何奇松

[提要]特朗普政府的太空戰(zhàn)略強調“美國優(yōu)先”，確保美國太空領導地位，維持以實力求和平的太空軍事霸權。與以往政策相比，特朗普政府的太空戰(zhàn)略特點鮮明，旨在促進美國太空技術發(fā)展與經濟繁榮，可能促使美國提出太空資源利用的規(guī)則倡議、修改《外層空間條約》。特朗普政府的太空戰(zhàn)略將加劇太空治理赤字、和平赤字與發(fā)展赤字，國際社會應對此高度警惕，防止太空利用的失序和太空軍事化。

[關鍵字]美國太空戰(zhàn)略、太空治理

[中圖分類號]E712

[文獻標識碼]A

[文章編號]0452 8832 （2019） 2 期0124-13

冷戰(zhàn)結束后，美國歷屆政府均頒布國家太空政策。2018年3月，特朗普政府頒布《國家太空戰(zhàn)略》“概要”，n1該戰(zhàn)略不僅將重塑美國太空技術與太空經濟，也將對全球太空治理產生重要影響。

一、美國對太空形勢的評估

特朗普政府制定并實施國家太空戰(zhàn)略，與其執(zhí)政團隊對太空形勢的評估密切相關。

第一，擔心太空多極化趨勢侵蝕美國制定太空規(guī)則的權力。冷戰(zhàn)時代，美蘇兩國主導太空秩序，牽頭制定了奠定當今太空治理的規(guī)則。冷戰(zhàn)結束后，尤其是進入21世紀之后，太空格局逐漸向多極化發(fā)展。截至2018年11月30日，全球在軌衛(wèi)星數(shù)量達1957顆，其中美國849顆、中國284顆、俄羅斯152顆，其他行為體共有672顆。與之相適應的是，多個行為體提出了不同的太空規(guī)則倡議。美國也提出了太空規(guī)則倡議，但只得到極少數(shù)盟國的支持，這與冷戰(zhàn)時期其主導太空有關規(guī)則倡議、且一呼百應的“盛況”不可同日而語。2019年1月，美國國家情報局公布的《國家情報戰(zhàn)略》指出，“太空民主化對美國構成了挑戰(zhàn)”“太空不再是專屬于美國的領域”“只要國家買得起，太空商業(yè)化給了它們以前只限于全球大國的能力”。這里的“太空民主化”實際上是指太空多極化，美國擔心這一趨勢將削弱其對太空規(guī)則的主導權。美國主管軍方太空事務的空軍部長威爾遜（Heather Wilson）表示，希望借助制定新的國際規(guī)范與法律，重掌制定太空規(guī)則的主導權。

第二，擔心太空優(yōu)勢喪失削弱美國太空領導地位。事實上，美國政府早已表現(xiàn)出對喪失太空優(yōu)勢的擔憂，只是特朗普政府的擔憂程度更勝以往。美國國家航空航天局（NASA）載人航天項目主管格斯滕邁爾（BillGerstenmaier）表示，“美國深空探測方向多次發(fā)生改變，導致在探月上己經落后于中國;如果在探測方向上再次改變，美國必然失去太空優(yōu)勢”。美國國家太空委員會執(zhí)行主任佩斯（Scott Pace）也表達了類似看法，“冷戰(zhàn)時代衡量太空領導地位的標準，是一國從事而其他國家沒有進行的太空活動”，“如今，這一標準因素依然存在，但現(xiàn)在領導地位的衡量標準是有多少人希望與你合作，有多少人想成為你團隊的一員”。從這兩個方面來衡量美國已經落后了，亟需通過有挑戰(zhàn)性、可實現(xiàn)的太空項目引領美國重塑太空領導地位。他的觀點得到了美國國防部高級官員的響應，國防部負責太空政策的副部長助理吉泰（Stephen Kitay）認為，美國要想確保太空領導地位，需要“整體政府政策與戰(zhàn)略”。美國學界對此亦積極呼應：要想奪回太空優(yōu)勢，需要解決諸如太空基礎設施等方面的問題，重塑美國太空工業(yè)優(yōu)勢。

