陳風(fēng)英 孫立鵬

[提要]特朗普執(zhí)政以來，把WTO改革作為美國最重要的多邊貿(mào)易政策議程。美方認(rèn)為，WTO在爭端解決機制、推進貿(mào)易談判、發(fā)展、立、規(guī)則透明度以及應(yīng)對中國“不公平”貿(mào)易行為等方面均存在問題，需要進行顛覆性的“破局”改革。為此，美國希望通過多種途徑，以“公平”替代“自由”，不惜依據(jù)本國法律，采取極端貿(mào)易保護措施，強力推動改革，重塑美國在全球多邊貿(mào)易體系的霸權(quán)地位，積極踐行“美國優(yōu)先”的單邊主義政策。在世界處于百年未有之大變局的背景下，WTO改革面臨前所未有的挑戰(zhàn)，但也蘊含著與時俱進變革的機遇。改革已是大勢所趨，但具體問題分歧大，利益碰撞加劇，各方博弈已白熱化。

[關(guān)鍵詞] WTO改革、美國立場

[中圖分類號] F743

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號] 0452 8832 （2019） 2期 0061-21

當(dāng)前，美國貿(mào)易保護主義、經(jīng)濟民粹主義升溫，特朗普政府認(rèn)為，世界貿(mào)易組織（WTO）讓美國“吃虧”的現(xiàn)狀必須改變，欲通過威脅施壓、聚焦多邊談判、引領(lǐng)下一代多邊貿(mào)易規(guī)則設(shè)計、協(xié)調(diào)與主要盥國立場、以極端態(tài)度對華屢屢發(fā)難等手段，以“不破不立”的方式推動WTO改革，重塑保護美國霸權(quán)地位、保障“讓美國再次偉大”戰(zhàn)略實施的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，重新掌控全球經(jīng)濟治理變革趨勢。美國我行我素的做法勢必侵蝕多邊自由貿(mào)易體系，對WTO造成前所未有的沖擊，國家間經(jīng)貿(mào)博弈正從“雙邊”向“多邊”蔓延。但美國“破局”的決心也成為了WTO改革的動力。雖然各國改革分歧巨大，但挽救WTO生存危機似有主流共識：若中美化解分歧或可助力WTO改革，實現(xiàn)多贏結(jié)果。

一、WTO改革背景原因復(fù)雜

進入21世紀(jì)，伴隨著全球化的深入發(fā)展，WTO改革之聲逐漸高漲。特朗普執(zhí)政以來，美國貿(mào)易政策發(fā)生根本性調(diào)整，其作為二戰(zhàn)后國際多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的締造者正在破壞WTO規(guī)則，使后者陷入前所未有的生存危機。美國意在重塑“美國優(yōu)先”的國際貿(mào)易體系，對WTO進行一場史無前例的顛覆性改革。

（一）世界經(jīng)濟面臨百年未有之大變局。自2001年中國加入WTO，尤其是2008年的華爾街金融風(fēng)暴以來，世界經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢、經(jīng)貿(mào)格局、經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟治理乃至經(jīng)濟秩序等，都發(fā)生著前所未有的變化。以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體快速崛起，美國等發(fā)達國家卻因金融危機實力整體性下滑，“東升西降”發(fā)展態(tài)勢顯現(xiàn)，打破了世界經(jīng)濟原有格局，今天的世界經(jīng)濟格局與20世紀(jì)80年代末蘇東劇變引發(fā)的亂局、1997年亞洲金融危機導(dǎo)致的亂局完全不一樣。在當(dāng)前的世界經(jīng)濟中，新興市場和發(fā)展中國家已經(jīng)成為最大貢獻者。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計，自華爾街金融風(fēng)暴以來，新興市場和發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟增長的貢獻率達到70%～80%。即使全球面臨如此復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境、如此強大的貿(mào)易保護主義勢力，2018年世界經(jīng)濟依然增長3.7%，這在很大程度上得益于中國等亞洲新興市場和發(fā)展中國家經(jīng)濟保持了6.3%的較高增長。

2018年中國經(jīng)濟一直在艱難轉(zhuǎn)型中，穩(wěn)中有變，變中有憂，經(jīng)濟面臨下行壓力。然而，即使經(jīng)濟增速放緩到6.5%，中國的經(jīng)濟規(guī)模仍突破90萬億元人民幣，占世界經(jīng)濟的比重上升到16%。據(jù)IMF按美元匯率初步統(tǒng)計，2018年世界經(jīng)濟規(guī)模達到84.835萬億美元，增量是4.8萬億美元，其中中國經(jīng)濟的增量超過1.4萬億美元，對世界經(jīng)濟增長的貢獻率超過30%。中國一年的經(jīng)濟增量就相當(dāng)于澳大利亞的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量，而澳大利亞在世界各國GDP排名中位居第13位。目前，經(jīng)濟規(guī)模在1萬億美元以上的國家只有16個，2萬億美元以上的國家只有8個，10萬億美元以上只有兩個一一美國和中國。中國是世界經(jīng)濟增長的第一大貢獻者，而亞洲對世界經(jīng)濟增長的貢獻一直占半壁江山，全球經(jīng)濟發(fā)展重心從大西洋正向太平洋加速轉(zhuǎn)移。亞洲等新興經(jīng)濟體實力增強，打破了世界經(jīng)濟原有格局，美國等西方經(jīng)濟強國傳統(tǒng)上擁有的巨大比較優(yōu)勢黯然失色。國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系進入新的調(diào)整期，而作為管理國際貿(mào)易的WTO體制對此毫無反應(yīng)，導(dǎo)致其逐漸失去權(quán)威性。鑒于此，美國認(rèn)為，以中國為代表的新興力量沖擊了WTO現(xiàn)有體制，而WTO無法有效約束和規(guī)制，導(dǎo)致發(fā)達國家在WTO框架（尤其是其爭端解決機制）內(nèi)面臨不公平的競爭環(huán)境。

