張娟 牛豫海

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)于水資源的需求也逐漸增大，水是生命之源，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，對(duì)于人類(lèi)來(lái)說(shuō)，水是無(wú)法替代且最為寶貴的自然資源。我國(guó)是世界上缺水最為嚴(yán)重的13個(gè)國(guó)家之一，雖然在淡水資源總量位于世界第六，但人均占有量?jī)H僅是世界平均值的1/4，并且，我國(guó)水資源的地理的分布上極不均衡，特別是我國(guó)西北地區(qū)，因水資源的缺乏，導(dǎo)致其西北地區(qū)氣候干旱惡劣，人類(lèi)無(wú)法居住，豐富的礦藏和能源無(wú)法開(kāi)采，嚴(yán)重限制了西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，我們要認(rèn)識(shí)到水資源對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，制定并嚴(yán)格執(zhí)行水資源戰(zhàn)略計(jì)劃。

關(guān)鍵詞：水資源；可持續(xù)發(fā)展；戰(zhàn)略思考

1 前言

在當(dāng)今社會(huì)普遍關(guān)注的人口、資源與環(huán)境這三大問(wèn)題中，水既是一種資源，同時(shí)它也隸屬于環(huán)境。水與空氣、土地、植物、動(dòng)物等各種因素構(gòu)成了世界各具特色的形態(tài)與面貌。水的這種特殊的屬性決定了它在社會(huì)發(fā)展中的決定性地位。因此，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)水資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)人與水的和諧共處，是轉(zhuǎn)變治水思路、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

2 我國(guó)的水資源規(guī)劃及戰(zhàn)略目標(biāo)

隨著我國(guó)迅速?gòu)霓r(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)發(fā)展，水資源的需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)將發(fā)生根本性變化。人類(lèi)歷史上還從來(lái)沒(méi)有這么多人，在這么短的時(shí)間內(nèi)迅速地進(jìn)入到工業(yè)社會(huì)，這種快速的工業(yè)化和城市化對(duì)水資源需求的增長(zhǎng)和對(duì)環(huán)境的影響，以及對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)的影響，都應(yīng)該上升到國(guó)家戰(zhàn)略的層次。

解決我國(guó)水資源問(wèn)題應(yīng)從我國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中華民族生存繁衍的角度制定我國(guó)的水資源戰(zhàn)略，應(yīng)從持續(xù)發(fā)展的時(shí)間和全國(guó)協(xié)調(diào)的空間角度，以及水資源使用的政治、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)特性，系統(tǒng)、全面地考慮水資源的管控問(wèn)題。我國(guó)的水資源戰(zhàn)略更應(yīng)從切實(shí)可行的制度建設(shè)、協(xié)調(diào)一致的政策設(shè)計(jì)、持續(xù)不斷的管控能力改進(jìn)。

我國(guó)非常重視水資源問(wèn)題，1999 年6 月，中國(guó)工程院組織43位兩院院士和近300 位院外專(zhuān)家，經(jīng)過(guò)1 年多的科學(xué)調(diào)查和研究工作，提出了《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告》。

2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，規(guī)劃從節(jié)約用水、水資源保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源開(kāi)發(fā)利用等方面，全面提出了水資源可持續(xù)利用的對(duì)策與措施。特別是針對(duì)糧食安全、城鄉(xiāng)飲水安全、城市供水安全以及長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等國(guó)家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和能源基地供水安全等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，研究提出了相應(yīng)的水資源保障措施：

一是全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)；

二是逐步構(gòu)建國(guó)家水資源配置工程格局；

三是加強(qiáng)水資源保護(hù)和河湖生態(tài)修復(fù)；

四是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和地區(qū)水資源安全保障。

黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針。黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)，并強(qiáng)調(diào)：“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念?！?/p>

3 實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源戰(zhàn)略目標(biāo)的措施

有了水資源戰(zhàn)略目標(biāo)，不等于就能實(shí)現(xiàn)。因此，如何全面落實(shí)水資源規(guī)劃和水資源戰(zhàn)略，仍是我們亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為：應(yīng)積極汲取國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平，從政策層面正確引導(dǎo)，加大政府管控力度，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿的協(xié)調(diào)作用，不斷增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)，切實(shí)把珍貴的水資源管好用好。