第三，認為美國太空軍事霸權面臨著中俄的強勁挑戰(zhàn)。近年來，特別是特朗普上臺以來，美國認為中國、俄羅斯在太空軍力方面發(fā)展迅速，給美國帶來的安全威脅越來越大。2018年2月，美國國家情報局評估認為，中、俄的反太空能力將在短期內具有“行動能力”。2019年發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》指出，中、俄“將繼續(xù)采用全方位反衛(wèi)星武器作為降低美國軍事效力和整體安全的手段”。美國軍方的評估則更加嚴重。負責美國太空作戰(zhàn)指揮的戰(zhàn)略司令部司令海頓（John Hyten）表示，中、俄正在投資太空軍力，“挑戰(zhàn)美國、挑戰(zhàn)盟國、挑戰(zhàn)世界權力平衡”，美國“不能聽任這種情況出現(xiàn)”。2019年2月，美國防部發(fā)布了《太空安全面臨的挑戰(zhàn)》報告，其中詳細介紹了中、俄的反衛(wèi)星武器，包括電子戰(zhàn)系統(tǒng)、定向能武器以及動能反衛(wèi)星導彈，認為中、俄極可能尋求使用激光武器摧毀、弱化或損傷美國及其盟友的衛(wèi)星和其傳感器，這些都對“美國在太空領域的地位構成了挑戰(zhàn)”，對美國和盟友“太空行動自由產生威脅”。美國媒體和智庫也不時刊文助推此類觀點。2018年7月，《國家利益》雜志網站載文表示，中國在不久的將來可以摧毀太空中的每一顆衛(wèi)星。美國智庫雖未公開發(fā)布類似聳人聽聞的言論，但其透露的“權威性”信息似乎佐證了民間“鷹派”的擔憂。2018年，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心公布了《全球太空威脅評估報告》，指出中、俄擁有了動能反衛(wèi)星、天基反衛(wèi)星、定向能反衛(wèi)星武器以及電磁、網絡反衛(wèi)星能力。

總的來看，美國國內普遍認為其在太空領域受到了來自中國、俄羅斯等方面的強力挑戰(zhàn)，希望特朗普政府能夠制定新太空政策予以應對。2017年10月，新美國安全中心國防戰(zhàn)略與評估項目專家就建議特朗普政府制定新太空戰(zhàn)略，著力解決太空法律、太空科學探索、太空商業(yè)、太空安全等方面政策問題，維持美國全球太空領導權和太空霸權。美國國內對太空面臨挑戰(zhàn)的認知推動特朗普政府太空戰(zhàn)略的出臺與實施。

二、《國家太空戰(zhàn)略》的出臺與實施

2018年3月，美國白宮網站公布《國家太空戰(zhàn)略》“概要”，闡述了將通過改革保障美國太空領導地位;通過“美國優(yōu)先”政策“讓美國再次偉大”;通過公私伙伴關系確保國家太空安全。該“概要”說明了特朗普政府太空戰(zhàn)略將在建立有彈性的太空架構、強化太空威懾與作戰(zhàn)能力、增強太空基礎能力與結構和培育有利的國內外環(huán)境四個支柱基礎上，實現(xiàn)確立太空領導地位、壯大太空工業(yè)基礎、維持太空軍事霸權三個目標?！案乓卑l(fā)布前后，特朗普政府頒布并實施了一系列政策、法案、措施，標志著特朗普政府太空戰(zhàn)略進入實施階段。

