周彥彤　王涵　楊佳欣　陳紅霞

摘要：在注重“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的21世紀(jì)，世界儼然已經(jīng)進(jìn)入了海洋大開發(fā)的時(shí)代，為順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)潮流，我國(guó)也提出了“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。如今，各項(xiàng)數(shù)據(jù)表明，海洋經(jīng)濟(jì)正逐漸成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力。但是反觀目前我們國(guó)內(nèi)的狀況，海域資源的潛力尚未完全開發(fā)。此時(shí)，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，運(yùn)用市場(chǎng)化手段對(duì)現(xiàn)行海域使用權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置就顯得十分必要。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán);市場(chǎng)化;優(yōu)化配置

海域使用權(quán)是指單位和個(gè)人通過(guò)法定程序所取得的在特定海域使用海域資源的權(quán)利。《海域使用管理法》規(guī)定海域?qū)儆趪?guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)。任何單位或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個(gè)人使用海域可以向縣以上人民政府海洋行政主管部門申請(qǐng)使用海域，經(jīng)依法批準(zhǔn)后頒發(fā)給相應(yīng)的海域使用權(quán)證書。海域使用申請(qǐng)人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)。綜上，獲得允許之后在特定海域上從事海上航行、海底石油開采、海上養(yǎng)殖、捕撈等行為均屬于海域使用權(quán)的范疇。

針對(duì)我國(guó)目前海域使用低效率的狀況，我們亟需一種科學(xué)合理的解決方式。從市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)福利增加的推動(dòng)作用來(lái)看，我們可以聯(lián)系得出：海域使用權(quán)的市場(chǎng)化或許將會(huì)改善我國(guó)海域使用狀況，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)而推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。海域使用權(quán)市場(chǎng)化將會(huì)成為提高海域使用效率的重要手段，規(guī)范海域開發(fā)秩序的有效手段和引導(dǎo)海域地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要措施。山東省在海域使用權(quán)市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程中，一直在不斷地實(shí)施創(chuàng)新舉措，其中就包括煙臺(tái)海洋產(chǎn)權(quán)交易中心有限公司的建立。本文將結(jié)合在煙臺(tái)海洋產(chǎn)權(quán)交易中心有限公司的調(diào)研結(jié)果、相關(guān)論文查閱結(jié)果以及其他背景資料，分析海域使用權(quán)市場(chǎng)化的現(xiàn)狀及問題，從而提出具體且有針對(duì)性的對(duì)策和建議。

一、海域資源的特性及其使用局限

（一）海域資源的自然特點(diǎn)

海域使用權(quán)的市場(chǎng)化是指以市場(chǎng)化的方式配置海域，從而使得海域的使用效率及海域資源的利用和開發(fā)效率得到提高，爭(zhēng)取達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。但是海域與一般的陸地資源不同，具有其固有的、人類開發(fā)行為無(wú)法改變的自然特性，一定程度上影響了海域使用權(quán)市場(chǎng)化的進(jìn)程，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 海域資源流動(dòng)性：在海域中，除了少數(shù)如礦產(chǎn)、島礁等海域資源是幾乎靜止不動(dòng)的之外，大部分海域資源（如漁業(yè)資源及其他海洋生物資源）均在無(wú)時(shí)無(wú)刻的進(jìn)行水平或垂直的移動(dòng)。由于海域范圍廣闊，深不見底，所以這種不規(guī)則的自由流動(dòng)無(wú)法被人類行為所完全的干涉與掌控，這就造成了同一海域的海域資源的數(shù)量的不確定性，增加了海域價(jià)值評(píng)估的難度，一定程度上阻礙了海域產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的進(jìn)展。同時(shí)，這也意味著海域的共享性—沒有一個(gè)主體可以完全獨(dú)占某一海域的所有海域資源，導(dǎo)致海域的劃分和產(chǎn)權(quán)界定面臨許多問題。因?yàn)楹Ｓ蚴褂脵?quán)市場(chǎng)化的主要問題是價(jià)值評(píng)估與產(chǎn)權(quán)界定，因?yàn)槠浣缍ɡщy，所以海域使用權(quán)市場(chǎng)化的進(jìn)程緩慢。

