王祺國

摘要：隨著國家監(jiān)察制度的全面建立和檢察機關(guān)職務犯罪偵查職能的整體轉(zhuǎn)隸，修改后的三大訴訟法豐富了檢察監(jiān)督職能，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這一憲法定位在基本法上得到豐富發(fā)展，刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察監(jiān)督”總體布局得以確立并在實踐中不斷推進。在新時代，筆者就確立整體檢察監(jiān)督觀、“4+1”整體檢察監(jiān)督體系提出了設想，從憲法、基本法和職能配置三個維度闡明了基本內(nèi)涵，詳細分析了“政治性、法治性、統(tǒng)籌性、一體性”四大特征。在此基礎上，進一步提出了在基本法層面完善整體檢察監(jiān)督的專門立法、建立健全系統(tǒng)性檢察監(jiān)督工作體制機制的具體設想，旨在為新時代檢察監(jiān)督制度的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：整體檢察監(jiān)督專門立法體制機制

DOI：10.16224/j.cnki.cn33-1343/d.2019.03.006

自2016年底在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點，到2018年3月全國人民代表大會通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，國家監(jiān)察制度全面建立，檢察機關(guān)長期以來的反貪、反瀆偵查職能主體上轉(zhuǎn)隸到各級監(jiān)察委員會。這幾年，修改后的民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法不斷豐富檢察機關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督職能，特別是新規(guī)定了民事、行政公益訴訟職能和對司法人員刑訊逼供、濫用職權(quán)等14個相關(guān)職務犯罪的偵查職能。2018年10月，全國人大常委會還對施行近40年的《人民檢察院組織法》作出重大修改，明確了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能類別、機構(gòu)設置、人員分類、組織保障、辦案程式等。在這樣的形勢下，法學理論界和司法實務界對中國檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家的法律監(jiān)督機關(guān)的認識空前一致，并對新時代中國檢察機關(guān)突出法律監(jiān)督主責主業(yè)、實現(xiàn)社會公平正義寄予期待。據(jù)公開信息，全國各級人民檢察院向同級人民代表大會報告2018年度檢察工作中，贊成票和比例普遍超過往年，檢察工作報告均獲高贊成票通過。應當說，中國檢察機關(guān)以憲法定位為導航，以強化法律監(jiān)督為主線的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)進入新歷程，中國檢察制度正在走向成熟定型，確立整體檢察監(jiān)督觀勢在必行。

一、整體檢察監(jiān)督觀提出的時代背景

17世紀中后期，意大利、法國等歐洲國家以立法確立了檢察制度，這是近代法治文明進步的重大成果。中國沒有檢察制度的歷史淵源，1906年清末北洋政府時期才從大陸法系的德國、日本等國家引進檢察制度，并成為一項屬于法院范疇的新型法律制度。在法學理論上，這樣的檢察制度就是公訴制度，與英美法系檢察機關(guān)隸屬于政府的模式并沒有本質(zhì)區(qū)別。新中國的檢察制度是在廢除國民黨六法全書和偽法統(tǒng)的基礎上，立足中國國情，充分借鑒蘇聯(lián)的法律監(jiān)督理論和法律監(jiān)督模式的歷史條件下逐步建立起來的。1954年新中國第一部憲法確立了檢察機關(guān)與人民法院平行的司法機關(guān)的地位，并在職能上賦予了法律監(jiān)督的性質(zhì)。新中國檢察機關(guān)在憲法地位上的獨立性，表明了中國檢察制度走的不完全是傳統(tǒng)檢察制度即國家公訴制度的路子，法律監(jiān)督是中國檢察制度重要的價值導向。由于政治運動的此起彼伏，特別是十年“文革”社會主義法制遭受極大破壞，新中國經(jīng)歷了檢察機關(guān)被撤銷、檢察制度名存實亡的十余年法制大倒退的深重歷史時期。1978年，伴隨黨的十一屆三中全會作出改革開放、撥亂反正的重大戰(zhàn)略決策，為保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，中央決定恢復重建檢察機關(guān)，中國檢察制度浴火重生。在深刻總結(jié)新中國社會主義法制道路不平坦發(fā)展、新中國檢察制度不尋常波瀾中，1982年制定的憲法第129條（修改后的憲法第134條）明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。至今，中國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位一直沒有改變過。2017年9月，習近平主席在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會的賀信中明確指出：“中國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監(jiān)督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量?！?/p>

