嚴(yán)鋒

公安部修訂頒布的最新《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在2019年1月1日起正式實(shí)施。從行政執(zhí)法的角度來講，越是具體的、具有可操作性的規(guī)定就越具有適用的優(yōu)先性。從行政執(zhí)法的實(shí)際來看，行政機(jī)關(guān)總是優(yōu)先適用更具有可操作性的、較為具體的實(shí)施規(guī)定。因此，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》作為實(shí)施性規(guī)定，由于具有內(nèi)容較為具體、可操作性較強(qiáng)的特征，必然在公安執(zhí)法實(shí)踐中優(yōu)先適用，對(duì)今后執(zhí)法辦案產(chǎn)生巨大的指引作用。

目前對(duì)基層民警執(zhí)法辦案和法制審核工作產(chǎn)生最直接影響和引發(fā)一線辦案民警廣泛討論的是“快速辦理”。

一、隱形執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的排除

新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條規(guī)定：“對(duì)不適用簡(jiǎn)易程序，但事實(shí)清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議的行政案件，公安機(jī)關(guān)可以通過簡(jiǎn)化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理?！?/p>

第四十條是適用案件快速辦理的前提條件，如何判斷違法嫌疑人真心認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議是擺在一線執(zhí)法民警面前的新問題。有些違法嫌疑人出于各種目的或心理在民警辦案過程中會(huì)表現(xiàn)的比較配合，看起來符合行政案件快速辦理的要求，但事后又對(duì)公安機(jī)關(guān)的處罰不滿意，進(jìn)行復(fù)議、訴訟甚至上訪，那么必然又引發(fā)第二個(gè)問題，即取證方式和審核審批手續(xù)是否經(jīng)得起審查或訴訟。

由于公安機(jī)關(guān)可以通過簡(jiǎn)化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理，那么在實(shí)踐中簡(jiǎn)化的取證方式和審核審批手續(xù)所取得的證據(jù)，如何能夠達(dá)到訴訟活動(dòng)中取證程序合法性要求和證據(jù)有效性要求，是行政案件快速辦理中所必須重視的問題。

在實(shí)踐中，民警往往為了快速解決眼前的問題，在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不能完全排除、執(zhí)法程序不完全規(guī)范的情況下，選擇最簡(jiǎn)便的方式處理實(shí)際問題，如在治安調(diào)解和治安案件辦理的選擇過程中，民警往往會(huì)選擇治安調(diào)解結(jié)案，而治安調(diào)解案件中民警對(duì)于證據(jù)的收集和固定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如治安處罰案件重視。

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》要求：調(diào)解處理案件，應(yīng)當(dāng)查明事實(shí)，收集證據(jù)，并遵循合法、公正、自愿、及時(shí)的原則，注重教育和疏導(dǎo)，化解矛盾。但在實(shí)際工作中調(diào)解案件對(duì)于證據(jù)的收集力度明顯不夠，往往調(diào)解協(xié)議達(dá)成后一方當(dāng)事人不履行，而公安機(jī)關(guān)根據(jù)要求重新辦理治安案件時(shí)部分證據(jù)已經(jīng)滅失，無法繼續(xù)辦理案件，給公安機(jī)關(guān)的工作造成被動(dòng)。

在哪些方面需要簡(jiǎn)化審核審批手續(xù)，新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》并沒有給出具體的指引，雖然規(guī)定事實(shí)清楚、認(rèn)罪認(rèn)罰、對(duì)法律適用無異議的案件可以簡(jiǎn)化審核審批手續(xù)，但是如果不認(rèn)真審核又如何知道事實(shí)清楚、認(rèn)罪認(rèn)罰、對(duì)法律適用無異議呢？又如何知道民警在辦案過程中程序正當(dāng)、適用法律準(zhǔn)確呢？所以簡(jiǎn)化審核審批手續(xù)中，簡(jiǎn)化的不是執(zhí)法監(jiān)督程序而是審核審批的方式。