2. 海域質(zhì)量差異性：雖然海域具有流動(dòng)性，不停流動(dòng)，不同海域之間會(huì)相互會(huì)合、交融，但是由于海域自身的條件（比如地質(zhì)、地貌、距岸遠(yuǎn)近程度等）以及相應(yīng)的氣候條件、水文條件的差異，不同海域之間具有自然的差異性。這種差異性轉(zhuǎn)化為海域價(jià)值的差異需要綜合考慮許多因素，而且其中大部分因素?zé)o法進(jìn)行客觀考量（如海域內(nèi)的海域資源數(shù)量及品質(zhì)），這就為海域的價(jià)值評(píng)估增添了難度，進(jìn)而影響了海域使用權(quán)的市場(chǎng)化。

3. 海域范圍不穩(wěn)定性：主要指海岸線的進(jìn)退變化。海平面上升， 海岸侵蝕， 海岸線向陸方推移。相反， 海平面下降， 海岸堆積， 海岸線向海方推移。由此造成海洋空間的動(dòng)蕩變化將會(huì)影響海域的劃分。為了保護(hù)海域承包者的利益，考慮這一情況是十分必要的。對(duì)于這種自然風(fēng)險(xiǎn)的處理也將會(huì)影響到海域使用權(quán)的市場(chǎng)化過(guò)程。

（二）海域資源的使用具有局限性

使用主體具有局限性。根據(jù)《山東省海域使用管理?xiàng)l例》中所提及的“海域使用權(quán)期滿六十日前，海域使用權(quán)人可以依法申請(qǐng)續(xù)期?！北砻鳎捍_權(quán)的海域在使用權(quán)到期后，根據(jù)用海人意愿可進(jìn)行續(xù)期。這項(xiàng)規(guī)定導(dǎo)致海域使用權(quán)市場(chǎng)化的主體缺乏廣泛性，范圍局限，以及可供出讓的海域存量不足。

使用用途具有局限性。大多出讓的海域都被用于海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如漁業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等，用海性質(zhì)比較單一，經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)比較微薄，對(duì)個(gè)人與企業(yè)來(lái)說(shuō)吸引力較小，阻礙了海域的創(chuàng)新性開發(fā)，影響了海域使用權(quán)市場(chǎng)化的推廣，多樣化發(fā)展以及海域的最優(yōu)化利用。

使用面積具有局限性。由于長(zhǎng)期實(shí)行“ 重陸輕?！?政策， 我國(guó)海域開發(fā)規(guī)模較小。此外，我國(guó)海域開發(fā)仍處于粗放階段， 再加上海洋科技儲(chǔ)備嚴(yán)重不足， 致使海域的開發(fā)利用率低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，未形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

二、海域資源市場(chǎng)化的現(xiàn)狀及問題

（一）海域的價(jià)值評(píng)估體系不完善

無(wú)論是哪種市場(chǎng)化配置方式，價(jià)格及價(jià)值的統(tǒng)一評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是根本。然而目前，海域資源價(jià)值的評(píng)估仍沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的操作，不同的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)給出不同的評(píng)估價(jià)格，行業(yè)性中介組織的參與較少，這些都將引起交易的不便以及增大用海人尋租的可能性。

（二）海域出讓的二級(jí)市場(chǎng)混亂

二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一的具體細(xì)則?？v使《海域法》中已明確規(guī)定“海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！倍鄶?shù)地方政府也為了規(guī)范海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)出臺(tái)了系列文件，不過(guò)，迄今為止，國(guó)家層面尚未針對(duì)對(duì)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出臺(tái)相關(guān)管理細(xì)則。不可否認(rèn)，一些地方政府在這方面確實(shí)做出了較大的突破，但各地出臺(tái)的相關(guān)文件紛雜不一，海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍缺乏統(tǒng)一具體的實(shí)施細(xì)則。

二級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不平衡。經(jīng)過(guò)分析我們發(fā)現(xiàn)海域使用權(quán)抵押交易主要集中于交通運(yùn)輸用海、漁業(yè)用海、工業(yè)用海、旅游娛樂用海和造地、工程用海。而海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要集中于漁業(yè)用海和旅游娛樂用海。兩者雖然需求穩(wěn)步上升，但交易量仍然較少。與土地資源相比，海域使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)有待培育，海域市場(chǎng)成熟度不夠。究其原因在于海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度沒有完全建立。

