引導投資流向低碳領域，支撐社會經(jīng)濟低碳轉型。資金作為解決氣候變化問題最重要的實施手段，建立一個長效的氣候投融資機制有助于解決湖南省應對氣候變化供需端資金問題。

一、湖南省氣候投資現(xiàn)狀分析

通過分析“十二五”“十三五”期間湖南省應對氣候變化領域投入資金情況，可以發(fā)現(xiàn)應對氣候變化資金投入呈逐年遞增趨勢，主要投資方向集中在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源結構、基礎設施建設、能源與資源節(jié)約、農(nóng)林事業(yè)、環(huán)境治理、綠色產(chǎn)品等減緩領域，在適應領域投資相對較少；其中資金投入最大的是在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構方面，包括用于先進裝備制造、新材料、文化創(chuàng)意、生物、新能源、信息、節(jié)能環(huán)保7大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和培育。

據(jù)統(tǒng)計，2010～2018年間湖南省氣候資金的需求規(guī)模共計36,601.58億元， 2010～2018年期間湖南省氣候資金投入規(guī)模年均復合增速20%（如圖1所示），按照此增速估算，預計到2020年湖南省氣候資金需求量為10,671.38億元。

圖1 2010～2018年湖南省氣候資金投入示意圖

二、湖南省氣候融資存在的問題

（一）融資渠道狹窄，財政資金對社會資本的引導力不足

目前湖南省氣候資金主要來源于國際金融組織和外國政府銀行貸款，通過項目貸款的形式，門檻較高且數(shù)量有限，無法成為省級氣候融資的主要融資渠道。另外，氣候變化領域的政府財政資金投入難以獲得可持續(xù)增長且對社會資本引導力不夠，對于社會投資而言面臨著一系列投資阻礙與風險，包括投資回報與風險過高、風險規(guī)避機制薄弱等問題，導致資金需求與供給之間存在巨大差距。

（二）傳統(tǒng)金融市場中氣候資金占比較小

由于氣候融資領域市場發(fā)展前景的不確定性，以及湖南省氣候金融缺乏頂層設計、激勵政策沒有硬性的指標和詳細的規(guī)則措施予以規(guī)范，與傳統(tǒng)行業(yè)相比，節(jié)能環(huán)保項目和低碳產(chǎn)業(yè)所獲得貸款所占比例仍然較小，而債券融資和股權融資市場雖發(fā)展迅速，但規(guī)模仍相對較小。

（三）融資工具缺乏創(chuàng)新且種類單一

目前，湖南省內(nèi)常用的氣候融資工具主要為財政補貼、稅收優(yōu)惠及商業(yè)銀行推出的綠色信貸，總體而言創(chuàng)新度不夠，種類單一、缺少差異化，且數(shù)量較少；碳證券、碳基金等各種金融衍生品和金融服務支持缺失，氣候債券、氣候基金、股權融資工具、碳金融工具、保險工具等鮮有成熟的開發(fā)案例。

（四）減緩領域氣候資金投資流向單一

湖南省氣候資金主要流向了新能源電力生產(chǎn)（尤其是風電和光伏）、新能源和節(jié)能裝備制造、工業(yè)能效等投資收益較為明顯的領域，在建筑節(jié)能、交通節(jié)能、環(huán)境治理等一些前期投資較高、成本回收期長的領域投資規(guī)模較小。

（五）相關政策制度不完善

目前，湖南省在對除新能源、電動汽車領域之外的低碳優(yōu)惠政策屬于缺失狀態(tài)，對節(jié)能產(chǎn)品供給和制造方面的激勵不足。對于節(jié)能環(huán)保方面的咨詢、信息和技術服務等行業(yè)尚未給予優(yōu)惠政策支持，適應氣候變化的行動和資金支持方面還未有明確行動計劃及相關政策，因此企業(yè)投資積極性不高，直接投資規(guī)模難以壯大。

三、氣候投融資路徑對比分析

隨著氣候資金供給渠道不斷豐富，氣候投融資體系逐漸演化并日趨復雜，國際公共資金、財政資金、碳市場機制及綠色金融體系等各種氣候資金供給在應對氣候變化進程中都取得了一定的成效。通過對國內(nèi)外幾種主要融資模式案例的優(yōu)缺點分析，可以為湖南省的投融資路徑創(chuàng)建提供借鑒意義，本文由于篇幅原因將最后的結論列表如下：