促進美國太空領先優(yōu)勢、確保美國太空領導地位，是特朗普政府太空戰(zhàn)略的第一個重要目標?！秶姨諔?zhàn)略》要求通過確定未來太空探索項目，以獲取能夠維持美國國家安全的太空技術，重塑美國太空領導地位。其具體做法包括：第一，繼續(xù)推進載人航天項目，即太空發(fā)射系統(tǒng)（Space LaunchSystem）與獵戶座飛船（Orion），力爭在本世紀20年代初期實現(xiàn)載人登月。特朗普總統(tǒng)簽署太空政策第1號指令，命令先實現(xiàn)載人登月，最終飛向火星，反映了美國急于搶占新世紀載人登月頭把交椅的急切心情，特朗普本人甚至希望在其首個任期內實現(xiàn)登陸火星。第二，實施“月球軌道平臺一一門戶”計劃（Lunar Orbiting Platform-Gateway），以作為登陸月球與火星的跳板。NASA把奧巴馬政府設立的“深空門戶”（Deep Space Gateway）改為“月球軌道平臺”，在不改變其月球空間站性質的前提下，計劃將該平臺與“獵戶座”共同實施登陸月球計劃。第三，繼續(xù)與私營公司研制載人飛船，擺脫對俄羅斯載人飛船的依賴。波音公司載人飛船（“星際飛機”，Starliner）和太空探索公司的載人飛船（“龍飛船”，Crew Dragon）都將在2019年進行首飛，意在打破目前只有中國、俄羅斯可進行載人飛行的局面。第四，力圖先于中國建成商業(yè)空間站。特朗普政府督促NASA與愛克信（Axiom）等公司合作，力爭2020年建成私營商業(yè)空間站。特朗普政府重啟國家太空委員會，期望該機構能夠協(xié)調軍民太空項目，以應對美國太空優(yōu)勢面臨的挑戰(zhàn)，并向世界表明美國正在恢復太空領域的領導力。特朗普政府太空戰(zhàn)略的第二個重要目標是通過壯大太空經濟，促進美國經濟繁榮，以此作為美國掌控太空領導權、制定太空規(guī)則的有力基礎。2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》明確提出經濟繁榮攸關國家安全，而太空技術等高新技術產業(yè)發(fā)展有利于助推經濟發(fā)展。為此，特朗普政府采取了一系列重要舉措。第一，支持太空商業(yè)化。特朗普政府鼓勵私營公司將太空市場化、進行火星移民，開拓被高盛公司稱為擁有數(shù)萬億美元市場空間的太空邊疆。使太空成為“美國下一個偉大的邊疆”，證明美國人是“一個開拓先鋒民族”。具體而言，特朗普政府鼓勵私營企業(yè)制定行業(yè)標準、規(guī)則，并試圖加以推廣，讓國際社會接受。第二，鼓勵登月和國際空間站商業(yè)化。特朗普政府計劃以商業(yè)化模式進行登月，讓美國私營企業(yè)承擔國際空間站運營。第三，鼓勵公私結成伙伴關系，加快相關技術從NASA、軍方轉移到私營企業(yè)，進一步落實太空商業(yè)化。2018年8月，NASA宣布售出20多份價值5500萬美元的合同，與商業(yè)公司合作開發(fā)太空探索技術、探討近地軌道市場化。為實現(xiàn)上述目標，特朗普于2018年5月簽署太空政策第2號指令，由美商務部設立一個負責太空事務的副部長職位，制定有利于太空商業(yè)化發(fā)展的規(guī)章制度，旨在簡化監(jiān)管框架、政策和流程，更好地支持太空商業(yè)化。