中國檢察機關(guān)的憲法定位30余年初心不變，按理說，無論是法律監(jiān)督制度樣式，法律監(jiān)督理論體系，還是法律監(jiān)督實踐錘煉，都應當是較為成熟定型了。然而，由于中國檢察制度在憲法制度上既有司法制度的特征又有法律監(jiān)督制度的屬性，憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位長期得不到基本法上的全面充分呼應，法律監(jiān)督職能主要停留在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和最新的公益訴訟領域，較為充分規(guī)定的法律監(jiān)督職能則是在檢察機關(guān)有司法權(quán)的刑事訴訟領域;而反貪、反瀆偵查職能長期成為檢察機關(guān)毋庸置疑的工作中心，這就決定了中國檢察監(jiān)督以職務犯罪偵查為軸心的職能分布和實踐運行一直處于重刑輕民、重實體輕程序、重打擊輕保護、重訴訟輕非訴訟的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，一定意義上講是一種畸形發(fā)展狀態(tài);辦案與監(jiān)督脫節(jié)，在司法體制長期地方化、行政化、部門化的條件下，多樣性、分散性、可選擇性的檢察監(jiān)督必然出現(xiàn)低、小、散、虛的垢病，實踐中檢察監(jiān)督的權(quán)威性頻頻遭到挑戰(zhàn)，檢察監(jiān)督的公信力常常陷人危機。所有這些，使人們對中國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)心存疑慮，普遍認為中國檢察機關(guān)其實就是一個訴訟型的法律監(jiān)督機關(guān)。而人們對偵查職能是行政屬性幾乎沒有異議，由此對中國檢察權(quán)的屬性產(chǎn)生了司法性、監(jiān)督性、行政性的多元認識，以法律監(jiān)督屬性統(tǒng)領檢察監(jiān)督制度一直難以真正落地生根?；謴椭亟ㄒ詠淼臋z察發(fā)展軌跡表明，中國檢察制度嚴重缺乏整體性的法律監(jiān)督制度設計和穩(wěn)定性的法律監(jiān)督制度發(fā)展。2016年夏，檢察機關(guān)為了理順林林總總的法定職能，曾經(jīng)研究提出“刑事檢察、職務犯罪偵查和預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察”五大檢察監(jiān)督體系，因為不久后開展國家監(jiān)察體制改革試點，這五大檢察監(jiān)督體系便只能停留在當時的設想。不過，這些設想多少為今天中國檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系的構(gòu)建提供了歷史借鑒。

進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”;“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。順應社會主要矛盾的深刻變化，為人民為社會提供更多更好的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品成為新時代檢察工作的重大使命。所以，新時代確立整體檢察監(jiān)督觀，推進檢察監(jiān)督全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，歸根到底，是由新時代社會主要矛盾發(fā)生全面深刻變化所決定的。而新時代全面依法治國方略的深入實施，更使我們在法治廣闊視野上科學認識中國檢察制度、確立整體檢察監(jiān)督觀成為必然。一是貫徹習近平總書記重要法治思想之必然。習近平總書記關(guān)于“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”“加強國家機關(guān)監(jiān)督”“檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)、檢察官是公共利益的代表”等一系列重要法治思想，必須在新時代檢察事業(yè)的發(fā)展中得到全面深刻領會和全面深入貫徹。二是維護憲法最高法治權(quán)威之必然?！皯椃ǖ纳谟趯嵤瑧椃ǖ臋?quán)威也在于實施”，憲法具有最高的法治權(quán)威，其規(guī)定的檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的地位、檢察制度是國家的法律監(jiān)督制度，必須得到理論上的充分認同，以充分體現(xiàn)社會主義檢察制度的制度自信和理論自信，彰顯社會主義檢察制度的國情特色和制度優(yōu)越性。三是全面依法治國的治國方略深入實施之必然。推進法治五大體系建設中特別是高效的法治實施體系和嚴密的法治監(jiān)督體系建設過程中，檢察機關(guān)作為有司法特性和訴訟特點的國家的法律監(jiān)督機關(guān)，應當以憲法規(guī)定的“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”為做好一切檢察監(jiān)督工作的出發(fā)點，以法律監(jiān)督屬性統(tǒng)籌各項檢察工作，主導各項檢察職能行使，確保從整體上推動檢察機關(guān)各項法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

新時代，中國檢察制度進入轉(zhuǎn)型發(fā)展，這為加快成熟定型、確立整體檢察監(jiān)督觀提供了可能。一是國家監(jiān)察體制改革和國家監(jiān)察制度立法，使檢察機關(guān)整體上突出法律監(jiān)督主責主業(yè)成為可能而可行。自1979年第一部刑事訴訟法授權(quán)檢察機關(guān)職務犯罪偵查職能以來，隨著反貪、反瀆偵查工作越來越繁重，檢察機關(guān)的注意力無不集中到職務犯罪偵查職能上，對檢察工作的評價也主要聚焦職務犯罪偵查成效上，其結(jié)果必然是在整體上嚴重影響中國檢察制度是國家的法律監(jiān)督制度的理論認同和實踐認同，牽制著對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能整體上的科學謀劃。反貪、反瀆偵查職能的轉(zhuǎn)隸為理性認同檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)、為檢察機關(guān)回歸法律監(jiān)督主責主業(yè)創(chuàng)造了主客觀有利條件。二是近年來刑事、民事、行政三大訴訟法的重大修改，不僅調(diào)整、豐富了檢察機關(guān)在三大訴訟活動中傳統(tǒng)的法律監(jiān)督職能的內(nèi)容與方式;而且確立了檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟的制度，保留了檢察機關(guān)對司法人員相關(guān)的14個職務犯罪立案偵查的職能。這為檢察機關(guān)以法律監(jiān)督為主線構(gòu)建法律監(jiān)督新格局提供了前所未有的法治條件。當前，檢察機關(guān)提出了“刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟”四大檢察監(jiān)督體系全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，這一檢察監(jiān)督新格局已經(jīng)得到十三屆全國人民代表大會第二次會議作出的決議所確定。三是新一輪檢察改革和檢察監(jiān)督新理念，集中體現(xiàn)在整體性、系統(tǒng)性強化法律監(jiān)督上。如最高人民檢察院公布的機構(gòu)改革方案，十個檢察業(yè)務廳就是對應四大檢察監(jiān)督領域設置的;又如，最高人民檢察院發(fā)布的《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》也是在強化法律監(jiān)督大前提下從整體上、類別上、層次上規(guī)劃的;再如，最高人民檢察院倡導法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展新理念，主張法律監(jiān)督不是“我高你低、你輸我贏”的統(tǒng)一體理念，強調(diào)法律監(jiān)督要樹立“雙贏多贏共贏”的共同體理念等等，都突出了從整體上考量、謀劃和推動新時代檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作。