表1 融資模式可借鑒性分析表

融資模式 可借鑒性 可借鑒性分析政府財政資金 強財政資金是應對氣候變化領域最重要的資金來源，除傳統(tǒng)的贈款、補貼、稅收優(yōu)惠外，設立引導基金、PPP機制、綠色金融工具以及綠色采購引導消費都是發(fā)揮財政資金引導力的創(chuàng)新機制。對于湖南來說，建立低碳財政預算制度，創(chuàng)新財政資金使用方式是提高資金效率的關鍵。碳交易市場 遠期可借鑒碳交易市場可以成為應對氣候變化公共資金的來源；正在建設的全國碳市場，也有望在未來通過市場化機制為企業(yè)的技術進步和節(jié)能減排提供資金。碳金融是盤活碳市場的重要工具，但目前全國碳市場尚未正式開展，遠期將成為湖南省氣候投融資的重要工具。廣州市花都區(qū)綠色金融改革試點強綠色信貸和綠色債券是綠色金融領域起步最早的工具，規(guī)模穩(wěn)步增長，湖南省可從綠色信貸和綠色債券入手，加快綠色金融體系的構建和產(chǎn)品的應用。

四、湖南省氣候投融資創(chuàng)新路徑的建議

湖南省在應對氣候變化方面存在巨大氣候投資缺口，但在融資方面存在以上諸多問題，本文分析我國其他城市的先進經(jīng)驗，提出整合已有氣候資金，建立以股權投資為主體，促進氣候領域規(guī)?；?、集約化為目的，以市場化為導向的省級氣候基金。省級氣候基金的設立階段及流程如圖2所示。

省級氣候基金是以獨立法人形式的政府引導基金，由政府通過預算安排，與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式投資，按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作。由基金管理人管理基金資產(chǎn)，托管人托管基金資產(chǎn)，財政部門指導基金建立決策機制，發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，支持氣候變化的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、低碳轉型的目的。

圖2 湖南省省級氣候基金的設立階段及流程

（一）組織形式

一般來說，政府引導基金組織形式分為有限合伙制、公司制、契約制，其中以有限合伙制為主。三種基金形式的特點如表2所示。

對于湖南省級氣候基金來說，采用有限合伙制的組織形式更能提高投融資效率。如圖3所示，由湖南省屬的投資平臺公司（公共部門）與社會資本共同發(fā)起組成LP，GP可由湖南省下轄的投資公司擔任。公共部門的資金來源于本級政府財政預算，參照山東省綠色發(fā)展基金的經(jīng)驗，應積極開展國際合作，爭取國際資金參與基金構建。

圖3 湖南省級氣候基金示意圖

表2 基金組織形式的差別

（二）管理模式

政府引導基金的管理模式主要為自我管理和委托管理。自我管理模式可以成立引導基金管理公司，比如山東省成立了山東綠色發(fā)展基金公司，作為綠色發(fā)展基金的管理機構。委托管理一般多為產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金采取的管理模式，專業(yè)性要求相對較高。采取委托管理的政府引導基金可以委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺、地方國有創(chuàng)投企業(yè)、外部專業(yè)機構負責引導基金的管理運作。

有限合伙基金GP可以直接作為管理人，也可以委托管理。由于湖南省級氣候基金的投資領域眾多，包括基礎設施建設、公共服務、綠色產(chǎn)業(yè)等，投資風險較高，建議成立基金管理公司實施自我管理，以降低基金投資風險。

（三）資金來源

湖南省級氣候基金由政府財政和社會資本共同出資，政府出資部分納入財政預算安排，財政出資人包括本級政府財政、下一級政府財政等，社會資本包括銀行、保險、信托各類金融機構，以及民間資本。采用這種股本結構，政府出資占比一般較小，出資額占基金總規(guī)模的20%以下，起到財政杠桿作用。

（四）退出機制

省級氣候基金的退出方式可以有項目清算、股權回購或轉讓、資產(chǎn)證券化等?；鹜ㄟ^對被投資項目一系列的價值改造，包括改善財務結構、提升公司治理水平、提出財務規(guī)劃建議、協(xié)助制定發(fā)展戰(zhàn)略及并購計劃、協(xié)助公司進行資本運作等，以增加被投資項目或企業(yè)的價值，最后通過一定的退出方式，實現(xiàn)項目或企業(yè)和基金的雙贏。