（二）美國經(jīng)濟政治社會生態(tài)發(fā)生根本性變化。2008年金融危機后，美國經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇，若延續(xù)至2019年6月將創(chuàng)歷史最長增長周期。但是，美國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題仍未改變，經(jīng)濟陷于“平庸增長”。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）統(tǒng)計，美國實際潛在GDP增長率僅為1.6% （2008-2018年），遠低于金融危機前3.2%（1991-2001年）的長期平均水平。寬松貨幣政策是美國經(jīng)濟復(fù)蘇的最主要動力，雖然資本市場繁榮、財富效應(yīng)顯現(xiàn)，但普通民眾對復(fù)蘇“無感”，長期存在的貧富分化、社會撕裂、階層固化等社會問題依然嚴(yán)峻。經(jīng)濟全球化不斷發(fā)展、第四次產(chǎn)業(yè)革命已經(jīng)到來，制造業(yè)大規(guī)模外遷與工業(yè)自動化發(fā)展，導(dǎo)致美國制造業(yè)的就業(yè)崗位萎縮、工資增長停滯，藍領(lǐng)工人利益遭到?jīng)_擊，社會收入分配差距加大。根據(jù)福布斯《2018全球富豪榜》數(shù)據(jù)，美國最富有的三個人一一貝索斯、蓋茨和巴菲特所擁有的財富總和已經(jīng)超過2600億美元，相當(dāng)于美國底層一半人口的財富總和，即超過1.6億人或6300萬個家庭。當(dāng)前美國財富和權(quán)力的集中程度已經(jīng)接近20世紀(jì)初“鍍金時代”的極端水平。加之移民潮沖擊，導(dǎo)致美國民粹主義抬頭，保護主義蔓延，經(jīng)濟民族主義上升。

特朗普在此背景下入主白宮，把民眾的一切不滿歸咎于國際貿(mào)易體系的不公平以及中國等國家的“非市場經(jīng)濟行為”，對全球經(jīng)貿(mào)體系造成嚴(yán)重的現(xiàn)實沖擊。特朗普上臺后，美國政治生態(tài)加速分化，府會分歧加深、兩黨爭吵激烈、建制派與反建制派角力，讓美國政治亂象頻出。特朗普政府中“強硬派”扎堆，其本人又以強示人，希望在經(jīng)貿(mào)問題上有所斬獲，實現(xiàn)“美國優(yōu)先”，以鞏固國內(nèi)支持、淡化政治亂局。因此，在多邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）已經(jīng)把推動WTO改革作為主要優(yōu)先事項，希望通過立新規(guī)、改舊制、廢冗則，牢牢掌控國際經(jīng)貿(mào)話語權(quán)和下一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

（三）與時俱進改革多邊貿(mào)易體制呼聲強烈。21世紀(jì)伊始，改革WTO的聲音就己此起彼伏。1999年WTO西雅圖部長會議的失敗、2003年坎昆部長會議的無果而終，都預(yù)示著WTO體制已經(jīng)面臨來自多方的重大挑戰(zhàn)。WTO成員對其嚴(yán)重不作為、無法適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展新態(tài)勢怨聲四起。而多哈發(fā)展回合談判進行近20年之久，除2015年達成《貿(mào)易便利化協(xié)定》等少數(shù)幾項新協(xié)定之外，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、反傾銷、反補貼以及貿(mào)易新議題等核心領(lǐng)域毫無建樹，引發(fā)國際社會普遍不滿。

在WTO西雅圖部長會議、坎昆部長會議時，批評聲音大多來自非政府組織，如工會、行業(yè)協(xié)會、環(huán)境保護組織以及人權(quán)組織等。20年后的今天，WTO多邊貿(mào)易體制的主要反對者則是其最為重要的成員、WTO的前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的締造者一一美國。上臺后不久，特朗普就揚言要以單邊替代多邊，甚至退出WTO。2018年初，特朗普政府全面拋棄多邊貿(mào)易體制規(guī)則，以國內(nèi)法為依據(jù)，單方發(fā)起對中國、歐盟、日本、加拿大等出口美國的產(chǎn)品采取貿(mào)易制裁措施，中國等WTO成員紛紛采取反制措施，貿(mào)易摩擦一時間成為國際貿(mào)易常態(tài)，國際貿(mào)易秩序陷入嚴(yán)重混亂。不僅如此，美國多次阻止WTO的上訴機構(gòu)新任法官遴選程序，致使?fàn)幎私鉀Q機制幾近癱瘓。一旦沒有爭端解決機制的有效運作，現(xiàn)行WTO體制將名存實亡。

（四）美國對多邊貿(mào)易體制久存不滿。美國認(rèn)為，WTO規(guī)則在透明度和可預(yù)測性方面存在問題，尤其是爭端解決機制存在嚴(yán)重問題，時常損害美國經(jīng)濟利益。而爭端解決小組和上訴機構(gòu)對相關(guān)“程序問題、解釋方法、實質(zhì)性解釋”過于激進武斷，裁決結(jié)果損害成員方的權(quán)利和義務(wù)，讓美國國家利益嚴(yán)重受損。據(jù)WTO統(tǒng)計，1995年至2018年11月，美國作為原告向WTO發(fā)起經(jīng)貿(mào)訴訟123例，但作為被告的案例高達151例，歐盟、加拿大、中國、韓國、巴西和印度是對美國發(fā)起訴訟最多的經(jīng)濟體。

特朗普執(zhí)政以來采取的貿(mào)易保護行動，在WTO爭端解決機制下也遭到了一系列貿(mào)易訴訟。一是201保障措施。美國對韓國的晶體硅光伏產(chǎn)品和大型進口洗衣機采取201保障措施，遭到韓國磋商請求，WTO于2018年9月成立貿(mào)易專家組;美國對中國的大型進口洗衣機采取了201保障措施，也遭到中國的磋商請求。二是232鋼鋁關(guān)稅。美國以“國家安全例外”為由，針對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收10%和25%關(guān)稅，遭到中國、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士和土耳其等經(jīng)濟體磋商請求，WTO于2018年11月建立專家組。三是301關(guān)稅。2018年4月，中國就美國對華301關(guān)稅發(fā)起磋商請求。2019年1月，WTO成立專家組調(diào)查該案。此外，2017年美歐不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位問題，也被中國訴諸WTO爭端解決機制。

美國認(rèn)為上述案件不僅涉及到美國國內(nèi)法，也涉及到重要的國家安全例外、市場經(jīng)濟地位等貿(mào)易規(guī)則之爭，還會對美國的國際信譽和多邊主導(dǎo)力產(chǎn)生重要影響。美國不能輸?shù)暨@些貿(mào)易官司，但卻沒有十足的勝算。特朗普政府意識到，必須及時對WTO規(guī)則和程序進行改革，減少其對美國貿(mào)易行為的約束，重塑對美國有利的游戲規(guī)則，在多邊領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“美國優(yōu)先”。因此，爭端解決機構(gòu)改革是美國的優(yōu)先考慮事項。

中國是美國抱怨的首要對象。特朗普政府認(rèn)為，中美貿(mào)易長期處于不平衡狀態(tài)，美國承擔(dān)著巨額貿(mào)易逆差，中國特有的經(jīng)濟體制“沖擊”并“破壞”了公平競爭的市場環(huán)境，而WTO現(xiàn)有規(guī)則卻不能充分約束中國的非市場經(jīng)濟行為，反而捆綁了美國自己的手腳，故而拋開WTO多邊貿(mào)易體制及其爭端解決機制，單邊采取針對中國的貿(mào)易制裁措施。美方還認(rèn)為，中國表面標(biāo)榜自己遵守自由貿(mào)易價值觀，但行動上規(guī)避或違反自貿(mào)承諾，美國應(yīng)與志同道合的貿(mào)易伙伴一起，通過改革規(guī)則應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。