二、整體檢察監(jiān)督觀的基本特征

整體檢察監(jiān)督觀是一個以法治思維全景式認識中國檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的哲學視野。從現(xiàn)實法治條件看，它的基本內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個維度上：（一）憲法維度上有三層含義：1.檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立公正行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和公民個人的干涉。2.檢察制度是國家的法律監(jiān)督制度，與國家的監(jiān)察制度、審判制度等具有同等位級的憲法地位。3.檢察機關(guān)是自上而下的法定領導關(guān)系，其基本目的是從組織、制度整體上保障法律監(jiān)督工作，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施。（二）基本法維度上有三層含義：1.檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位和法律監(jiān)督的基本法治屬性，需要在基本法立法層級上得到充分體現(xiàn)和實現(xiàn)，基本法對法律監(jiān)督職能的授權(quán)是檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督工作的基本法律依據(jù)，法規(guī)和司法解釋都不能對作為國家權(quán)力的法律監(jiān)督職能進行授權(quán)和限制。2.檢察監(jiān)督職能除了作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》有概括性規(guī)定之外，具體都規(guī)定在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等三大基本的程序法之中。這說明檢察監(jiān)督是有法定范圍、法定程序嚴格限制的，是專門性的國家的法律監(jiān)督制度。3.訴訟性、司法性是檢察監(jiān)督制度的重要特征，也是與其他法治監(jiān)督制度，如權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督制度、國家監(jiān)察制度、審計監(jiān)督制度等的主要區(qū)別。（三）職能配置維度上有三層含義：1.要從檢察監(jiān)督總體立場和結(jié)構(gòu)優(yōu)化出發(fā)，統(tǒng)籌分布在三大訴訟領域的各項檢察監(jiān)督職能，強化檢察監(jiān)督整體功能和效能，形成全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察監(jiān)督工作新格局，堅決避免檢察監(jiān)督工作分工變成分家、各司其職變成各自為政，陷入顧此失彼、厚此薄彼的狹隘的孤立的境地。2.遵循檢察監(jiān)督屬性和訴訟規(guī)律，構(gòu)建分類科學、運行有序、良性互動、融合發(fā)展的檢察監(jiān)督類別化體系，使各類別化的檢察監(jiān)督工作既按照自身的屬性、規(guī)律全面協(xié)調(diào)發(fā)展，又形成相互照應、互為支持的檢察監(jiān)督循環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)各項檢察監(jiān)督工作功能和質(zhì)效最大化。3.切實把憲法規(guī)定的法定的領導體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進整體檢察監(jiān)督工作一體發(fā)展的現(xiàn)實優(yōu)勢，打破檢察監(jiān)督部門化、區(qū)域化、利益化壁壘，通過加強省級以上檢察監(jiān)督的科學規(guī)劃、深化改革、統(tǒng)籌指導，確保檢察監(jiān)督工作穩(wěn)步有序開展，確保國家法律的統(tǒng)一正確實施。

整體檢察監(jiān)督觀與當前檢察工作強調(diào)的“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”的總要求在內(nèi)在上是高度契合的，它是新時代檢察監(jiān)督理念的集中概括和反映，處于統(tǒng)領地位。以我國憲法規(guī)定的政治體制和政權(quán)體制為根本遵循，筆者認為，整體檢察監(jiān)督觀有四個鮮明的特征：