（五）績效評估

參考財政資金的運行過程，建立省級氣候基金項目支出的低碳績效評估指標體系：①在低碳發(fā)展的模式下，項目立項評價指標：包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、資金使用效率指標，保證資金投入最符合三大效益的項目；②項目實施過程中的績效評估指標：包括實際支出情況、資金落實情況、財務管理狀況等，主要用來保障項目資金的投向與規(guī)劃的一致性；③項目產(chǎn)出績效評估指標：如項目資金完成率、項目費用率、建設計劃完成率等，主要用來評估項目的達標情況；④項目效益績效評估指標主要用來評估項目的經(jīng)濟、社會及生態(tài)效益。

圖4 湖南省省級氣候基金退出方式

（六）投資模式

省級氣候基金的投資模式包括直接投資、參股模式和跟進投資、融資擔保、發(fā)行綠色債券等。

1.直接投資

對具有較好的投資收益的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、可再生能源、節(jié)能改造、綠色建筑等經(jīng)營性項目，或者垃圾處理、資源綜合回收利用等準經(jīng)營型項目，可以采用直接投資的方式；對公共資金有一定依賴性的公共交通、農(nóng)林事業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理等公益性項目，考慮到融資擔保的便利，可以采用PPP項目的運作。

2.參股投資和跟進投資

省級氣候基金主要是股權投資，母基金與社會資本共同建立子基金，比如綠色產(chǎn)業(yè)投資基金，可用于解決低碳類型項目的資金問題，子基金根據(jù)政策導向完成投資決策和日常管理。跟進投資是指省級氣候基金預期子基金共同對選定的項目、企業(yè)投資，跟進投資只占整個基金總額核銷比例，通常僅限綠地項目或初創(chuàng)期企業(yè)。

3.融資擔保

省級氣候基金為已成立的項目公司或創(chuàng)業(yè)投資單位提供擔保，項目公司或創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)以股權作為質押，省級氣候基金則為債權融資增信提供擔保，促進其融資能力。

4.發(fā)行綠色債券

在氣候債券中（見表3），湖南省現(xiàn)階段更適合“基于低碳減排項目的債券”形式。建議湖南支持在節(jié)能減排技術改造、能源清潔高效利用、新能源開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、重點生態(tài)功能區(qū)建設、綠色生態(tài)城區(qū)建設、低碳試點示范等綠色循環(huán)低碳發(fā)展項目領域發(fā)行綠色債券融資，通過政府補助、省級氣候基金擔保增信等方式支持綠色債券發(fā)行和綠色項目實施，穩(wěn)步擴大直接融資比重。

除了以上四種省級氣候基金的投資模式外，湖南省目前還可以發(fā)展節(jié)能減排固定資產(chǎn)貸款和流動資產(chǎn)貸款和合同能源管理融資業(yè)務，全國統(tǒng)一碳市場正式開展后逐步探索碳資產(chǎn)質押授信業(yè)務等綠色信貸業(yè)務，并且隨著全國碳排放權交易市場的開展，將碳金融工具作為重要的措施應用到氣候投融資領域。

（七）投資領域

資金投入到應對氣候變化的相關領域，是氣候融資壽命周期的最后一個環(huán)節(jié)。湖南省氣候資金的需求分為減緩氣候變化和適應氣候變化兩個大方向，各方向的細分領域如圖5所示。

圖5 氣候資金需求全景圖

表3 氣候債券的主要類型

表4 氣候融資需求領域對投融資模式的要求

不同氣候資金需求領域對于投融資模式的要求各異，概括如表4所示。資金在各領域的分配情況，以及所產(chǎn)生的環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益也是評價氣候資金使用有效性，引導資金未來投向的重要依據(jù)。

結束語

本文通過分析湖南省氣候投融資的現(xiàn)狀，并借鑒其他國家、省市氣候金融產(chǎn)品創(chuàng)新和配套政策等實踐經(jīng)驗，探索地方政府加大氣候投融資支持及指導力度的可行舉措，提出適合湖南省氣候投融資的有效模式。建議由政府引導組建有限合伙制基金，以直接投資、參股模式、跟進投資、融資擔保、發(fā)行綠色債券等多種 模式，引導和吸引更多的社會資 本進入綠色產(chǎn)業(yè)，加快湖南省產(chǎn) 業(yè)結構轉型，促進環(huán)保、新能源、 節(jié)能等領域的技術進步，加快培 育新的經(jīng)濟增長點。