二、美國對WTO改革的立場與主張

美國對WTO改革的價值取向?qū)⒔o多邊貿(mào)易體制及其賴以建立的最惠國待遇、國民待遇等基本原則形成挑戰(zhàn)。以這種價值取向引導(dǎo)WTO改革無疑將全面否定現(xiàn)行WTO體制。

（一）爭端解決機制不公平、不合理，亟待改革。爭端解決機制被譽為WTO“皇冠上的明珠”，是后者區(qū)別于IMF和世界銀行的最本質(zhì)特點，為化解全球貿(mào)易爭端、推動世界經(jīng)濟增長做出了重要貢獻。但美國認(rèn)為爭端解決機制存在諸多弊端，主要“病根”在上訴機構(gòu)，必須進行改革。美國己把該問題作為推動WTO改革的最優(yōu)先事項。特朗普政府認(rèn)為：

1.上訴機構(gòu)存在嚴(yán)重“越權(quán)”問題。長久以來上訴機構(gòu)沒有遵守WTO協(xié)定，擅自增加或減少成員的權(quán)利或義務(wù)，已經(jīng)超越了它的權(quán)力范圍。主要表現(xiàn)在：上訴機構(gòu)對國有企業(yè)補貼問題的解釋嚴(yán)重削弱了各成員采取應(yīng)對措施的能力，威脅所有市場導(dǎo)向型國家的利益;在技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定（TBT）中，上訴機構(gòu)對“非歧視性責(zé)任”的解釋給WTO成員增加了額外責(zé)任;對于GATT第19章和保障措施協(xié)定的“非基于文本的”解釋，是根據(jù)上訴機構(gòu)自己設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，與WTO規(guī)則不符，削弱了WTO成員采取貿(mào)易保障措施的權(quán)利等。早在2002年和2005年，美國國會兩次授權(quán)政府部門就“越權(quán)”問題向WTO表示關(guān)切。2015年奧巴馬政府再次提出了應(yīng)對上訴機構(gòu)“越權(quán)”問題的指南性建議，但美國上述努力均無果而終。

2.上訴機構(gòu)效率低下、任命拖延。根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU），上訴機構(gòu)需要在90天內(nèi)完成爭端仲裁。在2011年以前，即使90天內(nèi)無法作出裁決，上訴機構(gòu)也會在征得貿(mào)易爭端雙方同意后，延長審查和最終裁決時限。但此后便隨意延長時限，不再遵守WTO相關(guān)規(guī)則，貿(mào)易案件處理缺乏效率，幾乎件件拖延。此外，在上訴機構(gòu)法官任命問題上也有不足。在實踐中，即將到期離任的上訴法官，如果手頭仍有未受理完成的貿(mào)易案件，可以在任期滿后繼續(xù)留下，直至完成相關(guān)案件。美國認(rèn)為，上訴機構(gòu)僅依據(jù)《上訴復(fù)審工作程序》第15條規(guī)定便擅自延長法官任期，不符合DSU規(guī)定。2017年以前，法官任期滿后延長時間相對有限，但2017年以后這種情況比較嚴(yán)重，甚至法官還沒開始案件工作，便以此為由獲得任期的延長。

3.上訴機構(gòu)無權(quán)發(fā)布咨詢意見或推翻專家小組調(diào)查結(jié)果。WTO上訴機構(gòu)的主要任務(wù)應(yīng)該聚焦解決貿(mào)易爭端，而非制定法律。上訴機構(gòu)與國際法院不同，無權(quán)發(fā)布咨詢意見。USTR稱，在實踐中上訴機構(gòu)的調(diào)查報告有三分之二的篇幅表述都是“對裁決非必要、且不涉及法律原則的”附帶意見;它經(jīng)常推翻貿(mào)易專家小組的初步解決貿(mào)易爭端的結(jié)論，然后進行繁冗的法律解釋，導(dǎo)致WTO案件審理程序復(fù)雜拖沓。在過去超過16年的時間里，美國屢次對該問題表達關(guān)切，但仍懸而未決。值得關(guān)注的是，2018年8月WTO的爭端解決機構(gòu)（DSB）會議上，美國指出上訴機構(gòu)無權(quán)對專家小組的調(diào)查結(jié)果進行審查，也應(yīng)避免作出不利于爭端解決的裁決，并反對上訴機構(gòu)發(fā)布咨詢意見，希望避免給WTO成員帶來額外負擔(dān)。美國國會研究局報告指出，WTO上訴機構(gòu) 存在“司法越權(quán)”問題，與DSU相悖，WTO成員從未給予它這種權(quán)力。

4.上訴機構(gòu)不應(yīng)干涉WTO成員的國內(nèi)法。上訴機構(gòu)將貿(mào)易爭端當(dāng)作一個法律問題，長期以來對成員的國內(nèi)法律和措施進行審查。早在2016年DSB會議上，美國就明確提出，上訴機構(gòu)沒有權(quán)力審查WTO成員的國內(nèi)法含義。當(dāng)前，USTR再次強調(diào)一國國內(nèi)法律是既定事實，上訴機構(gòu)應(yīng)予以尊重，而非進行審查。

5.上訴機構(gòu)報告不應(yīng)被當(dāng)作裁決先例和依據(jù)。實踐中，上訴機構(gòu)在缺乏WTO法律支撐和“正當(dāng)理由”的情況下，把以往裁決的報告作為先例和標(biāo)準(zhǔn)。專家小組在后續(xù)其他案例的調(diào)查和決定中，以此為依據(jù)和參照，大大影響了貿(mào)易案件的最終裁決。美國認(rèn)為，上訴機構(gòu)報告具有重要參考價值，但不應(yīng)成為WTO規(guī)則的替代和成員必須遵守的義務(wù)。

（二）WTO貿(mào)易談判缺乏效率。多哈回合以來，多邊貿(mào)易談判止步不前。2015年第10次部長級會議上，各國一致認(rèn)為缺乏共識，無法推動多哈發(fā)展議程。特朗普政府不會在舊的多哈發(fā)展議程的文本基礎(chǔ)上進行談判，但個別成員仍然堅持多哈回合舊有談判，因為相關(guān)舊文本能夠使他們免于作出新的實質(zhì)承諾。