3.1積極汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

（1）新加坡的水資源戰(zhàn)略及管理經(jīng)驗(yàn)

島國(guó)新加坡的水資源十分有限，其水源主要來(lái)自大氣降水，全國(guó)水資源總量6億m3，人均水資源量?jī)H211m3，排名世界倒數(shù)第二。50%的水量由境內(nèi)采集，另一半水量從鄰國(guó)馬來(lái)西亞引進(jìn)。

為改變對(duì)進(jìn)口水源的依賴(lài)狀況，新加坡政府開(kāi)源與節(jié)流雙項(xiàng)并舉，提出開(kāi)發(fā)四大“國(guó)家水喉”計(jì)劃，即天然降水、進(jìn)口水、新生水和淡化海水。

新加坡水費(fèi)由公用事業(yè)局收取，公共事業(yè)局于1995年企業(yè)化，管理供水事務(wù)，其任務(wù)是最經(jīng)濟(jì)地為全國(guó)提供可靠的供水，收取的水費(fèi)主要用于政府投資興建營(yíng)運(yùn)費(fèi)用，一旦公共事業(yè)局的投資回報(bào)率小于8%，就要調(diào)整水費(fèi)。新加坡水價(jià)按照分類(lèi)計(jì)價(jià)原則，2017年以前，新加坡實(shí)行了17年不變的收費(fèi)機(jī)制。

上表可以看出，家庭月用水量低于40立方米，每立方米水費(fèi)為1.82元；每月用量一旦超過(guò)40立方米，相應(yīng)的費(fèi)用則上升到2.33元每立方米，漲幅高達(dá)28%。2017年以后，隨著新加坡與馬來(lái)西亞供水合同的到期，新馬之間出現(xiàn)了新一輪水價(jià)之爭(zhēng)，新加坡2017年財(cái)政年度政府預(yù)算案中決定，從2017年7月和2018年7月分兩次上調(diào)水費(fèi)30%。以家庭為例：2017年7月1日起，將調(diào)高至每立方米2.39新元（不超過(guò)40立方米）和3.21新元（超出40立方米部分）；2018年7月1日起，再上調(diào)至每立方米2.74元和3.69元。

對(duì)于企業(yè)，除了調(diào)節(jié)水費(fèi)之外，政府大力推行三個(gè)實(shí)行節(jié)水補(bǔ)助計(jì)劃，以減小企業(yè)大幅升級(jí)節(jié)水設(shè)備時(shí)遇到的資金困難，提高其節(jié)水的積極性，具體有：

節(jié)水項(xiàng)目投資補(bǔ)貼計(jì)劃（IAS）：這個(gè)計(jì)劃即是指對(duì)節(jié)水項(xiàng)目進(jìn)行投資的公司給予補(bǔ)貼，對(duì)于節(jié)水量大于50%的項(xiàng)目，政府將提供給高達(dá)儀器設(shè)備總投資額的50%的補(bǔ)貼。

單位資源生產(chǎn)率計(jì)劃（RPS）：這個(gè)計(jì)劃為企業(yè)提供出租，分期付款或抵押貸款來(lái)購(gòu)置節(jié)水設(shè)備，如該項(xiàng)目能夠?qū)⒐?jié)水量提高50%而且能夠按月償還的話，可以以6.5%的低息得到最多10，000，000新元的貸款。

單位資源生產(chǎn)率研究計(jì)劃（RPFS）：在這個(gè)計(jì)劃中，如果使用顧問(wèn)來(lái)研究自動(dòng)控制，就有可能得到50%，最高可達(dá)10萬(wàn)新元的獎(jiǎng)金。

（2）以色列水資源戰(zhàn)略及管理經(jīng)驗(yàn)

