楊海靜 任佩珍

政府融資平臺(tái)是上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均與地方財(cái)政不足催生的產(chǎn)物。在特定歷史時(shí)期，政府融資平臺(tái)對(duì)于優(yōu)化資源配置、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)政府行政與經(jīng)濟(jì)職能分離起到了積極作用，但同時(shí)也引發(fā)了政府隱形債務(wù)上升等一系列問(wèn)題。地方政府與政府融資平臺(tái)系股東與公司的出資法律關(guān)系，受《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等一系列法律調(diào)整。在規(guī)范和化解地方政府債務(wù)的大背景下，地方政府融資平臺(tái)一方面要多種途徑化解存量債務(wù)，另一方面則必須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)，健全法人治理，打破壟斷，面向市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。

政府融資平臺(tái)的前世今生

1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革，大大削弱了地方政府的財(cái)政能力。我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方財(cái)政不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！稉?dān)保法》規(guī)定地方政府不得為貸款提供擔(dān)保?！顿J款通則》規(guī)定，地方政府不得直接向銀行舉債。而另一方面是城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要龐大的財(cái)政資金支持，在這一背景下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)此而生。

20世紀(jì)90年代是融資平臺(tái)的起步階段。部分大型城市開(kāi)始設(shè)立政府融資平臺(tái)，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司是最早設(shè)立的平臺(tái)公司。此后，1997年的亞洲金融風(fēng)暴和2008年金融危機(jī)，客觀上助推了融資平臺(tái)的快速發(fā)展。中央開(kāi)始實(shí)行積極的財(cái)政政策，大力開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此帶來(lái)的4萬(wàn)億擴(kuò)大投資刺激內(nèi)需計(jì)劃，導(dǎo)致地方政府存在巨大的資金缺口。在這一宏觀背景下，融資平臺(tái)承擔(dān)了為政府融資的功能，平臺(tái)公司數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。

平臺(tái)公司采取銀行貸款、發(fā)行債券等方法，債務(wù)規(guī)模迅速攀升，嚴(yán)重透支了地方政府信用。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理的通知》，要求財(cái)政部門對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

政府融資平臺(tái)的功與過(guò)

20年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)始終持續(xù)保持7%以上的高速增長(zhǎng)率，政府融資平臺(tái)在其中發(fā)揮了巨大的輸血造血功能。依托地方政府信用，政府融資平臺(tái)得以籌集資金，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以興建，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，中國(guó)建造的速度舉世驚嘆。

在特定歷史時(shí)期，政府融資平臺(tái)對(duì)于優(yōu)化資源配置、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)政府行政與經(jīng)濟(jì)職能分離起到了積極作用。微觀上，各地融資平臺(tái)也在實(shí)踐中形成了不同的業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)，如建筑施工類平臺(tái)承擔(dān)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，公益類平臺(tái)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)起著主要作用，金融控股類平臺(tái)則事實(shí)上行使著國(guó)有資產(chǎn)投資和管理的職能。在20余年的發(fā)展中，各類政府融資平臺(tái)在地方基礎(chǔ)設(shè)施融資—開(kāi)發(fā)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—退出方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，提升了能力，鍛煉了隊(duì)伍，培育了人才，與銀行、信托、券商等在長(zhǎng)期合作中搭建了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，部分融資平臺(tái)集聚形成了包括土地使用權(quán)、市政設(shè)施在內(nèi)的大量存量資產(chǎn)。這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)和巨大的財(cái)富是其他企業(yè)不能比擬的。