特朗普政府太空戰(zhàn)略的第三個重要目標是通過加大太空軍力建設，實現(xiàn)“以實力求和平”的戰(zhàn)略目標，這是特朗普政府太空戰(zhàn)略的重中之重。美國期望能夠不受干擾地進入太空，在太空自由行動，并能在選擇的時間、地點、方式和領域對太空威脅進行有效回應，懾止、打敗潛在對手，維持美國太空霸權。為此，特朗普政府著力強化太空戰(zhàn)力。首先，研制太空飛機（XS-1）。201 7年6月，美國防部國防高級研究計劃局（DARPA）與波音公司共同研制太空飛機，使其兼具飛機和導彈的特點，實現(xiàn)快速發(fā)射、高速飛行，替換失效或被摧毀的軍事或商業(yè)衛(wèi)星。其次，加強包括天基導彈防御系統(tǒng)在內的太空軍事系統(tǒng)建設。2019年1月公布的《導彈防御評估》報告指出，部署天基傳感器有利于美國對導彈進行攔截。再次，計劃成立太空軍。2018年12月，美國組建了一體化太空司令部（U.S.Space Command），作為成立獨立太空軍的必要步驟。最后，計劃部署天基攔截器，攔截助推段的導彈，復活“星球大戰(zhàn)計劃”。美國一直信奉“制天權”理論，軍方亦把太空視為創(chuàng)造勝利的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術“終極高地”。

綜合來看，特朗普政府太空戰(zhàn)略用意明顯，希望從太空領域證明“美國再次偉大”，奪回美國太空霸權，促進美國科技與經濟壯大，夯實太空軍基礎，引領太空治理規(guī)則制定，塑造有利于美國的太空態(tài)勢。

三、特朗普政府太空戰(zhàn)略的特點

特朗普政府太空戰(zhàn)略是在其前三任政府太空政策基礎上發(fā)展而來，但同時也有著鮮明的個人風格。

首先，繼承了確保美國太空領導地位這一目標，但在實現(xiàn)方式上有著特朗普個人色彩。此前幾屆美國政府都希望利用軍事、民事與商業(yè)太空項目實現(xiàn)太空技術進步，同時也希望通過具體合作項目引領盟友，維持美國在太空事務中的領導地位。特朗普政府雖也強調與私營機構、盟友密切合作，但強調以“美國優(yōu)先”政策維持自身太空領導地位。

其次，強調太空對于國家安全的重要性，但首次發(fā)出了太空戰(zhàn)宣言書。美國歷任政府都公開承諾發(fā)展太空技術為國家安全服務，克林頓與奧巴馬政府并未將太空安全列為首要目標，特朗普政府強調以實力求和平，實則突出了太空安全目標;克林頓政府強調將太空作為海戰(zhàn)、空戰(zhàn)的輔助，奧巴馬政府未提及太空在戰(zhàn)爭中的作用，而特朗普政府則強調在太空領域準備應對、戰(zhàn)勝任何挑戰(zhàn)，實際上發(fā)出了太空戰(zhàn)宣言書。特朗普政府要在太空建立“統(tǒng)治力”，而不是靠“存在感”維持美國安全。

最后，強調實施太空威懾。克林頓政府曾表示“威懾、警告敵人進攻，如果有必要則抵御敵人進攻”，主要強調保護太空系統(tǒng)免受對手進攻，呈現(xiàn)拒止性太空威懾特征;小布什政府宣告“對美國太空系統(tǒng)的故意干擾將被視為對美國權利的侵犯”，呈現(xiàn)出懲罰性太空威懾特征;奧巴馬政府宣稱“故意干擾太空系統(tǒng)及其基礎保障設施，將被視為是對一國權利的侵犯”，排除了美國太空安全例外論，表示美國將實施“相稱性”打擊。特朗普政府的表述則更為霸氣，美國用“選擇的時間、地點、方式和領域”回應對手對美國太空關鍵組成部分進行的干擾或攻擊，這里并未排除使用核軍力進行懲罰，呈現(xiàn)強硬的懲罰性威懾特征。