此外，WTO也存在規(guī)則缺陷，影響貿(mào)易談判推進。一是協(xié)商一致原則的弊端。協(xié)商一致是WTO的核心原則，旨在確保WTO所采取的行動符合所有成員方利益。但美國認(rèn)為，協(xié)商一致經(jīng)常導(dǎo)致談判僵局，阻礙了多哈談判進程。個別成員利用協(xié)商一致原則，進行“人質(zhì)挾持”談判，即在一個不相關(guān)問題上威脅阻止談判，換取在關(guān)切問題上的利益，最終導(dǎo)致多邊談判難以推進。二是“單一承諾”存在問題。美國認(rèn)為，在所有問題取得一致前不達成任何共識的方法，雖然有利于具有談判意愿的成員間相互妥協(xié)讓步、最終達成協(xié)議，但在多哈談判中，單一承諾卻成為了阻礙因素。在對幾個國家都很重要的一個問題上，各方互不讓步，就導(dǎo)致了整體談判的無果而終。

（三）有關(guān)發(fā)展中國家的規(guī)則設(shè)計“不合理”。首先，對發(fā)展中國家無明確的定義標(biāo)準(zhǔn)。WTO框架下，對于最不發(fā)達國家（LDC）的認(rèn)定采用的是聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有對發(fā)展中國家的明確定義和標(biāo)準(zhǔn)。許多國家可以自稱是發(fā)展中國家，“自我認(rèn)定”即可。而WTO也明確規(guī)定，“發(fā)展中國家地位是以自我選擇為基礎(chǔ)，并不一定自動地被所有WTO成員承認(rèn)”。換言之，美國沒有一定要承認(rèn)部分WTO成員是發(fā)展中國家的義務(wù)。其次，特殊和差別待遇原則的濫用。發(fā)展中國家可以享有特殊和差別待遇，可以在貿(mào)易談判中享有更大的靈活性，也可以減輕其在WTO中的義務(wù)。美國認(rèn)為，中國、印度、巴西和南非等成員，以人均收入較低為由，將自己定義為發(fā)展中國家，享有一系列特殊待遇，但卻擁有和許多發(fā)達國家相似的經(jīng)濟體量，不僅沒有承擔(dān)充足的現(xiàn)有WTO義務(wù)，也對WTO達成新的貿(mào)易協(xié)議構(gòu)成挑戰(zhàn)。美國貿(mào)易代表萊特希澤稱，許多國家認(rèn)為利用發(fā)展中國家身份，可以得到“豁免規(guī)則”，讓境況變得更好，但這加大了按規(guī)則行事國家的經(jīng)濟增長難度，有必要對發(fā)展中國家定義問題進行深刻反思。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的研究人員杰克·卡波爾（Jack Caporal）稱，WTO的164個成員中有約三分之二的國家、二十國集團（G20）中有10個國家自稱是發(fā)展中國家，導(dǎo)致WTO談判陷入僵局。

因此，美國認(rèn)為必須對發(fā)展中國家定義進行調(diào)整，讓“更先進的”發(fā)展中國家在全球貿(mào)易中做出新承諾，承擔(dān)更多責(zé)任。在新貿(mào)易規(guī)則達成前的談判中，應(yīng)該打破發(fā)展中國家例外規(guī)則，提升談判效率。在實踐中，特殊和差別待遇原則應(yīng)該一事一議、視情而定，不應(yīng)一概而論。

（四）缺乏透明度。WTO的另一重要功能是監(jiān)測每一成員遵守不同貿(mào)易協(xié)定的情況，不斷提升WTO透明度。在補貼、農(nóng)業(yè)支持政策、數(shù)量限制、技術(shù)貿(mào)易壁壘、動植物檢驗檢疫等問題上，一旦一國采取了相關(guān)措施，應(yīng)該充分履行告知義務(wù)，實現(xiàn)政策的透明度，但許多國家出臺相關(guān)措施并沒有履行好告知義務(wù)。在政府補貼問題上情況最為糟糕。這也阻礙了WTO成員對相關(guān)國家的貿(mào)易政策進行審議與檢查。美國如此關(guān)注、并在該問題上采取行動，其主要是針對中國的國有企業(yè)補貼不透明。2017年11月的WTO部長級會上，美國提出提高WTO透明度的建議，并主張對沒有履行告知義務(wù)的成員進行點名羞辱或懲罰，但未得到足夠的支持和討論。2018年11月，美與歐、日、阿根廷、哥斯達黎加發(fā)表聲明，再次主張對“不合規(guī)”、政策缺乏透明度的國家進行懲罰。

（五）中國是WTO的“震源”。美國認(rèn)為，中國沒有充分履行人世承諾，WT0也缺乏規(guī)制中國的辦法。萊特希澤稱，中國通過補貼、打造國家“冠軍企業(yè)”、強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓等扭曲市場政策來發(fā)展本國經(jīng)濟，對全球貿(mào)易體系構(gòu)成威脅，WTO卻沒有能力處理這個問題。美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊認(rèn)為，WTO當(dāng)前危機的主要“震源”是中國，它的貿(mào)易扭曲、非市場經(jīng)濟制度與開放、透明、可預(yù)測的國際貿(mào)易體系不兼容。美國始終認(rèn)為，中國的“不公平貿(mào)易行為”讓美國等WTO成員利益長期受損。

三、美國推進WTO改革的路徑設(shè)想

特朗普政府以退出WTO為威脅，以強力推動諸邊和部門貿(mào)易談判為抓手，最終用“單邊”“局部”倒逼“整體”，以“諸邊”帶動“多邊”，以“雙邊”高標(biāo)準(zhǔn)打造WTO新規(guī)則，重塑符合美國利益的多邊貿(mào)易體制，掌控WTO新規(guī)則的制定權(quán)。

（一）直接施壓威脅，要求WTO進行全面改革。一方面，以退出WTO為“砝碼”，欲贏得戰(zhàn)略主動。特朗普執(zhí)政后，美國政府貿(mào)易政策發(fā)生重要調(diào)整，焦點從“多邊”轉(zhuǎn)向“雙邊”，強調(diào)美國利益優(yōu)先。同時，美國并未放棄“多邊”。USTR《2018年貿(mào)易政策議程》明確強調(diào)，特朗普政府致力于建設(shè)更好的多邊貿(mào)易體系，并保持在WTO中的積極活力。因此，特朗普自競選以來多次揚言退出WTO是以退為進，在多邊領(lǐng)域運用極限施壓手段，把退出作為促進WTO改革、維護美國利益、擺脫國際責(zé)任、鞏固美國對WTO主導(dǎo)力的求變“砝碼”，真實意圖并非退出。美國國會研究局報告顯示，特朗普退出WTO亦有難度，從程序上需要參眾兩院批準(zhǔn)，而且會導(dǎo)致美國經(jīng)濟成本上升，國際領(lǐng)導(dǎo)力減弱，面臨更加孤立的窘境。此外，特朗普政府揚言退出的行為意在凸顯WTO規(guī)則對美國的“不公平”，以此占領(lǐng)WTO改革的道義制高點，打造改革路徑向有利于自身的方向發(fā)展，以受害者、引領(lǐng)者的雙重身份掀起新一輪WTO改革的浪潮。

