摘 要 根據(jù)《立法法》的內(nèi)容，市地方被賦予了設(shè)區(qū)的權(quán)力，這對于未來在我國實(shí)行更多地方立法提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。各地可以通過學(xué)習(xí)已有經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)立法過程和教訓(xùn)從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使得地方立法能夠更加科學(xué)合理，對未來更大規(guī)模，更強(qiáng)深度的嘗試提供了探索的試驗(yàn)田。部分地區(qū)由于觀念轉(zhuǎn)變較晚或當(dāng)?shù)氐牧⒎l件還未成熟，在實(shí)際操作的過程中仍然存在一些掣肘的情況，影響到了整體的效果，在此作者按照相關(guān)活動的參與經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)其他成功的立法案例，對立法計(jì)劃規(guī)劃、立法資源配置以及相應(yīng)的定位問題和內(nèi)容選擇問題進(jìn)行分析，希望能夠幫助相關(guān)人員更好的完成相應(yīng)的工作內(nèi)容，提高我國地方立法的可行性。

關(guān)鍵詞 地方立法 立法完善 “設(shè)區(qū)的市”

作者簡介：楊駿彪，杭州市人大機(jī)關(guān)信息中心（杭州市立法研究所）。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.297

自從2015年《立法法》修訂以來，很多地區(qū)的市都開展了地方立法活動，其中不乏能夠從地方實(shí)際情況出發(fā)，制定出高度貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對過去長時(shí)間存在的問題進(jìn)行解決的案例，但同時(shí)也要注意到還有一部分地區(qū)由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，在事先沒有進(jìn)行嚴(yán)格的論證，在地方立法實(shí)施之后沒有對其效果和問題進(jìn)行及時(shí)的跟進(jìn)，在立法過程中，不能正確判斷內(nèi)容后果，在規(guī)程上缺乏重視，一些必要的立法程序被忽略，程序?qū)嵤┎灰?guī)范，導(dǎo)致一些并不能存在積極作用的地方法出現(xiàn)，浪費(fèi)了好的政策，同時(shí)也為社會發(fā)展帶來了負(fù)面影響。

一、完善地方立法立項(xiàng)工作機(jī)制

在進(jìn)行立法立項(xiàng)工作時(shí)，相關(guān)參與者必須堅(jiān)持以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在必要部分設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)定，提高整個(gè)地方立法的完整性和合理性。并且嚴(yán)格按照相應(yīng)的規(guī)程對立法內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)談?wù)?，在推行之后進(jìn)行密切的跟蹤研究。對于過程中的工作機(jī)制和實(shí)際的工作內(nèi)容進(jìn)行完善，確保整個(gè)過程的合理合規(guī)。只有從實(shí)際問題出發(fā)去思考問題才能真正獲得解決問題的啟發(fā)，并以此為契機(jī)制定出合理有效的相應(yīng)規(guī)定，從源頭上保證了地方立法在推出之后能夠具備實(shí)用性，能夠使使用地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況相互適應(yīng)，真正做到為地區(qū)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)。并且要求相應(yīng)的立法工作應(yīng)該具備一定的前瞻性，能夠提前對一些還未成為顯性問題的隱患進(jìn)行考慮和防治，提供地方立法的使用壽命和實(shí)際效果。從原則上將，地方立法應(yīng)該以5年作為一個(gè)周期，以年度計(jì)劃的方式進(jìn)行規(guī)劃和選擇。

（一）組織聯(lián)合編輯

在地方立法的過程中應(yīng)該對過去政府各自立項(xiàng)編制的問題進(jìn)行重視和解決，轉(zhuǎn)而選擇人大常委會法工委進(jìn)行牽頭，由政府法制機(jī)構(gòu)組成相應(yīng)的編制小組，小組之間互相配合，并成為一個(gè)聯(lián)合體。在具體內(nèi)容的編制過程中，以實(shí)用性和有效性為指導(dǎo)，可以選擇專業(yè)人員參與其中，例如可以委托高校、專家、智庫提供意見和成為內(nèi)容編制的主力。但總體上各方相對獨(dú)立，能夠具備一定的自主性，確保相關(guān)內(nèi)容的能夠由具備豐富經(jīng)驗(yàn)的人員來編制，保證內(nèi)容的專業(yè)性和正確性。