1.政治性

我國憲法規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領導核心地位，堅持黨對檢察工作的絕對領導，堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想指導檢察監(jiān)督工作，這是檢察機關(guān)必須始終牢固堅持的最高政治原則和法治原則，是檢察機關(guān)樹立和踐行整體檢察監(jiān)督觀的根本政治保證。習近平總書記多次指出，法治工作是政治性很強的業(yè)務工作。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是黨領導全面依法治國條件下守護社會公平正義的最后一道防線，對打擊犯罪、保障人權(quán)、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展，都有著十分重要的職能作用。從現(xiàn)實出發(fā)，在當前和今后相當長的時間里，不以檢察機關(guān)意志為轉(zhuǎn)移的干預依法獨立公正行使檢察權(quán)、影響法律監(jiān)督的各種消極因素還會頑固存在，從整體上加大法律監(jiān)督力度、提高法律監(jiān)督權(quán)威，更需要黨不斷加強和改進對檢察工作的領導。檢察機關(guān)要主動依靠黨的領導，堅持正確的政治方向，積極把整體上加強法律監(jiān)督工作作為實現(xiàn)黨領導下全面依法治國的重要途徑，作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。要堅決落實全面從嚴治黨的方針，嚴格執(zhí)行國家監(jiān)察制度，對涉嫌職務犯罪案件依法及時與國家監(jiān)察調(diào)查在程序上、措施上進行無縫對接;要主動加強對14個相關(guān)司法人員職務犯罪罪名開展立案偵查中與監(jiān)察委員會的信息互通、線索移送、調(diào)查處理等工作，特別是要嚴格建立、執(zhí)行重大復雜案件的通報制度，既要確保辦案質(zhì)量、效果，更要補充補強國家監(jiān)察制度在司法環(huán)節(jié)的落地見效，以從整體上增強國家的法律監(jiān)督制度、國家的監(jiān)察制度在司法領域的懲腐合力。

2.法治性

確立整體檢察監(jiān)督觀必須堅持法治思維和法治方式，以法治為基本標尺和規(guī)范準繩。整體檢察監(jiān)督觀追求檢察監(jiān)督在法治范疇內(nèi)整體質(zhì)能更強大、整體功效更明顯，實現(xiàn)法律監(jiān)督工作“1+1大于2”的良好效果。這就更加要求檢察機關(guān)堅持“法無授權(quán)不得為，法定職責必須為”的基本法治定律，嚴格認真把握好每一項法律監(jiān)督職能的底線和邊界，每一項法律監(jiān)督職能延伸和銜接的法治途徑，在追求法律監(jiān)督工作既治標又治本、實現(xiàn)效果最大化過程中，不偏離法律監(jiān)督的法治精神和法治航線，在任何時候經(jīng)得起歷史、事實和法律的檢驗。要防止在打造整體檢察監(jiān)督觀過程中法律監(jiān)督觀念的自我膨脹、泛化，越是在整體上加強法律監(jiān)督工作，就越要遵循法律監(jiān)督的謙抑性、中立性、民主性和有限性法則，以理性激發(fā)法律監(jiān)督活力，實現(xiàn)有限的法律監(jiān)督資源集約利用、有度的法律監(jiān)督功能效果倍增。強調(diào)法治性，就要毫不動搖地堅持依法獨立公正行使檢察權(quán)、法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)等憲法、法律的基本原則，以法治化保證檢察監(jiān)督的生命力，增強檢察監(jiān)督的整體權(quán)威性和公信力。

3.統(tǒng)籌性

確立整體檢察監(jiān)督觀應當堅持以點帶面、統(tǒng)籌兼顧的科學發(fā)展觀基本原理，既要保證刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督和公益訴訟檢察監(jiān)督等四大檢察監(jiān)督在整體上全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展;又要保證四大檢察監(jiān)督體系各自全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，不可因為主客觀原因，讓整體和局部法律監(jiān)督結(jié)構(gòu)失衡，導致新的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分。要講究檢察監(jiān)督的智慧和藝術(shù)，戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)相統(tǒng)一，辯證處理好重點與一般、數(shù)量與質(zhì)量、治標與治本、內(nèi)部與外部等一系列新型檢察監(jiān)督關(guān)系，統(tǒng)籌監(jiān)督立案（撤案1、糾正違法、抗訴、再審檢察建議等法定監(jiān)督方式，做到精準監(jiān)督、有效監(jiān)督;要立足特點和規(guī)律，把辦案優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韮?yōu)勢，做好充分運用檢察建議的后半篇文章。要在圍繞中心、服務大局中找準檢察監(jiān)督的重點和著力點，以點帶面推動各項檢察監(jiān)督工作朝著更高質(zhì)量和更好效果目標邁進，形成以問題和效果為導向的檢察監(jiān)督良性循環(huán)的法治生態(tài)。

4.一體性

中國檢察機關(guān)法定領導體制，既是確立整體檢察監(jiān)督觀的憲法基礎，又是有效落實整體檢察監(jiān)督觀的法治保障。檢察機關(guān)確立、踐行整體檢察監(jiān)督觀，依托憲法規(guī)定的全國范圍內(nèi)的檢察領導體制，是極為重要、管用的法治屏障。領導體制的一體性是中國特色社會主義檢察制度的重要國情特色，顯現(xiàn)了國家的法律監(jiān)督職能及其實現(xiàn)需要得到統(tǒng)一而強有力的一體的組織、制度保證，以在全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的法律監(jiān)督工作中，既保證實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作自上而下“一條龍”;又保證各地各級檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督工作“一盤棋”。只有把法定領導體制優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱w檢察監(jiān)督的體制優(yōu)勢，增強領導力、執(zhí)行力，縱向合拍，橫向合力，才能有效克服行使法律監(jiān)督職能的各種地方和外部不正當影響、干擾，保證法律監(jiān)督意志的恒性和法律監(jiān)督活動的剛性。