另一方面，以拖延上訴法官任命為“砝碼”，實現(xiàn)“讓美國獲益”。特朗普執(zhí)政以來，屢次阻止上訴機構(gòu)新法官遴選程序。2018年9月，毛里求斯籍法官斯旺森第一任期到期，美國蓄意阻止了他的第二任期，導(dǎo)致上訴機構(gòu)僅剩3名法官。根據(jù)WTO規(guī)則，任何案件受理最少也需要三名上訴機構(gòu)法官，這意味著上訴機構(gòu)已經(jīng)到了癱瘓的邊緣。2019年12月，印度籍法官巴提亞、美國籍法官格萊姆第二任期也將期滿，如果年內(nèi)各方還不能就此問題達成一致，WTO爭端解決這一重要功能將消失，WTO會面臨最現(xiàn)實的生存危機。2018年12月，美國以法官任命、審查程序等不合理為由，再次拒絕中、歐、印等聯(lián)合提出的上訴機構(gòu)改革方案。美國似乎做好了兩手準(zhǔn)備。一種是讓上訴機構(gòu)徹底改變，并捆綁透明度議題。通過讓爭端解決機制陷入停擺為“砝碼”，迫使上訴機構(gòu)在審查時限、法官任職、裁決程序等方面做出根本性改變，約束上訴機構(gòu)“越權(quán)”干涉美國內(nèi)法，顛覆性地重塑有利于美國的爭端解決機制。WTO高官透露，特朗普打算以上訴機構(gòu)成員數(shù)量低于三人作為“砝碼”，以最大限度地發(fā)揮其在尋求WTO改革方面的影響力。如果美國提議的提高WTO透明度和告知義務(wù)的建議沒有獲得所有成員方同意，美國就不會在上訴機構(gòu)法官任命問題上配合。另一種是讓爭端解決機制名存實亡。若無法讓爭端解決機制做出顛覆性改革，就讓其陷入僵局，阻礙其對美國做出不利裁決，擺脫有關(guān)規(guī)則對美國采取單邊貿(mào)易行動的束縛。

（二）推動諸邊和部門貿(mào)易談判，應(yīng)對WTO多邊談判停滯不前。當(dāng)前，美國把推動諸邊、部門貿(mào)易談判作為破解多邊經(jīng)貿(mào)僵局、解決運行效率低下的動力。特朗普政府希望與部分WTO成員進行“自由、公平、互惠”的貿(mào)易談判，并就具體問題先行達成諸邊協(xié)議或部門協(xié)定，再讓其他成員加入，進而推動WTO規(guī)則的重塑。2017年12月，USTR表示，WTO新的方向應(yīng)該是通過“志同道合”的國家達成諸邊貿(mào)易協(xié)定，進而提升全球貿(mào)易水平。

執(zhí)政以來，特朗普政府經(jīng)濟外交“逢奧必反”。原本由奧巴馬政府竭力推動的WTO服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定（EGA）談判，特朗普毫無興趣，使其陷入休眠狀態(tài)。但同時，他卻力主推動幾個諸邊和部門貿(mào)易談判，并最終以“局部”帶動“整體”、以“諸邊”帶動“多邊”，塑造并主導(dǎo)新的WTO規(guī)則。

1.推動漁業(yè)補貼談判。WTO成員希望2019年初將漁業(yè)補貼談判從建議討論階段推進到合并文本談判，并于2020年達成協(xié)議。特朗普對漁業(yè)補貼問題表現(xiàn)出興趣，致力于打造更強大、更透明的新規(guī)則，目標(biāo)直指中國等新興市場，意在約束“不公平”補貼行為，保護美國漁民的利益。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全球漁業(yè)資源中，有31%的魚類被過度捕撈，60%己達充分捕撈。美國認(rèn)為，中國和印度等“破壞性”的補貼助長了過度捕撈等“非法”行為，導(dǎo)致漁業(yè)資源過度開發(fā)。USTR的報告稱，美國政府將敦促各方達成一份旨在提高漁業(yè)補貼項目透明度的協(xié)議，中國和印度等全球海產(chǎn)品生產(chǎn)、出口和補貼大國將不能得到相關(guān)協(xié)議的豁免。美國已經(jīng)把漁業(yè)談判看做是WTO合法性和推動貿(mào)易談判的“試金石”，如果中、印仍以發(fā)展中國家身份尋求特殊和差別待遇，美國對WTO框架下的部門貿(mào)易談判動力或?qū)p弱，將主要談判精力轉(zhuǎn)向其他方面。

2.重置農(nóng)業(yè)談判。美國欲重新激活WTO框架下的農(nóng)業(yè)談判，主張降低農(nóng)業(yè)貿(mào)易壁壘、提升農(nóng)業(yè)透明度。美國表示愿意與其他WTO成員合作，從四個途徑推動WTO農(nóng)業(yè)談判：一是共同分析并找出當(dāng)前農(nóng)業(yè)貿(mào)易面臨的問題;二是確定WTO應(yīng)該解決的高關(guān)稅、扭曲補貼、非關(guān)稅壁壘等不公平農(nóng)業(yè)貿(mào)易行為;三是找出近年WTO農(nóng)業(yè)談判失敗的原因;四是設(shè)計新方法，在WTO框架下解決這些問題。

3.支持發(fā)起電子商務(wù)談判。電子商務(wù)談判涉及71個WTO成員，占全球貿(mào)易總量的77%。伴隨新產(chǎn)業(yè)與科技革命快速推進，電子商務(wù)將釋放出巨大潛能。特朗普政府對此高度關(guān)注，將電子商務(wù)作為美國參與諸邊貿(mào)易談判的最優(yōu)先事項。美方欲以原跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的電子商務(wù)章節(jié)為基礎(chǔ)，設(shè)計WTO相關(guān)規(guī)則。例如，支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動，保護源代碼和加密技術(shù);防范貿(mào)易歧視，反對強迫技術(shù)轉(zhuǎn)移或本地化限制，不斷降低相關(guān)貿(mào)易關(guān)稅;促進網(wǎng)絡(luò)安全與政府?dāng)?shù)據(jù)透明等。美國希望以此掌控新興貿(mào)易領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和制高點。

（三）發(fā)力雙邊自由貿(mào)易談判，打造21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則。特朗普執(zhí)政以來高度重視雙邊自由貿(mào)易談判，把其作為擴大經(jīng)貿(mào)利益、塑造“WTO+”貿(mào)易規(guī)則的重要渠道。2018年9月24日，美韓完成升級版自由貿(mào)易協(xié)定談判，在汽車關(guān)稅保護期、汽車非關(guān)稅壁壘、醫(yī)藥企業(yè)非歧視性、貿(mào)易便利化等方面達成重要共識和全新標(biāo)準(zhǔn)。2018年10月，北美三國達成《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）;同月，USTR告知國會，將于2019年分別開啟同歐盟、日本、英國（脫歐后）的雙邊貿(mào)易談判。