二級(jí)市場(chǎng)缺乏有效監(jiān)管。由于缺乏有效的監(jiān)督系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)，用海人往往會(huì)以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)，從而進(jìn)行海域使用權(quán)的私下交易，私自變更用海人，使得受用人的權(quán)益不能得到保障。這樣的違規(guī)操作極易誘發(fā)矛盾，難以保障海域使用權(quán)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的順利發(fā)展。

（三）海域使用權(quán)的相關(guān)法律不完善

海域使用權(quán)的相關(guān)法律內(nèi)容較少。2002年頒布的《海域法》實(shí)施至今，雖然內(nèi)容在保護(hù)海域使用者的合法權(quán)益方面對(duì)海域使用者的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，但總體來(lái)說(shuō)表述不多，不夠精細(xì)，而較多的是對(duì)海域使用者的義務(wù)的規(guī)定。另一方面，我國(guó)《海域法》在海域使用權(quán)的取得及內(nèi)容方面的規(guī)定仍有較大不足，特別是在海域的配置方面仍然強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)審批制度，對(duì)于招拍掛一筆帶過(guò)，缺乏詳細(xì)，具有可操作性的規(guī)定。在一些地方，雖然其法律有所改善，但仍然是招拍掛和申請(qǐng)審批制度并行，這樣極易造成制度失約和權(quán)力尋租引起資源的浪費(fèi)和低效率配置，嚴(yán)重阻礙了海域使用權(quán)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

海域使用權(quán)的相關(guān)法律內(nèi)容缺乏更新。海域法自2001年頒布以來(lái)至今從未修訂，而對(duì)于如今變化巨大的海域市場(chǎng)情況，其中許多法律法規(guī)早已不適應(yīng)，缺乏科學(xué)性，不能起到良好的監(jiān)管與約束作用。

海域使用權(quán)的相關(guān)法律受重視程度不高。縱觀我國(guó)關(guān)于海域使用權(quán)的法律法規(guī)，多數(shù)為地方性法規(guī)與管理辦法和條例等缺乏全國(guó)性權(quán)威性法律，其法律與《土地管理辦法》的地位相差甚遠(yuǎn)，進(jìn)而間接導(dǎo)致其被人們所熟知和重視的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）執(zhí)法力量薄弱

我國(guó)實(shí)行不統(tǒng)一的沿海地方政府海域行政管理機(jī)構(gòu)，造成了全國(guó)海域監(jiān)管的困難。并且政府往往兼具了海域的所有者和管理者的雙重身份，難以確保其執(zhí)法的公正性和公平性。而且由于海域面積大，海上情形復(fù)雜等海域的自然屬性，海上執(zhí)法本身就較為困難，而執(zhí)法力量卻由于海域各監(jiān)管部門職權(quán)劃定不清變得更為薄弱，由此導(dǎo)致各種違規(guī)現(xiàn)象滋生，大大降低海域的使用效率，而且影響了政府的形象，降低了其公信度。

（五）法律更新具有時(shí)滯性

市場(chǎng)的形勢(shì)時(shí)時(shí)都在更新、變化，法律作為維護(hù)市場(chǎng)的一種工具也應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)的情況與時(shí)俱進(jìn)，但是法律的制定與修改并不是一蹴而就的。我國(guó)的立法大致有以下幾個(gè)基本程序，即法律議議案的提出、法律議案的審議、法律議案的表決、法律的公布等階階段。

（六）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與市場(chǎng)化的矛盾

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及與之相對(duì)應(yīng)的環(huán)境與資源問題的愈發(fā)嚴(yán)重，我國(guó)提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，我們需要在推動(dòng)海域使用的發(fā)展的同時(shí)兼顧對(duì)于海域及海域資源的保護(hù)。但是市場(chǎng)化的配置方式的目標(biāo)在于利用海域?qū)崿F(xiàn)收益最大化，這種做法在一定程度上會(huì)損害海域的發(fā)展的可持續(xù)性，所以我們必須將政府的宏觀調(diào)控與管理和市場(chǎng)化相結(jié)合。這也就意味著，海域使用權(quán)不會(huì)實(shí)行完全的市場(chǎng)化。那么宏觀調(diào)控與市場(chǎng)化這兩者截然不同的方式各自應(yīng)占何種比例應(yīng)該如何確定呢？由于宏觀調(diào)控與市場(chǎng)化的程度不是具體的指標(biāo)，以及政策調(diào)整具有一定的時(shí)滯性，所以我們不能完全且及時(shí)的控制市場(chǎng)化的程度。所以同時(shí)利用兩種手段追求海域利用最大化和海域保護(hù)是十分困難的。