三、要完善加強整體檢察監(jiān)督的專門立法

整體檢察監(jiān)督觀是重要的法治觀，它集中體現(xiàn)了中國特色社會主義檢察制度法治地位、制度屬性、理論源點、現(xiàn)實訴求。今天，在全面依法治國、建立更加健全而有權(quán)威的中國特色社會主義法治體系的新時代，應當從整體上加強檢察監(jiān)督法律制度，完善檢察監(jiān)督立法。這是中國檢察制度進入新時代最終成熟定型的根本保證。主要理由如下：

第一，專門立法是中國檢察制度的憲法地位所決定的。我國憲法規(guī)定檢察機關(guān)是唯一的國家法律監(jiān)督機關(guān)，這“唯一性”說明只有檢察機關(guān)才獨立擁有國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位;而檢察制度是中國特色的國家的法律監(jiān)督制度，在國家法治監(jiān)督體系中自成體系、獨具作用。檢察機關(guān)作為國家重要司法機關(guān)之一，承擔著國家的法律監(jiān)督職能，其屬性、機制、運行、方式、效力，均有著極為獨特的法治構(gòu)造、價值和功能，不可以也不應當被其他國家法治制度從整體上替代、吸收。不然，社會主義法治同樣會遭受歷史上曾經(jīng)有過的大倒退、大破壞。從我國憲法規(guī)定的國家制度法治化實現(xiàn)路徑看，大多數(shù)有專門的基本法對應或在基本法層面上有充分的反映。如為了加強各級人大常務委員會的監(jiān)督工作，全國人大常委會專門制定了《監(jiān)督法》;為了加強國家的監(jiān)察制度，全國人民代表大會專門制定了《國家監(jiān)察法》;為了加強審計工作，全國人大常委會專門制定了《審計法》等。從司法制度看，刑事、民事、行政三大訴訟法都是圍繞審判這個中心進行訴訟制度、證據(jù)制度等系統(tǒng)設計的，審判整體制度形態(tài)遠比檢察制度發(fā)展早、發(fā)育好，已經(jīng)成熟定型。相對而言，檢察監(jiān)督制度既無專門立法，又無在其他基本法上全面、充分的反映，職能主要散見于三大訴訟法之中，法律制度的供給較為薄弱，應當按照憲法規(guī)定的重要國家制度的法治化路徑，完善在基本法層面檢察監(jiān)督制度的專門立法。

第二，專門立法是檢察監(jiān)督發(fā)展方向的內(nèi)在要求所決定的。黨的十九大已經(jīng)把全面依法治國確立為新時代國家治理的重要方略之一，我國已經(jīng)進入“四個全面”戰(zhàn)略布局下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代。與之相適應，檢察監(jiān)督全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展應當?shù)玫椒缮细浞值谋Ｕ?。應當清醒地認識到，作為國家的法律監(jiān)督制度，檢察監(jiān)督重要的發(fā)展方向就是進入行政執(zhí)法領域，行政執(zhí)法領域不應當成為檢察監(jiān)督的盲區(qū)，甚至是禁區(qū)。全面依法治國強調(diào)“法治國家、法治政府、法治社會”一體打造，必須全面建設法治政府，而法治政府建設既要靠內(nèi)力，也要靠外力。今年的全國人民代表大會上，李克強總理所作的《政府工作報告》中明確指出“政府工作人員要自覺接受法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和人民監(jiān)督”。檢察監(jiān)督就是推進依法行政、建設法治政府重要的外部力量。如同國家監(jiān)察制度對所有公權(quán)力和公職人員的廉潔從政做到全覆蓋一樣，作為國家的法律監(jiān)督制度，檢察監(jiān)督應當對嚴格執(zhí)法、公正司法活動做到全覆蓋。這樣的檢察監(jiān)督制度才符合憲法規(guī)定的“檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的地位和意義。當前以行政公益訴訟制度為標志，檢察監(jiān)督實質(zhì)上已經(jīng)進入了生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等行政執(zhí)法領域，以訴前程序的檢察建議為主要方式開展上述行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，效果明顯，各方認可。以訴訟領域為出發(fā)點的中國檢察機關(guān)法律監(jiān)督通向行政執(zhí)法活動的窗戶已經(jīng)打開;一直以來就是在三大訴訟領域來設計中國檢察監(jiān)督職能的歷史即將過去;對訴訟領域著力完善、強化檢察監(jiān)督，對非訴訟的行政執(zhí)法領域不斷發(fā)展、拓寬檢察監(jiān)督空間的時代已經(jīng)到來。這就需要從整體上推進檢察監(jiān)督制度的立法完善。