特朗普政府比以往歷屆政府更加重視“雙邊”，意在借力“雙邊”發(fā)力“多邊”。其中，美國高度重視USMCA的達成，號稱打造了“21世紀(jì)貿(mào)易高標(biāo)準(zhǔn)”，欲把其作為未來貿(mào)易談判的模板，并推廣至WTO的多邊規(guī)則設(shè)計與改革。從內(nèi)容上看，USMCA是美國在區(qū)域貿(mào)易中簽署的涵蓋內(nèi)容最全面的貿(mào)易協(xié)定。原《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）僅有22章，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）有30章，而USMCA共計34章，協(xié)議文本長度是NAFTA的3倍。該協(xié)定體現(xiàn)了美國主要的利益訴求，單列了原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)宏觀政策與匯率等章節(jié)，增加了出版與數(shù)字貿(mào)易等內(nèi)容;從貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)上看，在知識產(chǎn)權(quán)保護、金融服務(wù)業(yè)、市場準(zhǔn)入、原產(chǎn)地原則等方面，USMCA體現(xiàn)了高于CPTPP和原NAFTA的標(biāo)準(zhǔn);從“美國優(yōu)先”角度看，原產(chǎn)地原則要求75%的汽車零部件由北美三國生產(chǎn)，勞工章節(jié)要求40%～45%的汽車零部件由時薪不低于16美元的工人生產(chǎn)。此外，從規(guī)則靈活性上看，爭端解決機制問題設(shè)計靈活，USMCA第10章D節(jié)規(guī)定僅適用于美加，第14章中關(guān)于投資東道國爭端解決機制規(guī)則僅適用于美墨，不適用于加拿大。凡此種種，USMCA凸顯美國下足了制度功夫，未來必將上述規(guī)則理念、制度內(nèi)容、設(shè)計方式等運用于更廣泛的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重塑之中。

（四）攜手日歐，加強經(jīng)貿(mào)利益捆綁。自2017年12月以來，在美國推動下，美日歐貿(mào)易部長舉行了5次會晤，就解決第三方非市場導(dǎo)向政策和做法問題進行磋商，并發(fā)表了5份聯(lián)合聲明，加緊在具體問題上協(xié)調(diào)立場并盡快付諸行動，意在重塑WTO規(guī)則，有效應(yīng)對系列風(fēng)險挑戰(zhàn)。所謂的第三方非市場導(dǎo)向政策和做法，實際就是不點名地批評中國。

一方面，協(xié)調(diào)關(guān)鍵問題立場，攜手應(yīng)對中國“不公平”行為。美國認(rèn)為現(xiàn)有WTO規(guī)則無法規(guī)制中國的不公平貿(mào)易行為，希望聯(lián)手日歐，先在核心關(guān)鍵議題達成一致，再推動諸邊談判，最終達到重塑WTO規(guī)則目的。美國先拉核心“小圈子”，再不斷擴容，讓其他國家被動加入，實則是迫使中國“二次人世”，達到“去中國化”、維護西方發(fā)達國家核心地位的目的?？v觀5輪美日歐部長級磋商，三方共同關(guān)注的關(guān)鍵議題幾乎都是與美對華“301調(diào)查”相關(guān)的核心問題，即知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)補貼等。美國己聯(lián)手歐日，為中國“量體裁衣”制定多邊貿(mào)易體系新的規(guī)則，以應(yīng)對不利于西方世界的“新國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)、新競爭模式和新挑戰(zhàn)”。尤其需要關(guān)注的是，美日歐在兩大議題上正從協(xié)調(diào)立場轉(zhuǎn)向具體行動：一是產(chǎn)業(yè)政策和國有企業(yè)問題。2018年5月，美日歐發(fā)布“規(guī)定范圍文件”（ScopingPaper），一致同意要采取切實行動，升級現(xiàn)有WTO規(guī)則，推動產(chǎn)業(yè)政策和國有企業(yè)問題談判，確保主要新興經(jīng)濟體無法逃避規(guī)則，提升各成員產(chǎn)業(yè)政策透明度、有效應(yīng)對公共機構(gòu)和國有企業(yè)、約束補貼行為。2018年9月，三方對該問題再次協(xié)調(diào)立場，表示要在2018年底完成國內(nèi)程序，并在隨后發(fā)起關(guān)于“設(shè)立更有效補貼規(guī)則”的諸邊談判。雖未明確點名，但針對中國之意十分明顯。美國希望通過多邊施壓，迫使中國調(diào)整產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策，做出實質(zhì)性結(jié)構(gòu)改變。二是設(shè)定符合美日歐利益的市場條件標(biāo)準(zhǔn)。中國人世15年過渡期滿，本應(yīng)自動獲得市場經(jīng)濟地位。但美日歐卻不予承認(rèn)，繼續(xù)采取第三國替代價格的做法對中國產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補貼稅，并被中國訴諸WTO爭端解決機制。美日歐攜手設(shè)定了關(guān)于市場條件的新7條標(biāo)準(zhǔn)：企業(yè)的價格、成本、投入、采購、銷售決策是根據(jù)市場信號自由決定和作出的;企業(yè)的投資決策是根據(jù)市場信號自由決定和作出的;資本、勞動力、技術(shù)等要素價格由市場決定;影響企業(yè)的資本配置決策，是根據(jù)市場信號自由決定和作出的;企業(yè)實行國際公認(rèn)的會計準(zhǔn)則，包括獨立核算;企業(yè)適用公司法、破產(chǎn)法和私有財產(chǎn)法;在上述企業(yè)業(yè)務(wù)決策中，沒有明顯的政府干預(yù)。這些標(biāo)準(zhǔn)意在協(xié)調(diào)立場、為違反WTO規(guī)定找借口，拒不履行對華承諾。設(shè)立更多對己有利的規(guī)則，約束打壓中國經(jīng)濟和影響力，并擺脫應(yīng)該承擔(dān)的國際責(zé)任。

