摘要：中國經(jīng)濟經(jīng)歷了過去30多年的高速發(fā)展，正進入中低速發(fā)展的新常態(tài)，城市建設(shè)也從增量擴張逐步轉(zhuǎn)向存量發(fā)展，圍繞解決城市病，建設(shè)和諧宜居、富有活力的城市雙修工作成為這一時期的重心。在過去的20多年中，日本也面臨了經(jīng)濟的整體衰退，但是東京的城市建設(shè)仍然講求協(xié)調(diào)、追求完美，值得我國借鑒。文章立足規(guī)劃視角，對新世紀以來東京的城市綠地規(guī)劃體系進行梳理，明晰各規(guī)劃的要點和特色，從發(fā)展階段、土地制度、開發(fā)模式、未來發(fā)展4方面，探尋適合我國現(xiàn)階段大城市綠地建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：城市綠地，規(guī)劃體系，經(jīng)驗借鑒，日本東京

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.001

中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了過去30多年的高速發(fā)展，正進入中低速發(fā)展時期，快速城鎮(zhèn)化帶來的人地矛盾進一步突出和激化，城市發(fā)展的動力從工業(yè)化特征的要素驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)向后工業(yè)化特征的創(chuàng)新與財富。同時，2011年以來中國經(jīng)濟增長率持續(xù)走低，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)?？梢哉f認識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，把握經(jīng)濟新常態(tài)是今后相當長時期里做好一切工作的前提。為此，規(guī)劃供給也需要順應(yīng)新時期經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，既要擺脫速度和增量思維，也要從技術(shù)方法上有所創(chuàng)新，以新興業(yè)態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展，以人本關(guān)懷促進城市發(fā)展[1]。在此新背景下，2015年根據(jù)中央城市工作會議提出的“生態(tài)修復(fù)”和“城市修補”的雙修要求，嘗試從增量擴張逐步轉(zhuǎn)向存量發(fā)展的新探索[2]。在此過程中，我們也需要不斷借鑒國外的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗，為雙修工作的進一步推進提供新思路。

日本東京都自20世紀80年代以來，運用市場經(jīng)濟手段和現(xiàn)代管理理念與方法，加快城市建設(shè)與發(fā)展，實現(xiàn)大交通、大環(huán)保、大旅游、新都心等戰(zhàn)略，構(gòu)筑了面向21世紀的現(xiàn)代化、國際化大都市。但是20世紀90年代的泡沫經(jīng)濟造成了日本經(jīng)濟的整體衰退，2000年后經(jīng)濟增長有所復(fù)蘇但依舊緩慢。盡管日本經(jīng)濟進入了“新的成長軌道”，但東京的城市建設(shè)仍然講求協(xié)調(diào)、追求完美，有諸多值得我國借鑒的經(jīng)驗。因此，本文以日本東京都為例，立足規(guī)劃視角，對其新世紀以來的城市綠地規(guī)劃體系進行梳理，對其所采取的規(guī)劃建設(shè)策略進行剖析和思考，探尋適合我國現(xiàn)階段大城市綠地建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)驗。

1 2000年以來東京綠地規(guī)劃發(fā)展

1.1東京城市發(fā)展所面臨的問題

東京都坐落于遼闊的關(guān)東平原，東西約為90 km、南北約40 km，地形上東部平緩，西部略呈山地。東京都下轄23個特別區(qū)（簡稱“23區(qū)部”）、27個市、5個町和8個村（簡稱“多摩部”）以及伊豆群島和小笠原群島（本州以外島嶼），總面積2191 km2，截至2015年人口約1349萬[3]，是世界上人口較多的城市之一。