第三，專門立法是解決由來已久檢察監(jiān)督不力的根本出路。對中國這樣一個缺乏法治和監(jiān)督傳統(tǒng)的國家，實行全面依法治國、加強法律監(jiān)督、維護公平正義，對于社會和民眾有著非?，F(xiàn)實和直接的重要意義。多年來，中國檢察機關(guān)一直為踐行“加強法律監(jiān)督、維護公平正義”的主題而艱苦地努力著、勇敢地探索著，但是在檢察監(jiān)督范圍局限在訴訟領域，法定監(jiān)督職能、途徑、方式、效力等又存在法律規(guī)定嚴重不足的主要矛盾面前，檢察監(jiān)督只能在法律障礙面前無奈止步。檢察監(jiān)督法律供給不足直接導致培育監(jiān)督能力上的不足，檢察監(jiān)督的專門人才嚴重短缺，這些均嚴重影響檢察監(jiān)督整體上的權(quán)威性和公信力。實踐中，由于檢察機關(guān)的實際地位與法治地位有很大的落差，檢察監(jiān)督時常遭受被監(jiān)督機關(guān)在程序上、職能上、事實上的反制、抵銷、擱置甚至否定。近年來，全國大多數(shù)省級人大常委會出臺了《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，有些地方黨委也對加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作制定規(guī)范性文件。這為檢察機關(guān)排解監(jiān)督困境、加強檢察監(jiān)督營造了良好的政治、法治環(huán)境，也為加快國家層面完善檢察監(jiān)督立法提供了充分的思想準備、寶貴的實踐經(jīng)驗。有鑒于法律監(jiān)督制度是國家制度，根本出路就是基本法層面上完善檢察監(jiān)督的立法。我們期待全國人大常委會把完善法律監(jiān)督立法納入立法規(guī)劃，制定一部集檢察機關(guān)各項訴訟與非訴訟法律監(jiān)督職能，融合法律監(jiān)督實體與程序、原則與模式、方式與效力、義務與責任等為一體的專門的檢察監(jiān)督法或作出加強檢察監(jiān)督的專門決定。

當前，緊要的是要從立法層面上解決全國檢察機關(guān)員額檢察官職業(yè)資格在全國范圍內(nèi)的貫通問題?，F(xiàn)在的員額檢察官仍然是屬地檢察司法資格，員額檢察官只可辦理任命其法律職務的人大常委會所在地的檢察機關(guān)的案件，而要辦理其他檢察機關(guān)的案件，則必須經(jīng)過這些地區(qū)的人大常委會的檢察官職務任命。全國范圍之內(nèi)、全省范圍之內(nèi)、不同層級和不同地區(qū)之間，員額檢察官的職業(yè)資格彼此割裂、不能支援，既造成全國員額檢察官人才資源得不到優(yōu)化配置、充分使用，導致大量浪費;又造成一些地區(qū)檢察機關(guān)因檢察官編制人數(shù)嚴重短缺長期存在的案多人少的矛盾難以緩解。一些重大的法律制度、改革舉措也因為員額檢察官資格的割裂而無法有效落實，如認罪認罰從寬制度、捕訴一體改革舉措，只要案件偵查、審判不是同一層級和同一地區(qū)，就不可能理所當然地由一個員額檢察官或一個辦案組在逮捕、起訴、出庭、監(jiān)督全流程地執(zhí)行好、落實好。而跨地區(qū)檢察機關(guān)辦理同一個案件的不同程序、層級中要由不同員額檢察官辦理，必然造成重復勞動、效率低下，不符合優(yōu)質(zhì)高效、訴訟經(jīng)濟原則。筆者認為，中國檢察機關(guān)實行自上而下的法定領導體制，檢察官制度是全國性的統(tǒng)一的法律制度，各地檢察機關(guān)的員額檢察官都依法經(jīng)過所在地人大常委會的任命，只要經(jīng)過最高人民檢察院和上級檢察機關(guān)的批準，員額檢察官就應該被允許在經(jīng)過批準的范圍內(nèi)依法履行檢察職責，依法辦理相關(guān)案件。從整體上保證全國員額檢察官能夠有條件有序調(diào)動，既極大地盤活員額檢察官這一稀缺的法律專門人才的存量，調(diào)動全體員額檢察官的工作積極性;又能夠保證法律監(jiān)督和辦案工作的連續(xù)性、完整性，從整體上促進各項檢察監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。對此，只要全國人大常委會對《人民檢察院組織法》《檢察官法》作出相應立法解釋，授權(quán)最高人民檢察院、上級人民檢察院依法批準不同地區(qū)、不同層級的員額檢察官跨區(qū)域、跨層級的履職資格，這一問題就能夠從根本上得到解決。這樣的立法解釋是增強中國特色社會主義檢察制度自信、增強檢察監(jiān)督活力和權(quán)威的特別重大而有現(xiàn)實意義的大事。如果該項立法解釋能夠出臺，將與我國訴訟中的異地管轄、指定管轄制度和實踐中重大疑難復雜案件交辦、督辦制度一起，極大地增強檢察機關(guān)整體上依法獨立公正行使檢察權(quán)，促進社會公平正義，維護國家法律統(tǒng)一正確實施的能力和水平。