另一方面，針對WTO改革問題協(xié)調(diào)立場。美日歐在WTO爭端解決機制改革、大法官任命等問題上存在原則性分歧，但亦有共同利益訴求。目前，三方在兩大問題上具有共同立場.并欲推動WTO改革邁出實質(zhì)步伐。一是推動WTO透明度改革。2018年11月，美日歐及相關(guān)國家向WTO貨物貿(mào)易理事會聯(lián)合提交了一份關(guān)于WTO透明度和信息告知的改革建議，希望加強WTO的監(jiān)督功能，約束WTO成員方不透明的產(chǎn)業(yè)政策，使其切實履行告知義務(wù)。二是關(guān)于發(fā)展中國家定位問題。三方表示，WTO成員可以自我選擇定義為發(fā)展中國家，阻礙WTO各方達成新協(xié)議，并影響WTO效率，需要對此進行改革。這意味著，美日歐意在攜手實現(xiàn)“對等貿(mào)易”，其本質(zhì)是發(fā)達國家要變相減少多邊責(zé)任，漠視發(fā)展問題;同時要求中國等主要發(fā)展中國家承擔(dān)更多的多邊義務(wù)。

（五）采取單邊措施應(yīng)對中國。美國認(rèn)為現(xiàn)有WTO規(guī)則無法約束中國，導(dǎo)致美國利益受損，必須采取單邊施壓措施，扭轉(zhuǎn)不利局面。一是祭出貿(mào)易保護的“301調(diào)查”。2018年3月，USTR公布《根據(jù)1974年貿(mào)易法第301條款對中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓、竊取知識產(chǎn)權(quán)的法律、政策和實踐的調(diào)查結(jié)果》稱，中國通過強迫在華美國企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、許可限制、非市場因素驅(qū)動的境外投資、未經(jīng)授權(quán)入侵美國商業(yè)計算機網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)竊取知識產(chǎn)權(quán)和敏感信息等行為，獲取美國高新技術(shù)。以此為依據(jù)，美國對中國采取了“301調(diào)查”行動，針對中國價值2500億美元的商品加征高關(guān)稅。二是采取其他措施。2018年3月，特朗普簽署鋼、鋁備忘錄，對包括中國在內(nèi)的重要貿(mào)易伙伴的鋼、鋁產(chǎn)品加征10%和25%的進口關(guān)稅;2018年8月，特朗普簽署《外商投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》，擴大對外國企業(yè)并購美國關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的審查，目標(biāo)直指中國;此外，美國也把制裁中興、抓捕華為首席財務(wù)官（CFO）孟晚舟作為對華施壓談判的“砝碼”。通過上述措施，美國希望使中國購買其更多的農(nóng)產(chǎn)品和能源類產(chǎn)品，并做出經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改變。美國意在限制中國所謂的“不公平”貿(mào)易行為，避免中國的“溢出效應(yīng)”破壞WTO多邊經(jīng)貿(mào)體系。而限制中國的“扭曲市場”行為，也是美國推動WTO改革的關(guān)鍵動力。

四、WTO改革前景

WTO改革議題設(shè)計是多邊貿(mào)易體制改革的前提，也是WTO改革最終成功的必要基礎(chǔ)，預(yù)示著多邊貿(mào)易體制的未來走向。與時俱進改革是大勢所趨，當(dāng)務(wù)之急是改革爭端解決機制，以此擺脫WTO之生存危機，同時遵循先易后難、循序漸進原則，推進WTO深層次改革，使其適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展趨勢。

（一）WTO作用不可或缺，與時俱進改革是大勢所趨。雖然WTO規(guī)則和機制設(shè)計落后于國際經(jīng)貿(mào)秩序變化，存在諸多問題和缺陷，但其在促進世界經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。特別是WTO奉行的貿(mào)易自由化宗旨、最惠國待遇原則、國民待遇原則、爭端解決機制的基本原則和理念、兼顧廣大發(fā)展中國家利益的特殊和差別待遇原則，體現(xiàn)了各國經(jīng)貿(mào)合作的智慧和國際法治的進步。改革和完善WTO，使其繼續(xù)發(fā)揮更大作用，是廣大成員方的共同愿望。改革必須堅持WTO的主要宗旨和原則，而不是拋棄一切精神的“另起爐灶”。

雖然改革的議題、路徑、方式未定，各主要成員對WTO改革的立場是一致和堅定的，即WTO不可能再維持現(xiàn)狀。特別是在美國貿(mào)易保護主義顯著抬頭、國際貿(mào)易規(guī)則“千瘡百孔”的情況下，WTO的改革已經(jīng)箭在弦上。停滯不前將會導(dǎo)致二戰(zhàn)后的自由貿(mào)易國際秩序全面崩潰，是全球經(jīng)濟難以承受之重。WTO總干事阿澤維多表示，貿(mào)易體系改革是一代人一次的機遇，WTO成員必須盡快采取實際行動改變現(xiàn)狀，以拯救岌岌可危的多邊貿(mào)易體系。

作為WTO規(guī)則締造者的美國開始主動求變，為改革提供了千載難逢的契機。同時，其他主要成員也紛紛采取行動。2018年6月，歐盟提出了推進WTO改革的方案，9月發(fā)表關(guān)于WTO改革立場的“概念性文件”;2018年10月，以加拿大為代表的12國也提出自己的改革方案，并發(fā)表《渥太華部長會議關(guān)于WTO改革的聯(lián)合公報》;美日歐舉行5輪部長級會談，就WTO改革不斷協(xié)調(diào)立場，力求共同進退。

（二）各方分歧較大，改革之路注定不平坦。一是理念分歧。特朗普政府貿(mào)易政策理念發(fā)生根本性變化，強調(diào)美國優(yōu)先，在WTO改革中堅持“互惠、對等”原則，同時不斷弱化推動發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任。廣大發(fā)展中國家堅定維護自由的多邊貿(mào)易體系，反對保護主義和單邊主義的改革取向，認(rèn)為改革要回應(yīng)時代發(fā)展需要，不能成為某些國家為一己之利而設(shè)計的陷阱。二是責(zé)任分歧。美日歐等把發(fā)展中國家定位作為改革的重要議題大做文章。它們指責(zé)許多國家利用發(fā)展中國家地位獲益，甚至設(shè)計出“畢業(yè)條款”要求定期審查享受特殊與差別待遇國家的資格。但廣大發(fā)展中國家認(rèn)為，發(fā)達國家未有效執(zhí)行WTO現(xiàn)行的155項特殊及差別待遇條款，堅決反對發(fā)達國家擅自擺脫國際責(zé)任、不承擔(dān)發(fā)展義務(wù)的做法。三是規(guī)則分歧。在爭端解決機制問題上，美國的立場是“大破大立”，即使上訴機構(gòu)停擺，也要徹底改變“不合理”的規(guī)則。歐洲與中國等發(fā)展中國家立場相近，反對美國阻撓上訴機構(gòu)法官任命，但又未提出爭端解決機制改革的替代方案。在透明度問題上，美國已經(jīng)把提高WTO透明度、迫使成員方履行告知義務(wù)作為推動改革的主要議題，并主張加入懲罰措施、增強規(guī)則約束性，歐日與美國立場相近。但發(fā)展中國家反對強加懲罰措施。四是議題分歧。美國等發(fā)達國家認(rèn)為，當(dāng)前許多多哈議題過于陳舊，希望加入高標(biāo)準(zhǔn)的新議題。但發(fā)展中國家表示，只有先解決多哈議題，才會考慮新的議題。