三、海域使用權(quán)市場(chǎng)化的對(duì)策及建議

針對(duì)在以上所列舉的種種問題和海域使用權(quán)市場(chǎng)化面臨的阻礙，我們提出如下建議和對(duì)策：

（一）更新相關(guān)法律法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)

針對(duì)我國(guó)海域使用權(quán)的法制不完善的問題，我們無(wú)法依靠企業(yè)和個(gè)人的力量，只能將希望寄托在政府身上。政府應(yīng)針對(duì)海域使用權(quán)市場(chǎng)化的不同發(fā)展階段，針對(duì)其問題不停出臺(tái)、更新相關(guān)的法律法規(guī)。但是法律法規(guī)的制定卻不是一蹴而就的，所以對(duì)于目前的情況，政府可以使用行政手段，出臺(tái)法規(guī)規(guī)范海域市場(chǎng)上的主體行為，個(gè)人、企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該支持政府的決策，遵守目前的法規(guī)制度，不觸碰法律底線，同時(shí)嚴(yán)守行業(yè)道德，不惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，也可以向政府提出積極的意見和建議，共同努力構(gòu)建海域資源市場(chǎng)化的良好環(huán)境，推動(dòng)其發(fā)展。

（二）鼓勵(lì)海域使用的多元化

海域使用權(quán)的市場(chǎng)化規(guī)模有限，究其原因是其自身是有限的自然資源這一屬性?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的理念，政府不完全開放海域使用權(quán)是有其科學(xué)依據(jù)的。這一點(diǎn)我們無(wú)法改變。但是對(duì)于海域的使用途徑單一這一問題，我認(rèn)為政府應(yīng)該鼓勵(lì)個(gè)人或企業(yè)在這方面的創(chuàng)新嘗試，大力支持一些新興的、高科技的以及高回報(bào)率的有關(guān)于海洋的項(xiàng)目的實(shí)施，給予一些優(yōu)惠性政策。而作為企業(yè)主體也應(yīng)該提升其自身創(chuàng)新意識(shí)，開創(chuàng)海域使用的新道路。作為海域使用權(quán)的第三方交易機(jī)構(gòu)也應(yīng)大力宣傳，加以引導(dǎo)，適當(dāng)放寬門檻，一定程度上給予技術(shù)支持。

（三）完善價(jià)值評(píng)估體系

作為市場(chǎng)化的前提和基礎(chǔ)，完善價(jià)值評(píng)估體系在當(dāng)前的形勢(shì)下顯得十分必要且迫切。因?yàn)槟壳皩?duì)于海域使用權(quán)不存在統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不同的價(jià)值評(píng)估體系對(duì)于同一片海域的定價(jià)有差異，而多家評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果就會(huì)對(duì)買賣雙方造成困擾，所以海洋有關(guān)部門應(yīng)制定明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以海域的用海產(chǎn)業(yè)類型和分類、用海的方式、用海的區(qū)位等條件對(duì)海域進(jìn)行較為精準(zhǔn)的估價(jià)，完善相應(yīng)的配套措施，提高海洋資源價(jià)值評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程?？紤]到提出一套完整的價(jià)值評(píng)估體系，以及試點(diǎn)，推行等過(guò)程需要一定的時(shí)間，所以目前的適用辦法是可以綜合多家大型評(píng)估機(jī)構(gòu)的估價(jià)，以求取得最為合適和準(zhǔn)確的海域資源價(jià)值。

（四）建立專門的機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)職責(zé)