戰(zhàn)后的東京經(jīng)歷了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，為了增進城市吸引力和競爭力，伴隨2000年《都市計畫法》的修訂，東京都重新編制了城市戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了“到2050年，創(chuàng)造引領(lǐng)世界、充滿魅力、繁榮的國際大都市東京”的建設(shè)目標。2020年東京奧運會的舉辦又將為城市發(fā)展帶來新的機遇，但是目前仍存在諸多問題，表現(xiàn)為：1）人口急劇下降;2）史無前例的超高齡化社會的到來;3）國際競爭力處于低迷;4）地球暖化等環(huán)境問題更為深刻;5）必須應(yīng)對與防范隨時到來的大地震;6）大規(guī)模政府住宅以及民間住宅設(shè)施的老朽化等等[4]。同時，人們對身邊綠色與景觀的追求意識卻在不斷提高，新的城市發(fā)展必須站在更高的視角，從全局出發(fā)在綜合整治過程中不斷強化城市環(huán)境的建設(shè)，因而，綠地建設(shè)便成為城市問題解決的重要途徑，2000年之后各類綠地規(guī)劃及規(guī)劃指標應(yīng)運而生。

1.2新世紀東京綠地規(guī)劃發(fā)展

為改善城市的自然環(huán)境，1977年日本創(chuàng)設(shè)“綠色總體規(guī)劃”制度以后，東京都于1981年編制了《東京綠色總體規(guī)劃》，其后又結(jié)合《都市綠地保全法》的幾次修訂，于1995年對規(guī)劃進行了調(diào)整，基本形成了東京綠地建設(shè)的基本構(gòu)架。隨著城市規(guī)劃的不斷發(fā)展，新理念、新觀點、新方法層出不窮，東京城市發(fā)展從單極走向多極，從集中走向有機疏散，從中心城市帶動周邊發(fā)展的模式走向了合作、交流的網(wǎng)絡(luò)城市模式，進入新世紀后，綠地建設(shè)也在不斷向前發(fā)展，政府部分編制了不同類型的規(guī)劃，經(jīng)整理后如表1所示。

2 東京綠地相關(guān)規(guī)劃的特色

2.1綜合全面的《東京綠色規(guī)劃》（2000）

1）從“綠被率”到“綠率”的拓展。日本在綠地規(guī)劃中通常采用“綠被率”反映城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)綠被地占比的狀況，其中綠被地是指樹林地、草地、農(nóng)田、水邊等區(qū)域被植物所覆蓋的土地，或者沒有被植物所覆蓋但處于自然環(huán)境狀態(tài)的土地的總稱。隨著城市的發(fā)展，東京城市綠地規(guī)劃也在探討如何更加準確現(xiàn)實地反映代表城市自然環(huán)境的總體綠量水平。2000年編制的規(guī)劃對“綠色”進行了重新界定，明確指出“綠色”是指支撐生物生存基礎(chǔ)、豐富都民生活環(huán)境的樹林地、草地、農(nóng)田、宅地內(nèi)綠地（包括屋頂綠化）、公園、河流、水渠、湖泊等綠色空間，并首次提出采用“綠率”的指標來測定城市綠量，這一指標涵蓋了原綠被率未涉及的水面、水渠、湖泊，以及公園內(nèi)未被植物覆蓋的空間，應(yīng)該說是新的突破。據(jù)統(tǒng)計，1998年東京都23區(qū)部綠率約29%、多摩部約80%，東京都（島嶼除外）約63%，比1974年的狀況整體降低了4%（圖1）。因此，該規(guī)劃中提出的23區(qū)部綠率至2015年需達到32%，至2025年達到35%，而多摩部的綠率目標為確?，F(xiàn)有指標值不下降。

2）規(guī)劃策略的廣泛性和細致性。該規(guī)劃提出了綠地建設(shè)的總體目標、構(gòu)想藍圖和策略體系。其中“水綠交融具有獨特風(fēng)格的城市”作為東京綠地建設(shè)的總體定位，并圍繞“以綠色守護城市環(huán)境”“以綠色支撐城市防災(zāi)”“以綠色創(chuàng)造東京魅力”“以綠色培育生物棲息空間”和“以都民為主體構(gòu)筑綠色”5大理念提出詳細的策略體系，體現(xiàn)了規(guī)劃內(nèi)容的廣泛性和細致性（圖2）。