（三）解決生存危機是優(yōu)先方向，未來改革可能逐步推進、漸次展開。鑒于美國以諸多理由為借口，屢屢阻礙人事任命，2019年WTO爭端解決機制面臨生存危機。歐盟始終堅持維護上訴機構(gòu)功能，甚至提出依據(jù)DSU第25章規(guī)定，建立沒有美國的上訴機制，進而繼續(xù)履行其裁決職能。加拿大等12國也力主盡快開啟磋商，解決上訴機構(gòu)面臨癱瘓的不利局面。中國關(guān)于WTO改革的5點主張之一就是優(yōu)先處理危及WTO生存的關(guān)鍵問題，盡快恢復(fù)完善上訴機構(gòu)成員遴選程序，避免爭端解決機制失效是當(dāng)務(wù)之急。預(yù)計2019年各方談判的最主要焦點就是改革包括上訴機構(gòu)遴選程序、案件審理期限、專家組權(quán)限等爭端解決機制問題。這一階段各方達成共識才能確保WTO正常運轉(zhuǎn)并進行后續(xù)改革。

從完善WTO談判功能看，一是推動諸邊談判可能成為未來WTO前行的主要動力。在多邊談判陷入困境的情況下，諸邊談判可以提高WTO談判的靈活性和效率。在2017年12月WTO第11屆部長級會議上，各成員方同意在電子商務(wù)、國內(nèi)服務(wù)監(jiān)管、投資便利化、中小微型企業(yè)議題上發(fā)起諸邊談判。特朗普政府亦對多項諸邊談判持積極態(tài)度。預(yù)計未來諸邊談判將是WTO前行的重要推動力，開放的諸邊主義是實現(xiàn)多邊主義最現(xiàn)實的路徑，也可能是唯一出路。二是談判規(guī)則或?qū)Ⅲw現(xiàn)更大的靈活性。WTO核心原則之一就是協(xié)商一致，確保所有成員可以在談判中平等地表明自己的立場。中國對于WTO改革的三點原則之一就是堅持協(xié)商一致。但若要提升談判效率、打破僵局，使WTO與世界經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，決策投票未嘗不是一種嘗試和選擇。其中，投票權(quán)的規(guī)則設(shè)計將是重中之重，必是各方博弈的焦點。美日歐對此改革態(tài)度積極，且立場一致。如何在維護自身利益的前提下，回應(yīng)發(fā)達國家部分關(guān)切，推動談判更具效率，將考驗發(fā)展中國家的智慧。

從完善WTO監(jiān)督審查和治理功能看，在WTO成員之間，有效的貿(mào)易政策審議和良好的治理體系可以分散潛在的貿(mào)易爭端風(fēng)險。各成員方一致認(rèn)為，WTO的“契約性”過重，缺乏與時俱進的治理機構(gòu)。相比IMF和世界銀行，WTO治理能力有所欠缺。應(yīng)該擴大WTO對理事會、下屬委員會以及秘書處的授權(quán)，使其更好地發(fā)揮治理作用。雖然各方在具體設(shè)計上存在分歧，但總體的改革方向上均持積極態(tài)度，或可推動WTO治理機構(gòu)的完善，作為夯實WTO改革的實質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）中美達成階段性協(xié)議或?qū)TO改革具有積極意義。2018年12月，中美元首會晤為兩國關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展再定調(diào)，欲以合作共贏、相互尊重推動緩解中美經(jīng)貿(mào)紛爭，并在90天內(nèi)達成協(xié)議。2019年1月底，中美經(jīng)貿(mào)談判團隊取得重要進展，除了中方購買更多美國農(nóng)業(yè)、制造業(yè)的產(chǎn)品外，雙方在技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)保護、關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、對美國商業(yè)財產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)竊密、國有企業(yè)補貼、服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)的貿(mào)易壁壘、貨幣在中美貿(mào)易關(guān)系中的作用等方面達成共識。

中美經(jīng)貿(mào)談判涉及的上述7個方面議題，與美日歐聚焦的所謂“市場扭曲”的具體問題幾乎一致，將是其下一步推動WTO改革的主要議題。在2001年中國人世承諾中，國有企業(yè)補貼、金融市場開放、技術(shù)轉(zhuǎn)移和本地化等非歧視性待遇的內(nèi)容也和當(dāng)前美國聚焦的主要問題類似。

作為全球最大的發(fā)展中國家和發(fā)達國家，中國代表了廣大發(fā)展中國家的利益，美國與歐日等發(fā)達經(jīng)濟體立場相近。若中美就結(jié)構(gòu)性問題取得突破，兩國有可能攜手促進WTO改革。尤其需要關(guān)注的是，伴隨中美經(jīng)貿(mào)摩擦和戰(zhàn)略博弈加劇，特朗普政府對華立場強硬但仍有所區(qū)別。以財長姆努欽、商務(wù)部長羅斯、白宮國家經(jīng)濟委員會主任庫德洛、美國貿(mào)易代表萊特希澤等為代表的“主談派”主張通過經(jīng)貿(mào)談判或施壓，打開中國市場，獲得現(xiàn)實經(jīng)濟利益;以副總統(tǒng)彭斯、白宮高級顧問納瓦羅為代表的“遏制派”主張采取政治、軍事、科技等一切手段，對華強硬施壓，遏制中國經(jīng)濟崛起;以美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、中央情報局（CIA）、司法部乃至軍方為代表的“深暗勢力”（deepstate）從幕后罕見地走向前臺，希望以強硬手段把中美關(guān)系徹底打“脫鉤”，具有一定的冷戰(zhàn)思維和行事邏輯。特朗普立場在“主談派”與“遏制派”之間搖擺，但又對“深暗勢力”控制不足。未來，即使中美達成經(jīng)貿(mào)協(xié)議，也難以期望中美關(guān)系能夠就此風(fēng)平浪靜。中美之間將是一種全新的競合關(guān)系，尋找發(fā)展雙邊關(guān)系新動力，擁有“共同話題”，突出合作一面、淡化處理競爭至關(guān)重要。

奧巴馬政府時期，中美在氣候變化問題上的合作對穩(wěn)定雙邊關(guān)系發(fā)揮了重要作用。特朗普時期，共同推動WTO改革將成為中美合作新亮點。美國傳統(tǒng)基金會副主席詹姆斯·卡拉夫諾認(rèn)為，WTO改革事關(guān)全球經(jīng)貿(mào)秩序的未來，只有中美聯(lián)手合作才可能引領(lǐng)其前進，這也將成為兩國合作的新動力，有利于穩(wěn)定雙邊關(guān)系大局。