四、完善整體檢察監(jiān)督相應的工作體制機制

（一）優(yōu)化履行整體檢察監(jiān)督職能的機構(gòu)設置

當前，以刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督和公益訴訟檢察監(jiān)督“四大檢察監(jiān)督”板塊為基礎的新一輪檢察機構(gòu)改革正由上而下有序進行;以捕訴一體為主要標志按犯罪大類設置的審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督、申訴復查、犯罪預防等刑事檢察監(jiān)督職能集中歸口的改革模式正在推廣，檢察機構(gòu)改革既突出了專業(yè)性，又強調(diào)了整體性。筆者認為，目前確定的檢察監(jiān)督四大板塊尚沒有、也不能把法律賦予檢察機關(guān)承擔的對司法人員相關(guān)職務犯罪的偵查職能（下稱司法人員職務犯罪偵查職能）列入其中。這項特殊的職務犯罪偵查職能有著補充、補強國家監(jiān)察制度在司法領域落地生根的政治意義，有國家監(jiān)察和法律監(jiān)督雙重屬性;涉嫌司法人員職務犯罪分散在刑事、民事、行政三大訴訟的各個環(huán)節(jié);職務犯罪偵查工作與其他檢察監(jiān)督工作的條件、運作、目標有著很大不同，完全不能被其他的檢察監(jiān)督領域所吸收和替代。司法人員職務犯罪偵查職能對整體上保證檢察監(jiān)督的力度和權(quán)威有著現(xiàn)實而深遠的影響，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展有著“四兩撥千斤”的戰(zhàn)略性、內(nèi)生性支撐作用。所以，筆者認為，中國檢察機關(guān)應當建立“4+1”的檢察監(jiān)督板塊，即如前所述的四大檢察監(jiān)督板塊加上司法人員職務犯罪偵查職能板塊。同時，司法人員職務犯罪偵查職能應當統(tǒng)一由一個專門的檢察工作機構(gòu)或者辦案組織主體承擔，并形成由上而下有組織有機制的一體化偵查工作體系。當前，最高人民檢察院決定，由刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督部門承擔這一職務犯罪偵查職能，并主要由設區(qū)市檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門承擔。這應當有實踐檢驗和探索研究的空間，因為刑事執(zhí)行檢察部門并不是一個專門性的偵查機構(gòu)，它本身有著繁重復雜的刑事執(zhí)行監(jiān)督任務，而司法人員涉嫌的14個罪名的職務犯罪涵蓋三大訴訟領域，特別是民事訴訟、行政訴訟領域，刑事執(zhí)行檢察部門并無偵查、專業(yè)上的任何優(yōu)勢。為此，這項新型的職務犯罪偵查職能的運行模式需要在實踐基礎上整體上、系統(tǒng)上不斷優(yōu)化。與此同時，檢察內(nèi)部業(yè)務機構(gòu)的數(shù)量在四級檢察機關(guān)中呈上多下少的結(jié)構(gòu)，而越往下走辦案任務就越重，尤其是基層檢察機關(guān)是開展法律監(jiān)督的主力軍和主戰(zhàn)場，整體檢察功能強不強、功效好不好，基層是基礎是保證，不能因為上下機構(gòu)、職能的不對稱、交叉性、重疊性影響整體檢察監(jiān)督有序有效開展。要以檢察一體化為總路徑，健全上下左右檢察機關(guān)整體上加強法律監(jiān)督的體制機制，優(yōu)化各項檢察監(jiān)督職能運行方式并形成一體合力。

（二）積極探索建立跨區(qū)域的檢察院

黨的十八屆四中全會作出的決定中明確指出，要探索建立跨區(qū)域的法院、檢察院。這幾年全國法院系統(tǒng)的跨區(qū)域法院建設邁出新的步伐。以杭州為起點又在北京、廣州設立的互聯(lián)網(wǎng)法院，在北京、上海、廣州等市設立的知識產(chǎn)權(quán)法院，在上海設立的金融法院等，其審判管轄、職能已經(jīng)跨區(qū)域。而檢察系統(tǒng)迄今為止沒有邁出實質(zhì)性步伐，從保證國家法律的統(tǒng)一正確實施、維護社會主義法治的公平正義和權(quán)威尊嚴來講，檢察機關(guān)探索建立跨區(qū)域的檢察機構(gòu)或機制，更有著必要性、緊迫性。公益訴訟制度是新時代重大而新穎的檢察監(jiān)督制度，是中國檢察機關(guān)以公益訴訟的形態(tài)開展對行政執(zhí)法活動法律監(jiān)督的第一步，對中國檢察機關(guān)全面落實國家法律監(jiān)督機關(guān)憲法制度意義重大。從法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境、食品藥品等公益訴訟領域看，跨區(qū)域的案件普遍而突出。借鑒杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在杭州鐵路運輸法院增掛牌子的成功經(jīng)驗，結(jié)合鐵路政法體制與地方政法體制全面深度融合的趨勢，筆者認為有必要將全國鐵路檢察系統(tǒng)從整體上改制為跨區(qū)域的公益訴訟檢察體制。當前，經(jīng)過嚴格試點、批準，可以在基層鐵路檢察院增掛某某公益訴訟檢察院牌子，作為一個完全獨立的基層檢察院，同時又是省級檢察機關(guān)的派出機構(gòu)，集中專門辦理省域內(nèi)和跨省域的公益訴訟案件是完全可行的。從檢察機構(gòu)改革看，它本身也可以是省級檢察機關(guān)的一個公益訴訟業(yè)務部門。這為檢察機構(gòu)改革中有限機構(gòu)、職能的整合、優(yōu)化創(chuàng)造了新的空間。