2.2《東京公園綠地規(guī)劃》（2006）與制度創(chuàng)新

2004年東京都人均公園綠地面積為5.5 m2，未達到全國平均的8.9 m2。2005年東京城市規(guī)劃中所確定的公園綠地共有1.06萬hm2.其中24%是規(guī)劃公園綠地，需加快建設(shè)。2006年編制的《東京公園綠地規(guī)劃》基于2000年規(guī)劃中確定的綠塊和綠廊，進一步明確未來10年所需建設(shè)的公園綠地。該規(guī)劃根據(jù)公園功能對規(guī)劃用地逐一進行評價，確定優(yōu)先建設(shè)區(qū)域和非優(yōu)先建設(shè)區(qū)域，對于優(yōu)先建設(shè)區(qū)域可以通過土地區(qū)畫整理手法和街區(qū)再開發(fā)項目得以實現(xiàn)，若涉及民間土地，則通過新創(chuàng)設(shè)的民設(shè)公園制度鼓勵個人或民間團體建設(shè)公園（圖3）。該制度明確政府和民間的相應(yīng)作用，政府為鼓勵民間行為可以放緩限制，允許規(guī)劃公園用地內(nèi)建設(shè)住宅，并提供減免費用政策，而民間則保證一定規(guī)模的土地對外開放，保證災(zāi)害發(fā)生時公園的無償使用，保證公園35年的連續(xù)管理和相關(guān)管理費用。

2.3《東京綠色10年計劃》（2007）與都民綠色意識培養(yǎng)

該規(guī)劃是針對未來10年東京綠色建設(shè)的一個較為全面的工作推進計劃，其主要思路是讓每一位都民都成為綠化主體，構(gòu)筑關(guān)心綠色、培育綠色、守護綠色的行動框架，因此規(guī)劃中制定了4方面的推進方針。一是提高都民愛綠護綠意識，要求都民和企業(yè)應(yīng)作為綠化“主人公”開展“綠色運動”，同時建立立體公園制度，促進民間企業(yè)或個人自主進行綠化建設(shè)，為城市綠色再生提供契機;二是通過倍增行道樹的方式，尤其強調(diào)城市干道、河流兩側(cè)的綠化帶以及沿道設(shè)施的綠化建設(shè)，形成具有一定寬度的綠色環(huán)境軸，強化綠色空間網(wǎng)絡(luò)建設(shè);三是通過學(xué)校庭園的草坪化建設(shè)模式，為孩子們提供健身運動場所，從而形成地區(qū)游憩節(jié)點;四是盡一切可能保護和創(chuàng)造城市中的綠色，如利用農(nóng)田保護制度、市民綠地制度來保護城市中綠地、農(nóng)田、林地和丘陵地等，綠化可以綠化的空間，如壁面、屋頂、鐵道沿線斜面、停車場等。

2.4展現(xiàn)城市魅力的《東京公園管理規(guī)劃》（2016）

公園管理規(guī)劃是“后公園”時代下基于管理視角，從利用者角度出發(fā)，側(cè)重于為市民提供高品質(zhì)的公園服務(wù)而形成的一項新型綜合規(guī)劃，強調(diào)改變以行政為主導(dǎo)的管理方式，轉(zhuǎn)為由都民、NPO組織、企業(yè)多方攜手共同管理的模式，讓城市公園真正走進人們的日常生活。因此，2004年東京都首次制定了公園管理規(guī)劃，題為“開創(chuàng)東京新時期的公園管理”，提出了3大理念和10個目標，并在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上分別對東京都內(nèi)77處公園進行更為詳細的管理規(guī)劃。為迎接?xùn)|京奧運會的召開，東京都政府將公園作為城市名片，希望在展現(xiàn)東京魅力、提升東京形象方面作進一步提升，為此，2016年又重新修訂規(guī)劃。此次規(guī)劃確定了4大理念，即，充分展現(xiàn)城市魅力的公園、支撐高度防災(zāi)的公園、可持續(xù)發(fā)展的公園、具備地區(qū)多元生活核心的公園。其中，在展現(xiàn)城市魅力方面，將部分大型公園轉(zhuǎn)化為國際性的旅游點，如歷史文化公園、奧運場館周邊的公園;將庭園、植物園、動物園等打造成“城市會客廳”，如傳統(tǒng)庭園可傳播日本文化，動植物園可通過本土植物的展示促進城市間的友好交往等。