與此同時(shí)，融資平臺(tái)的“野蠻生長(zhǎng)”招致政府隱形債務(wù)急速上升。尤其是2008年金融危機(jī)后，中央4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃中的相當(dāng)一部分資金要由地方政府解決，政績(jī)攀比和項(xiàng)目建設(shè)壓力導(dǎo)致其貸款欲望激增。在逐利動(dòng)機(jī)和競(jìng)爭(zhēng)壓力下，各大銀行風(fēng)控松懈，信貸擔(dān)保從最初要求地方政府提供土地、收費(fèi)權(quán)等擔(dān)保物變?yōu)槠毡榻邮苡傻胤饺舜?、政府出具的所謂“擔(dān)保函”;對(duì)地方政府授意下的平臺(tái)公司套取信貸資金、改變貸款用途、不提供詳細(xì)清楚的財(cái)務(wù)信息也揣著明白裝糊涂。銀行的信心，一部分來(lái)自政府信用，更多來(lái)自土地國(guó)有下城鎮(zhèn)化中的土地增值收益。來(lái)自財(cái)政部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平臺(tái)公司的負(fù)債率高達(dá)60%～80%。大量平臺(tái)公司債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜，入不敷出，難以為繼，沒(méi)有資金回籠能力。

從外部看，融資平臺(tái)承擔(dān)的部分公益職能導(dǎo)致其投資的項(xiàng)目效益不高，還款來(lái)源不穩(wěn)定，償付風(fēng)險(xiǎn)高;政府信用背書(shū)下銀行對(duì)貸款資金流向缺乏監(jiān)管也給商業(yè)銀行帶來(lái)巨大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從內(nèi)部看，平臺(tái)公司名義上為獨(dú)立法人，受《公司法》調(diào)整，卻與地方政府深度交合，政府控制著平臺(tái)的人、事、財(cái)，融資平臺(tái)缺乏有效的公司治理機(jī)制，沒(méi)有成長(zhǎng)為獨(dú)立的“人”。未在市場(chǎng)中摸爬滾打的平臺(tái)公司在長(zhǎng)期的發(fā)展中并沒(méi)有生長(zhǎng)出面向市場(chǎng)的能力。

政府融資平臺(tái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）標(biāo)志著中央開(kāi)始意識(shí)到野蠻生長(zhǎng)的融資平臺(tái)所覆蓋的巨大金融風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)，融資平臺(tái)進(jìn)入有監(jiān)管時(shí)代。

自2011年開(kāi)始，地方政府債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，國(guó)家審計(jì)署披露的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)令人咂舌。銀監(jiān)會(huì)連續(xù)三年發(fā)布《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險(xiǎn)、明晰職責(zé)為重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。

銀監(jiān)會(huì)按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的要求開(kāi)展整改工作，詳細(xì)清查平臺(tái)貸款相關(guān)數(shù)據(jù)，逐個(gè)甄別處置。在這一指導(dǎo)原則下，銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始區(qū)分企業(yè)法人、事業(yè)法人和機(jī)關(guān)法人建立“名單制”信息管理系統(tǒng)，凡是最終由政府承擔(dān)償債責(zé)任的，均被納入銀監(jiān)會(huì)的“融資平臺(tái)”監(jiān)管名單，平臺(tái)貸款審批權(quán)限上收總行。平臺(tái)名單實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并且名單管理系統(tǒng)預(yù)留了退出機(jī)制 ，融資平臺(tái)退出須滿足多項(xiàng)條件，其中主要兩條是，資產(chǎn)負(fù)債率要在70%以下，并且自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息達(dá)到全覆蓋的，可以被調(diào)出平臺(tái)。

而在證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管中，融資平臺(tái)如發(fā)行公司債必須為銀監(jiān)會(huì)“退出類”平臺(tái)，除非募集資金用于省級(jí)保障房以外，報(bào)告期內(nèi)（近3年，非公開(kāi)發(fā)行為近2年）來(lái)自所屬地方政府的收入和現(xiàn)金流占比均不得超過(guò)50%。不過(guò)后來(lái)監(jiān)管層發(fā)現(xiàn)，雙紅線直接導(dǎo)致一些企業(yè)通過(guò)調(diào)整會(huì)計(jì)處理規(guī)避發(fā)行條件，反而不利于切實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2016年，“雙50%”規(guī)則調(diào)整為“單50%”，即僅要求發(fā)行人來(lái)自所屬地方政府的收入占比不得超過(guò)50%，取消現(xiàn)金流占比指標(biāo)，同時(shí)調(diào)整了指標(biāo)計(jì)算的具體方法。