就國家太空政策變化而言，特朗普政府重新啟用了國家太空委員會統(tǒng)領軍事、民事和商業(yè)太空系統(tǒng)，還采取了不同于以往政府的新舉措。

首先，奉行“美國優(yōu)先”政策。特朗普政府強調“太空戰(zhàn)略將把美國利益放在最重要和最優(yōu)先位置，力圖使該戰(zhàn)略讓美國‘再次偉大’”。除了在太空軍事、太空工業(yè)等方面確保美國領先外，特朗普政府宣告只在有利于美國的前提下與國際伙伴進行合作，且任何國際協(xié)議首先要為美國人民、工人和企業(yè)帶來利益。太空領域的“美國優(yōu)先”政策明顯體現(xiàn)于太空政策第3號指令上。美國前幾屆政府的太空政策都強調要在國際合作中發(fā)揮帶頭作用，未將自身標準或倡議強加給國際社會，而特朗普的指令試圖用美國標準塑造國際太空交通管理規(guī)則，確保太空交通秩序。

其次，不再強調太空探索與利用的“和平目的”。美國歷任政府在國家太空政策中秉承《關于各國探索和利用包括月球和其它天體在內外層空間活動的原則條約》（簡稱《外層空間條約》）為“和平目的”利用太空的宗旨。美國從最寬泛的意義上解釋“和平目的”，即只要不用于侵略目的，太空利用都是“和平的”，在克林頓、小布什、奧巴馬政府時期，美國為追求國家利益在太空進行的國防、情報、國土安全活動都被視為“和平目的”。特朗普政府的《國家太空戰(zhàn)略》“概要”則避開“和平的”“和平目的”等表述，直接強調太空要為國家安全、經濟繁榮等服務，并強調太空是一個戰(zhàn)場（warfighting domain），意在告誡對手，美國將用包括太空軍力在內的“致命軍力”回應任何國家對其太空霸權的挑戰(zhàn)。

再次，太空領域公私伙伴關系戰(zhàn)略化，必要時美軍將把太空資產的保護延伸到私營太空資產。前三任總統(tǒng)的太空政策都鼓勵發(fā)展私營太空商業(yè)，視其為美國太空工業(yè)基礎和太空實力與領導地位的后盾。特朗普政府大幅提升這一政策，將公私伙伴關系上升到國家戰(zhàn)略高度，將私營太空活動加入到太空架構中，增加美軍太空的抗損性。國家太空委員會把太空探索公司、藍色起源等私營太空公司的大佬納入麾下，作為用戶顧問組成員。更重要的是，負責美軍太空作戰(zhàn)的核心部門“聯(lián)合太空作戰(zhàn)中心”（JSpOC）增加了商業(yè)公司代表席位，使軍民協(xié)同開展衛(wèi)星運行管理，以此評估能否通過整合工業(yè)部門的能力和經驗來強化“聯(lián)合太空作戰(zhàn)中心”。

最后，特朗普政府太空戰(zhàn)略將“不得據(jù)為己有”原則及太空軍備談判立場模糊化。美國歷任政府都表示遵守《外層空間條約》“天體不得據(jù)為己有”原則，而在特朗普政府太空戰(zhàn)略“概要”中則根本找不到反對太空或天體主權訴求的話語。就太空軍控而言，克林頓和奧巴馬政府明確表示考慮公平的、有效核查、能增進太空安全的軍控倡議，小布什政府也明確宣布拒絕接受任何限制或約束美軍太空行動的軍控協(xié)議或倡議，而特朗普政府的太空戰(zhàn)略則對“太空軍控”只字不提。特朗普政府對上述兩個問題的模糊化處理，符合特朗普個人執(zhí)政風格，為美國未來謀求天體主權或產權以及為太空軍發(fā)展等留下余地。

四、特朗普政府太空戰(zhàn)略的影響

特朗普政府頒布《國家太空戰(zhàn)略》，以美國利益優(yōu)先為主導，為太空工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的國內外環(huán)境，如果得以順利實施，將對美國科技與經濟、國際太空治理、國際安全產生重大影響。