3 日本綠地規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

1）從發(fā)展階段看，延伸與拓展綠地規(guī)劃指標。日本學(xué)者進士五十八曾這樣釋義“綠色”：綠色不僅代表著綠色植物，更代表著孕育上千萬種生物的大自然，象征著生命;綠色是具有四季變化、給人以季節(jié)感和情緒感的環(huán)境，是使人感到舒適并引起共鳴的環(huán)境，更是一種從城市空間到國土空間的，具有多重特質(zhì)、性格、種類的環(huán)境[14]?；谶@樣的認識，隨著我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的維護和恢復(fù)更多依賴于外圍區(qū)域內(nèi)的整體自然環(huán)境[15]，因此，在城市綠地規(guī)劃中需要針對集中建設(shè)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、市域等不同空間層次，結(jié)合保護、恢復(fù)、再生等不同目標構(gòu)建新的指標體系。

2）從土地制度看，規(guī)劃實施依賴多方力量同向發(fā)力。日本現(xiàn)行的土地私有制表現(xiàn)為日本將近一半的土地為個人與法人所有，因此，綠地建設(shè)必須充分體現(xiàn)民意，公眾參與成為日本綠地建設(shè)的重要途徑。而我國土地制度決定了園林綠化建設(shè)更多是由政府行政主導(dǎo)，但是隨著民眾環(huán)保意識和公共事務(wù)參與意識的提升，企業(yè)、公益團體、個人等多種組織形式必將參與到城市綠地的建設(shè)和管理中[16]，因此，在“四位一體”的構(gòu)建中，政府部門應(yīng)該明確職責，建立多種有效監(jiān)督機制，讓民間力量和社會資本充分發(fā)揮作用。

3）從開發(fā)模式看，創(chuàng)立新制度帶動城市更新恢復(fù)場所活力。東京都政府不斷嘗試新的管理模式，創(chuàng)立了民設(shè)公園、立體公園、農(nóng)田保護、市民農(nóng)園等多種制度，提出了鼓勵和優(yōu)惠政策并形成長效機制，積極推進公園建設(shè)，以提升人均公園面積。這些制度的建立不僅整合擴大了綠地，保護了都市中的農(nóng)田，為農(nóng)民和社區(qū)之間構(gòu)建了農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道和平臺，同時也為社區(qū)居民尤其是青少年兒童提供接觸自然體驗自然的場所，開辟了環(huán)境教育的社會課堂。

4）從未來發(fā)展看，管理理念遵循多元化、規(guī)范化和精細化。在日本經(jīng)濟發(fā)展的低迷期，綠地發(fā)展由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，公園品質(zhì)的提升和公園服務(wù)能力的提升成為都市公園發(fā)展的重點，因此，公園管理規(guī)劃正是實現(xiàn)這一目標的重要手段。目前，北京園林綠化部門每年都制訂相應(yīng)的公園事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)容全面、涉及面廣，但真正以公園為對象進行具體管理規(guī)劃的內(nèi)容并不深入[17]，為提高公園的公共服務(wù)能力，有必要建立公園管理規(guī)劃制度，從滿意度評價、活動組織、內(nèi)部管理、財務(wù)經(jīng)費等多緯度進行總體構(gòu)想，讓城市公園真正成為人民的公園。

注：土地區(qū)畫整理（Land Readjustment）是日本城市建設(shè)中一種將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居民地塊調(diào)整相結(jié)合推進住區(qū)發(fā)展的方法。與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同在于：它通過一系列精密的計算，得出項目實施前后各地塊土地價值的增長，調(diào)整各地塊大小及位置使其得到均等的獲益率，并用部分投資收益來平衡基礎(chǔ)設(shè)施的投入，是一種“經(jīng)費自足”的方法。

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收稿日期：2018-03-22

作者簡介：雷蕓（1968-），女，副教授，博士，主要從事城市綠地與城市生態(tài)方面的研究與實踐。E-mail： bjfulyun@163.com