因此如何做到簡(jiǎn)化取證方式和審核審批手續(xù)，且依然符合訴訟程序的法定要求和證據(jù)的“三性”（關(guān)聯(lián)性、合法性、客觀性）要求是我們?cè)诮窈髮?shí)踐中必須強(qiáng)調(diào)和總結(jié)的。

二、案件快速辦理涉及廣泛

新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：“行政案件具有下列情形之一的，不適用快速辦理：（1）違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的;（2）依法應(yīng)當(dāng)適用聽證程序的;（3）可能作出十日以上行政拘留處罰的;（4）其他不宜快速辦理的?！?/p>

以浙江省海寧市公安局為例，2018年全年的行政處罰案件共2012件，行政處罰人數(shù)4016人，其中行政拘留2003人，聽證案件無，作出行政拘留十日以上的有201人，占全年行政處罰總?cè)藬?shù)的5%、占行政拘留總?cè)藬?shù)的10%。也就是說，根據(jù)統(tǒng)計(jì)推算，今后大部分的行政案件只要“事實(shí)清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議”，都符合案件快速辦理的要求。

何為事實(shí)清楚？在審核行政案件的筆錄中，絕大部分筆錄都是彼此陳述一致，前后沒有明顯矛盾，也就是說絕大部分行政案件的事實(shí)在審核過程中都是清楚的，如果事實(shí)不清也是無法作出行政處罰決定的，畢竟行政處罰針對(duì)的是較輕的社會(huì)危害性的行為，相對(duì)于刑法涉及面更廣、更復(fù)雜。

如何證明違法嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒有異議？是否在行政處罰告知書中簽名表示對(duì)處罰“無異議”時(shí)就可以斷定符合案件快速辦理的主體要求呢？絕大多數(shù)行政案件中，違法嫌疑人在行政處罰告知書中的簽名都是“無異議”，只有極少數(shù)人拒絕簽名。如果以在行政處罰告知書中違法嫌疑人“無異議”的簽名作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，案件快速辦理必將會(huì)被廣泛使用，對(duì)公安執(zhí)法工作和當(dāng)事人的權(quán)益也必將產(chǎn)生十分深入的影響。

新修訂的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定了“速裁程序”，與之相呼應(yīng)，新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定了“快速辦理”，兩者存在相似之處但又存在本質(zhì)的區(qū)別。兩者的共同之處在于都強(qiáng)調(diào)“事實(shí)清楚，嫌疑人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰”，但兩者又有著明顯的不同，“速裁程序”是在審判過程中，法官根據(jù)案件事實(shí)、證據(jù)及當(dāng)事人態(tài)度對(duì)案件審核、審判過程的“速裁”，是建立在完備且確定的事實(shí)及證據(jù)基礎(chǔ)上的裁決。而“快速辦理”大部分時(shí)間仍然存在于調(diào)查取證、固定證據(jù)階段，最后對(duì)違法行為的裁量都是建立在前期調(diào)查取證工作基礎(chǔ)之上的。簡(jiǎn)單地說，“速裁程序”快在裁判，而“快速辦理”快在辦理。“速裁程序”是建立在公安機(jī)關(guān)充分取證的基礎(chǔ)之上，而“快速辦理”是建立在案件清楚簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)之上。很多行政拘留十日以下的案件未必都簡(jiǎn)單，而事實(shí)是否清楚主要還是需要由辦案人員及案件審核人員具體判斷的。

快辦案件、提高效率是形式要求，快速解決社會(huì)矛盾、化解深層次糾紛、為一線執(zhí)法民警減輕執(zhí)法負(fù)擔(dān)才是案件快辦的本質(zhì)要求，如何快辦不增負(fù)、簡(jiǎn)化不減質(zhì)，是今后執(zhí)法實(shí)踐中必須不斷總結(jié)的關(guān)鍵所在。