在嚴(yán)格監(jiān)管融資平臺(tái)融資行為的同時(shí)，也完善了其他規(guī)定以滿足政府融資需求，如2014年修訂的《預(yù)算法》肯定了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，意在限縮融資平臺(tái)融資規(guī)模的同時(shí)，拓寬政府融資渠道，為地方政府融資打開(kāi)一扇窗戶。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。地方政府如要舉債，只能采取發(fā)行政府債券的方式。

十九大之后，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被上升到國(guó)家總體安全的高度，對(duì)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管進(jìn)一步趨嚴(yán)。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)政部〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）要求在清理存量債務(wù)的同時(shí)，開(kāi)始推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化。

在多重監(jiān)管之下，部分融資平臺(tái)轉(zhuǎn)而探索在銀行間市場(chǎng)發(fā)行票據(jù)、融資券等方式融資，可以預(yù)見(jiàn)，此法必不能久遠(yuǎn)。在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，剝離政府與平臺(tái)職能的大背景下，融資平臺(tái)不得不另謀出路。

政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型

讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。融資平臺(tái)去行政化的艱難轉(zhuǎn)型，首先要厘清政府與融資平臺(tái)的關(guān)系，“劃清界限，財(cái)務(wù)切割”。現(xiàn)有融資平臺(tái)公司是地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資金設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府與平臺(tái)是出資法律關(guān)系，融資平臺(tái)具有獨(dú)立的法人地位。

融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，首先面臨的是存量債務(wù)的化解。各地城投公司經(jīng)濟(jì)狀況不同，債務(wù)處理方法也不同。對(duì)存量資產(chǎn)，可在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，進(jìn)行出租、出售、資產(chǎn)證券化;對(duì)存量項(xiàng)目，國(guó)家鼓勵(lì)采用PPP模式“將融資平臺(tái)存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)”;“債轉(zhuǎn)股”也被舊詞新提，成為化解債務(wù)的一個(gè)重要途徑。

近日，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2018）再次重申“對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。重慶誠(chéng)投再生能源發(fā)展有限公司宣告破產(chǎn)即是此例。

在厘清存量債務(wù)以及明確“誰(shuí)借誰(shuí)還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的原則后，政府融資平臺(tái)與政府成為了相互獨(dú)立的個(gè)體。融資平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，要求融資平臺(tái)建立獨(dú)立的運(yùn)行決策機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)，政府基于出資者的地位行使股東權(quán)利，不得對(duì)平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行干預(yù)，平臺(tái)公司不再是政府的一個(gè)融資部門。

當(dāng)然，與治理機(jī)制同樣重要的是融資平臺(tái)面向市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)能力、競(jìng)爭(zhēng)能力。在新一輪混合所有制改革的大背景下，部分融資平臺(tái)已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地開(kāi)啟了并購(gòu)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的改革，率先走上了市場(chǎng)化的道路。如上海城投、杭州城投、馬鞍山市城市發(fā)展投資集團(tuán)有限責(zé)任公司的改組。隨著城市大建設(shè)時(shí)期的逐步結(jié)束，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺(tái)公司開(kāi)始向城市服務(wù)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，如杭州城投網(wǎng)新資產(chǎn)管理有限公司立足于“城市運(yùn)營(yíng)綜合金融解決方案提供商”;部分平臺(tái)公司開(kāi)始重組成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，成為“管資本”改革的觸角;部分平臺(tái)公司加大產(chǎn)業(yè)和基金引入，尋找合作伙伴共同參與項(xiàng)目“融建管退”。離開(kāi)了單一穩(wěn)定的政府業(yè)務(wù)來(lái)源，如何找準(zhǔn)契合自身功能的發(fā)展方向，融資平臺(tái)必得與所有的市場(chǎng)主體共同在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中摸爬滾打，同等競(jìng)爭(zhēng)，方能鳳凰涅槃獲得新生。

（本文為2016年天津市藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“天津文化產(chǎn)權(quán)投融資現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究”〈E16037〉的階段性成果）