（二）拓寬編制渠道

過去進(jìn)行立法只有相關(guān)政府部門能夠參與其中，雖然一些地區(qū)政府為了爭取最好的效果會廣泛聽取各界的意見，但是由于實(shí)際參與編制工作的人員主要還是由政府工作人員擔(dān)任，所以在一些專業(yè)性較強(qiáng)的問題上很有可能由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致即使有專業(yè)人士進(jìn)行指導(dǎo)，但是在制定的過程中仍然出現(xiàn)由于理解錯(cuò)誤或編制人員自身問題導(dǎo)致的各種問題。這還是在積極聽取社會意見的城市發(fā)生的問題，與其他地區(qū)相比，這些地區(qū)即使在后期的立法過程中出現(xiàn)了問題，問題的影響程度和正確性都還能處于可控范圍內(nèi)，但是還有一些地區(qū)在進(jìn)行立法時(shí)，完全由政府部門人員參與，在整個(gè)過程中閉門造車，對于外界傳遞的信息充耳不聞。面對具體問題時(shí)，僅僅依靠自己的理解或者相對缺少的所謂經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷和編制，最終推出的結(jié)果在實(shí)施過程中，與社會實(shí)際發(fā)展情況格格不入，甚至還會干擾到原本正常的發(fā)展模式，對社會發(fā)展釋放了負(fù)面影響。為了盡可能減少后者所出現(xiàn)的問題，也為了能夠減少前一種情況出現(xiàn)的弊端，在地方立法的研討過程中應(yīng)該盡可能的拓寬相應(yīng)的編制渠道，向社會各界廣泛征詢意見，并通過相應(yīng)的宣傳活動讓更多的人知道并參與到立法的過程中，對于過程中做出積極貢獻(xiàn)的人員或組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，推動社會對于相關(guān)事情的關(guān)注度，并進(jìn)一步提高編制渠道，使越來越多的建議能夠被提出和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該確定專門的起草部門，要求起草部門的工作人員應(yīng)該具備相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和教育背景，在專業(yè)性上有所保障。

（三）實(shí)施立法分權(quán)

為了解決省市立法立項(xiàng)過程中出現(xiàn)的縱向分權(quán)情況，需要各省人大和政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況推出相應(yīng)的指導(dǎo)意見。指導(dǎo)意見的主旨就是通過對一些模糊問題進(jìn)行落實(shí)來使得省市立法計(jì)劃在實(shí)施過程中能夠更加自然，避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)不必要的重復(fù)交叉情況。設(shè)區(qū)的市主要就“建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”等方面的內(nèi)容進(jìn)行立法，而省一級的人大和政府在立法時(shí)則是對上訴內(nèi)容之外的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。兩者之間存在明確的分界，減少資源重復(fù)投入和權(quán)力交叉情況的出現(xiàn)。

二、合理界定法規(guī)草案的修改權(quán)限

（一）對管理體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整

為了能夠盡可能的還原立法初衷，并且減少在反復(fù)修改過程中造成的成本追加，在下級立法機(jī)構(gòu)提出的立法規(guī)劃不會造成管理體制執(zhí)行問題，同時(shí)不會對社會管理成本造成增加的情況時(shí)，對其進(jìn)行審核時(shí)進(jìn)行的修改內(nèi)容，不宜過多。盡可能保留立法的設(shè)計(jì)初衷，使其能夠更加符合立法機(jī)構(gòu)的當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，減少由于不在當(dāng)?shù)囟霈F(xiàn)的由于信息內(nèi)容缺失而導(dǎo)致的誤判。