以色列每年可用淡水資源20億m3，人均水資源占有量不足370 m3。“水比油貴”是以色列水資源短缺的真實(shí)寫(xiě)照。在嚴(yán)重缺水的同時(shí)，以色列與周邊國(guó)家長(zhǎng)期存在著水資源爭(zhēng)端。

以色列采用科技手段使水資源利用率達(dá)到世界先進(jìn)水平，如再生水利用、雨水利用、海水淡化、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等。以色列的再生水利用率達(dá)到72%，雨水資源利用率高達(dá)98%，70%的生活用水來(lái)源于海水淡化，80%以上的農(nóng)田應(yīng)用滴灌技術(shù)。以色列的自動(dòng)化管水程度高，蓄水、輸水、供水全部由電腦控制。達(dá)到一定規(guī)模的城市園林綠化供水都采取系統(tǒng)控制，針對(duì)不同綠化品種、不同時(shí)間段的需水要求，全部實(shí)現(xiàn)智能化控制供水。

農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水戰(zhàn)略：虛擬水是Tony Allan 于20 世紀(jì)90 年代提出的新概念，是指生產(chǎn)商品和服務(wù)所需要的水資源數(shù)量。從70 年代開(kāi)始，以色列政府對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大幅度調(diào)整，建立以產(chǎn)值最高為目標(biāo)的節(jié)水農(nóng)業(yè)模式，大力扶持出口創(chuàng)匯型高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，大力壓縮耗水量大的糧食作物的種植面積，放棄多年生或一年生的飼料作物，集中力量大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益高、耗水量較少的水果、蔬菜和花卉生產(chǎn)，努力開(kāi)發(fā)抗旱節(jié)水型作物。而對(duì)于糧食的需求則主要通過(guò)進(jìn)口，即通過(guò)虛擬水戰(zhàn)略來(lái)緩解本國(guó)水資源危機(jī)。

由上可以看到，加強(qiáng)立法，提高全民節(jié)水意識(shí)，合理調(diào)配水資源，積極推廣農(nóng)業(yè)噴、滴灌等節(jié)水技術(shù)，強(qiáng)化污、雨水綜合利用，積極發(fā)展海水淡化，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段都是值得我們著重學(xué)習(xí)借鑒的。

3.2加強(qiáng)政策引導(dǎo)

學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)水資源管理的立法和執(zhí)法工作。我國(guó)于1988 年正式頒布實(shí)施了《水法》，并作過(guò)多次修改，但可操作性卻較差，其問(wèn)題在于配套法規(guī)跟不上，且有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，在跨區(qū)域、跨行業(yè)執(zhí)法的過(guò)程中尤為明顯。因此，應(yīng)盡快完善水資源管理的法律體系，對(duì)水權(quán)、水污染、水資源利用等法律中較為模糊的部分盡快做出相關(guān)的法律解釋。

2010年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，還有待于進(jìn)一步細(xì)化和完善。由于我國(guó)幅員遼闊，氣候環(huán)境差異極大，水資源分布極不均衡，各地區(qū)應(yīng)該按照本地區(qū)的實(shí)際情況制定針對(duì)性詳規(guī)。

采取多種形式的節(jié)水宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)全民的節(jié)水意識(shí)。新加坡人水資源危機(jī)意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，連導(dǎo)游、出租車(chē)司機(jī)也會(huì)對(duì)游客進(jìn)行節(jié)水、環(huán)保教育。我國(guó)公民的節(jié)水意識(shí)淡薄，某些立法部門(mén)往往注重經(jīng)濟(jì)效益而忽略了環(huán)境效益，造成了水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)以及水環(huán)境的持續(xù)污染。

3.3發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制在水資源配置和環(huán)境保護(hù)中的作用，利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制體實(shí)現(xiàn)全民節(jié)約用水。習(xí)慣上，考慮到社會(huì)公平，長(zhǎng)期以來(lái)各國(guó)政府對(duì)自來(lái)水等公共物品的供給實(shí)行價(jià)格管制，水價(jià)實(shí)行壟斷低價(jià)，由于水的需求彈性很大，在價(jià)格很低的情況下，常常導(dǎo)致水資源的大量浪費(fèi)，造成供水緊張。