政府應(yīng)建立或明確專門機(jī)構(gòu)全面綜合管理海域市場(chǎng)，全心全意負(fù)責(zé)海域權(quán)的市場(chǎng)化及其推動(dòng)。同時(shí)轉(zhuǎn)變職能，從一錘定音轉(zhuǎn)為全面服務(wù)，在海域使用權(quán)的處理上多提供優(yōu)惠政策，予以鼓勵(lì)和扶持。與此同時(shí)政府必須加強(qiáng)監(jiān)管能力，尤其是對(duì)自身的監(jiān)管和監(jiān)督。兼顧一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的公平性公正性。一級(jí)市場(chǎng)需要嚴(yán)格的交易章程，二級(jí)市場(chǎng)也同樣需要。

（五）開展“一條龍服務(wù)”

調(diào)研過(guò)程中我們獲悉，目前的海域出讓時(shí)需要與海域資源評(píng)估機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系進(jìn)行評(píng)估，并且由當(dāng)事人承擔(dān)后續(xù)的評(píng)估費(fèi)用。這種做法使得在評(píng)估的源頭就有了交易雙方博弈的趨勢(shì)和機(jī)會(huì)。這時(shí)交易平臺(tái)就可以發(fā)揮其作用：將前期的海域論證和海洋資源價(jià)值評(píng)估納入到平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍，這樣就能使得海洋資源的價(jià)值得到一個(gè)相對(duì)中間立場(chǎng)的客觀的評(píng)估，買賣雙方只是參與“買”和“賣”，前期信息的獲取，公開發(fā)布，價(jià)值評(píng)估都由交易平臺(tái)完成，實(shí)現(xiàn)了“交易一條龍”，從始至終都是交易平臺(tái)一個(gè)主體進(jìn)行操縱，這樣既保證了交易雙方誰(shuí)都不受損的可能，又使交易平臺(tái)的存在有了價(jià)值。

（六）減少交叉管理，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，政商分離

因?yàn)榈貐^(qū)的不同，海域資源交易的管理體制也有所差異，如果交易是通過(guò)類似于煙臺(tái)海權(quán)交易中心有限公司這樣的國(guó)企，那么政府設(shè)置的交易中心即可減少類似的業(yè)務(wù)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這樣不致于出現(xiàn)業(yè)務(wù)范圍交叉重疊，浪費(fèi)人力物力。如果一個(gè)海域地區(qū)有多家海權(quán)交易平臺(tái)，那么政府的作用就是明確這些交易平臺(tái)的地位和作用，確保信息透明，各個(gè)交易平臺(tái)之間公平競(jìng)爭(zhēng)，起到統(tǒng)籌全局作用。同時(shí)，政府應(yīng)從重參與轉(zhuǎn)為重監(jiān)督，減少既是管理者又是參與者的狀況，避免權(quán)利尋租從而導(dǎo)致的海域的不充分利用。

（七）開發(fā)與保護(hù)并重

在開發(fā)海域的同時(shí)， 要注意對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)， 以實(shí)現(xiàn)對(duì)海域的協(xié)調(diào)利用、高效利用、公平利用和環(huán)保利用?？梢圆扇〗⒑Ｑ笞匀槐Ｗo(hù)區(qū)、進(jìn)行海洋功能區(qū)劃分、實(shí)行休漁期管理、進(jìn)行海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程等手段和措施。

四、總結(jié)

由于我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)起步較晚，對(duì)于海洋這一珍貴的資源尚未掌握科學(xué)有效的方法將其利用至最大化，所以目前我國(guó)海域的使用仍存在許多亟待解決的問題。但隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略日益為國(guó)家所重視，我國(guó)對(duì)于海域的使用也一定會(huì)更加廣泛與科學(xué)。海域使用權(quán)的市場(chǎng)化是目前海域資源配置的一大趨勢(shì)。我國(guó)的海域利用情況雖然出現(xiàn)了各種各樣的執(zhí)行問題，但市場(chǎng)化的政策導(dǎo)向仍是明顯的。我們堅(jiān)信，隨著政府在海域方面的不斷摸索，嘗試與改正，以及個(gè)人和企業(yè)的努力推動(dòng)和促進(jìn)，在不久的將來(lái)，我國(guó)的海域使用制度與海洋經(jīng)濟(jì)體制也將不斷趨于完善和成熟，最終成為支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的又一強(qiáng)勁力量。

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（作者單位：吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）