要以一體化為依托創(chuàng)新跨區(qū)域檢察巡回工作制度，最高人民法院的巡回法庭制度已經(jīng)全面法治化，而檢察機關(guān)的巡回檢察工作仍然局限在刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督領域特別作為對監(jiān)獄、看守所的檢察監(jiān)督重要方式。應當看到，巡回檢察有著優(yōu)良的傳統(tǒng)，是自上而下加強一體性的法律監(jiān)督和實現(xiàn)檢察領導關(guān)系的重要途徑，應當在全國范圍內(nèi)開展常態(tài)的和專項的巡回檢察工作作出制度安排，推進全國檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作一體化、動態(tài)化進程。適應國家重大的改革、發(fā)展戰(zhàn)略，檢察機關(guān)的跨區(qū)域工作機制應當加快建立，如長三角一體化就必然推進長三角法治的一體化，這就需要建立長三角一體化的檢察監(jiān)督工作機制，為長三角的一體發(fā)展提供一體化的司法保障。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設、粵港澳大灣區(qū)建設等，也需要在跨區(qū)域的檢察監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展上作出制度性安排。

（三）完善開放共贏的檢察監(jiān)督工作機制

整體檢察監(jiān)督觀必定是面向社會、面向基層、面向群眾的。針對我國檢察監(jiān)督長期處于封閉、孤立的狀況，當前和今后應當根據(jù)圍繞主責主業(yè)、全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的路線圖，立足切實可行，加快完善開放互動、合作共贏的檢察監(jiān)督平臺。1.加快健全執(zhí)法、司法全流程信息化共享機制。要以信息化推進行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制全面全程落地生根，以信息化暢通偵查、起訴、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等刑事訴訟各個環(huán)節(jié)，以信息化透視民事、行政訴訟活動的真實情況，為從整體上加強檢察監(jiān)督提供不竭的源頭活水。2.建立鄉(xiāng)村檢察官制度。保證人民群眾的高水平、多元化的獲得感、幸福感、安全感是檢察機關(guān)加強整體檢察監(jiān)督的強大動力和奮斗目標，精準撫貧、鄉(xiāng)村振興離不開法治的服務和保障。廣闊天地，大有作為，檢察官是公正的使者和公益的代表，中國檢察官應當堅定地走進鄉(xiāng)村、走進群眾，在服務群眾、推進基層治理法治化的同時，從群眾中汲取法律監(jiān)督的養(yǎng)分，不斷加強和改進基層基礎的檢察監(jiān)督工作。3.倡導在基層公安機關(guān)設立檢察工作機構(gòu)試點工作?；鶎庸矙C關(guān)是社會治理的主力軍，偵查是執(zhí)行刑事訴訟法的基礎和源頭。檢察機關(guān)刑事偵查、立案活動的法律監(jiān)督應當與偵查活動同頻共振、步調(diào)一致，要把配合功能與監(jiān)督功能有機統(tǒng)一起來，關(guān)口前移、重心下沉。在基層公安機關(guān)設立檢察工作機構(gòu)，既有利于提高辦案質(zhì)量、效率、效果，又有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、有效開展監(jiān)督，這是事半功倍的有益的實踐探索，是與基層公安機關(guān)共同打造雙贏多贏共贏的平臺。它使得構(gòu)建分工負責基礎上的新型檢警一體化、大控方工作格局有了可靠的載體，值得從整體上探索完善。

應當注意到，整體檢察監(jiān)督觀的全面確立，要求檢察機關(guān)加強中國檢察制度、世界檢察制度的宏觀深入研究，多從共性和規(guī)律性出發(fā)，找到中國檢察制度與世界檢察制度融合發(fā)展的基點，避免中國檢察制度因為特色而融入不了世界檢察舞臺和潮流;更為重要的是要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，深刻總結(jié)新中國檢察制度在國家政治、政權(quán)制度中的地位和作用，以及新中國檢察制度發(fā)展、完善的規(guī)律、特點，下大力氣夯實中國檢察制度的基礎理論和科學體系。同時，要從全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察格局出發(fā)，從整體上完備檢察監(jiān)督受理反饋體系、質(zhì)量考評體系、案件管理體系、人才培養(yǎng)體系、信息智能體系、服務保障體系和公共關(guān)系體系，增強檢察監(jiān)督的循環(huán)性和美譽度，保證檢察監(jiān)督在整體上朝著更高質(zhì)量更高水平全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。