新加坡水價(jià)構(gòu)成將稅和費(fèi)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，設(shè)計(jì)清晰明了。水費(fèi)主要是以供水成本為基礎(chǔ)制定的，供水成本高水費(fèi)當(dāng)然就高；水資源保護(hù)稅可以看作是政府用以保護(hù)水資源的附加稅，這筆稅收主要用于水資源的保護(hù)，污水處理費(fèi)是基于污水治理成本而征收的用以集中收集和處理污水的費(fèi)用。1996年新加坡水務(wù)署實(shí)現(xiàn)的年?duì)I業(yè)額相當(dāng)于人民幣20億元，純利8億元。反觀我國(guó)自建國(guó)以來(lái)的供水部門(mén)幾乎都是負(fù)效益運(yùn)行，其水價(jià)機(jī)制以及部門(mén)管理，團(tuán)隊(duì)協(xié)作等還有待進(jìn)一步調(diào)整改進(jìn)。

目前，盡管我國(guó)水價(jià)普遍上調(diào)，但總體價(jià)位較低，只有合理水平的三分之一，水價(jià)大多由財(cái)政補(bǔ)貼，市民感覺(jué)不到，因此就造成了一方面水資源緊張，另一方面水資源卻在大量浪費(fèi)；特別是水資源費(fèi)偏低，直接導(dǎo)致地下水被大量開(kāi)采，目前華北地區(qū)已形成亞洲最大的漏斗區(qū)，部分沿海城市出現(xiàn)海水倒灌和地面下沉現(xiàn)象。因此，只有把水價(jià)提高到合理水平，才能從根本上解決水資源浪費(fèi)問(wèn)題。

3.4強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管控

應(yīng)理順?biāo)Y源管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立國(guó)家水資源管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)水資源總體規(guī)劃并協(xié)調(diào)管理各涉水部門(mén)的工作，逐步落實(shí)我國(guó)水資源戰(zhàn)略計(jì)劃。

應(yīng)逐步構(gòu)建國(guó)家水資源調(diào)配體系，南水北調(diào)工程作為世界上覆蓋區(qū)域最廣、調(diào)水量最大、工程實(shí)施難度最高的調(diào)水工程的建設(shè)完成，為北方缺水地區(qū)開(kāi)辟了一條新的供水渠道，為保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重大作用；在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和充分論證的前提下，適當(dāng)建設(shè)一些區(qū)域性水資源調(diào)配工程和必要的水庫(kù)工程；完善水資源調(diào)度體系，加強(qiáng)水庫(kù)優(yōu)化調(diào)度和梯級(jí)水庫(kù)水資源聯(lián)合調(diào)配，特別應(yīng)重視生態(tài)用水調(diào)配；合理配置水資源，提高對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、城市和糧食主產(chǎn)區(qū)的供水保障能力。要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，按照規(guī)劃提出的用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污能力等要求，強(qiáng)化用水需求管理，建立監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

3.5大力鼓勵(lì)科技創(chuàng)新

要全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，把節(jié)水工作貫穿于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過(guò)程，采取工程、技術(shù)、法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段強(qiáng)化節(jié)水，切實(shí)轉(zhuǎn)變用水方式，不斷提高水資源利用效率和效益。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水改造和田間高效節(jié)水灌溉，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水水平；積極推進(jìn)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高工業(yè)用水循環(huán)及重復(fù)利用率；加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活節(jié)水，大力推廣節(jié)水器具，加大污水處理和雨水收集回用力度。

從政策上大力扶植海水淡化技術(shù)、污水深度（雨水）處理回用技術(shù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)和自動(dòng)化控制技術(shù)。

4 結(jié)語(yǔ)

水資源是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的重要控制性要素，也是國(guó)家綜合國(guó)力的有機(jī)組成部分。

要按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，堅(jiān)持以人為本、人水和諧、節(jié)約保護(hù)、統(tǒng)籌兼顧、綜合管理的原則，正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過(guò)全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、合理配置和有效保護(hù)水資源、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。

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