為推進太空戰(zhàn)略，特朗普政府大力促進太空商業(yè)化和深化公私伙伴關系，開啟了“月球淘金熱潮”，為美國太空技術與經濟發(fā)展提供了養(yǎng)分與市場，進一步推動美國商業(yè)太空從傳統(tǒng)商業(yè)遙感、通信服務，拓展到天體采礦、星際旅游等深空業(yè)務，對美國經濟結構優(yōu)化或升級將產生重要影響。此外，在推行公私合作的過程中，新一輪高新技術有望出現(xiàn)，對于重塑美國經濟意義重大，使美國經濟再次繁榮可期，最終成為“美國再次偉大”的基礎。

特朗普政府太空戰(zhàn)略強調公私伙伴關系，鼓勵私營公司進行太空探索與資源開發(fā)，美國有可能進而謀求月球等天體的產權或主權。特朗普政府鼓勵私營企業(yè)開發(fā)和利用太空自然資源（包括天體），其中夾帶著“美國優(yōu)先”的“私貨”，不能排除其未來謀求對天體等資源的所有權或者產權的可能性，這一點貫穿于《國家太空戰(zhàn)略》“概要”。特朗普希望私營太空公司能在2020年登月，圈占月球一些區(qū)域為美國的實際“產權”，顯然有悖于《外層空間條約》“不得據(jù)為己有”原則。但由于該條約禁止的是國家行為體，并未對締約國公民或私營實體公司做出約定。在月球淘金熱潮下，不排除將來美國私營公司投資開采月球或其他天體資源的可能性。這些公司借助開發(fā)資源，宣布月球或其他天體的某些區(qū)域為其采礦區(qū)。

如果上述情況成為現(xiàn)實，此后的美國政府或將對《外層空間條約》進行修改?！秶姨諔?zhàn)略》已經對此進行了暗示：“確保國際協(xié)議將美國人民、工人和企業(yè)的利益放在首位”，“優(yōu)先進行監(jiān)管改革，以解除美國工業(yè)的束縛，確保我們仍然是全球領先的太空服務和技術提供商”。也就是說，美國可能對現(xiàn)有國際法條約進行修改或做出新解釋，讓私營企業(yè)進行太空資源開發(fā)與利用，搶占天體。201 7年12月，佩斯明確提出“太空不是全球公地”，認為《外層空間條約》并沒有賦予太空是全球公地、全人類遺產的法律地位，赤裸裸地挑戰(zhàn)《外層空間條約》。

特朗普政府太空戰(zhàn)略將破壞全球戰(zhàn)略平衡。為落實《美國國家安全戰(zhàn)略》，《國家太空戰(zhàn)略》提出“實力求和平”的構想，特朗普親自上陣呼吁成立獨立太空軍，應對其他國家太空軍力的威脅，獲取太空“控制力”。目前來看，美國成立獨立太空軍幾率較大，因太空與反導、核威懾緊密相連，一旦太空軍得以落實，或將進一步刺激太空軍備競賽、反導競賽，延緩核裁軍進程，給國際戰(zhàn)略穩(wěn)定帶來不確定性。有觀點認為，美國退出《中導條約》進一步強化了美國為“星球大戰(zhàn)”所做的準備，這也是特朗普政府對太空軍備控制模糊化的用意所在。

五、結語

特朗普政府實施的太空戰(zhàn)略以“美國優(yōu)先”為基線，發(fā)展太空整體實力，大力推行公私伙伴關系，并進行有關規(guī)則的改革，意在構筑強大的太空工業(yè)基石，構建美軍抗損性的太空架構以及整體太空領導權。為此，不惜鼓吹天體產權論（主權論）、成立獨立軍種太空軍，甚至對現(xiàn)有國際太空規(guī)制進行修改或重新解釋。在可預見的將來，國際太空治理赤字將更加明顯，太空無序競爭與爭奪將更加混亂，太空安全和國際安全充滿不確定性，國際社會應對此高度警惕，防止太空利用的失序和太空軍事化。