三、證據(jù)能力與證據(jù)效力

新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十五條規(guī)定：“對(duì)快速辦理的行政案件，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同案件類型，使用簡(jiǎn)明扼要的格式詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內(nèi)容。被詢問人自行書寫材料的，辦案單位可以提供樣式供其參考。使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對(duì)詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄，必要時(shí)，對(duì)視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時(shí)間段等作文字說明?！?/p>

這一規(guī)定涉及證據(jù)的證據(jù)能力和證據(jù)效力問題。

證據(jù)能力是指一定的事實(shí)材料作為訴訟證據(jù)的法律上的資格，或者說是指證據(jù)材料能夠被法院采信，作為認(rèn)定案件事實(shí)依據(jù)所應(yīng)具備的法律上的資格。

行政案件中符合證據(jù)資格的法定證據(jù)有七大類，分別是：物證;書證;被侵害人陳述和其他證人證言;違法嫌疑人的陳述和申辯;鑒定意見;勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)筆錄，現(xiàn)場(chǎng)筆錄;視聽資料、電子數(shù)據(jù)。

證明力是指證據(jù)對(duì)于案件事實(shí)的證明作用的大?。◤?qiáng)弱）。證據(jù)之間證明力的差異是客觀存在的，這是由證據(jù)各自的特性及與待證事實(shí)之間的關(guān)系不同決定的。

行政訴訟中的證據(jù)規(guī)格的程度，只有在特定情況才采取優(yōu)勢(shì)或者排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下應(yīng)當(dāng)采取清楚而有說服力的證明標(biāo)準(zhǔn)。

從具體辦案來看，視聽資料和作為違法嫌疑人陳述的筆錄都屬于法定證據(jù)種類。在案件的辦理過程中需要何種法定證據(jù)種類來支撐案件，形成清楚而有說服力的證據(jù)鏈，完全取決于具體案件證據(jù)完整性的要求。快辦案件依然屬于一般程序而非簡(jiǎn)易程序，使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對(duì)詢問過程錄音錄像與書面詢問筆錄在實(shí)際案件辦理過程中起到了證據(jù)相互印證的作用，兩者作為平行的具有證據(jù)能力的法定證據(jù)種類，很難說視聽資料與作為違法嫌疑人的陳述的詢問筆錄孰輕孰重，誰(shuí)能夠取代誰(shuí)。從案件辦理的角度來說，單獨(dú)一份視聽資料如果能夠達(dá)到證據(jù)確實(shí)充分，完全可以成為證明違法行為存在的真實(shí)有效證據(jù)，但何種情況下屬于證據(jù)確實(shí)充分需要辦案民警具體把握。這也需要辦案民警在法律知識(shí)上苦練內(nèi)功，不能因?yàn)椤翱臁?，只滿足了快辦案件的取證形式，卻少了其他證據(jù)支撐，事后產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

從行政案件審核的角度來講，審核視聽資料的過程并不一定比審核詢問筆錄簡(jiǎn)單。對(duì)視聽資料的審核是一個(gè)發(fā)揮主觀能動(dòng)性的過程，需要在視聽資料中發(fā)覺能夠證明嫌疑人違法的證據(jù)，甚至還需要在視聽資料中發(fā)覺執(zhí)法中的瑕疵。筆錄中字寫錯(cuò)了、意思表達(dá)有誤還可以通過向嫌疑人核實(shí)，進(jìn)行修改、補(bǔ)充，但視聽資料一旦成為證據(jù)材料便無法修改。所以何種情況下單獨(dú)使用執(zhí)法記錄儀中的視聽資料作為快辦案件的唯一證據(jù)資料必須十分慎重。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》必然會(huì)在實(shí)踐中發(fā)揮出其巨大的影響力，指引我們今后更好更快地辦理行政案件;在實(shí)踐中廣大民警也會(huì)結(jié)合《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，使其運(yùn)轉(zhuǎn)更加合理、更加順暢，達(dá)到效能的最大化。