（二）對草案實(shí)體規(guī)范的修改

當(dāng)進(jìn)行法規(guī)草案的實(shí)體條文修改時(shí)，應(yīng)該保持謹(jǐn)慎態(tài)度。所謂的法規(guī)草案設(shè)定規(guī)范，是對進(jìn)行行政管理中已經(jīng)確定為穩(wěn)定狀態(tài)的社會關(guān)系的一種固定，通常這種固定關(guān)系都是經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)踐和社會各界磨合得到的，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和穩(wěn)定性，對于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施推動都有積極的促進(jìn)作用。只要提出的立法，在原則和精神上符合相應(yīng)規(guī)范要求，在進(jìn)行草案審議的過程中，就不應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)容進(jìn)行過多的刪除，審議法規(guī)草案時(shí)可以根據(jù)需要的增設(shè)實(shí)體規(guī)范，尊重地方立法權(quán)，并且對地方立法的功能，有一個(gè)更加正確的認(rèn)識。之所以要推行地方立法，是由于地區(qū)人大和政府對于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際社會發(fā)展情況有更加深刻長久的認(rèn)識，所思考的問題更加符合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展利益，并且是由當(dāng)?shù)馗鞣焦餐套h決定的，其內(nèi)容兼具科學(xué)、可行、合理、客觀等特點(diǎn)。是表現(xiàn)我國科學(xué)立法民主立法的絕好機(jī)會，所以在進(jìn)行實(shí)體規(guī)范修改過程中，不能由于立法者的個(gè)人偏好而厚此薄彼。為了盡可能避免出現(xiàn)以上的情況，在立法技術(shù)要求規(guī)范中要設(shè)置相應(yīng)的限制，當(dāng)需要對條文進(jìn)行增加或刪減時(shí)，需要在內(nèi)容之后提供足夠合理的說明，以此來說明進(jìn)行取舍時(shí)考慮的必要性和實(shí)施的價(jià)值。

（三）地方性法規(guī)對地方政府規(guī)章需保持理性克制

地方性法規(guī)立法中遇到與地方政府規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)， 有權(quán)根據(jù)地方實(shí)際突破地方政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。但一般情況下，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)保持對地方政府規(guī)章必要的克制和尊重。 如果該地區(qū)所有地方性法規(guī)出現(xiàn)集體性突破地方政府規(guī)章，不僅政府規(guī)章的效力被消解殆盡，并且人為制造立法沖突，陷入法律適用困境。地方性法規(guī)突破政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)審慎。

三、突出地方立法的位階功能和操作性

地方立法是我國現(xiàn)行法律體系中整個(gè)立法系統(tǒng)中的最低層級，再往下沒有下一位的位階立法來承接更加細(xì)化的工作內(nèi)容。這樣的定位導(dǎo)致地方立法所提出的相應(yīng)內(nèi)容，在后續(xù)實(shí)施過程中，必須具備較強(qiáng)的社會適應(yīng)性和可執(zhí)行性，并且是真正體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展特色，為當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展謀求利益，以具體詳細(xì)的內(nèi)容，對目前社會發(fā)展中存在的各類問題進(jìn)行規(guī)范糾正的內(nèi)容。

四、提高公眾立法參與程度

在過去的立法過程中，普通公眾對于立法過程認(rèn)識較為模糊，并且對于實(shí)際的立法過程參與度不高，自身的主動性也未被積極的調(diào)動?，F(xiàn)代社會發(fā)展隨著社會分工更加瑣碎，不同部分之間的矛盾和問題更加多樣，所以在考慮社會整體問題時(shí)需要考慮的維度和層面，也隨之增加，只有更大規(guī)模的意見提供基礎(chǔ)人群才能夠保證最終做出的決定和判斷能夠符合大多數(shù)人的利益。目前有個(gè)別地市已出臺基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，協(xié)助收集立法工作信息、參與開展立法相關(guān)活動，為基層群眾和社會組織直接參與立法活動提供了重要載體，為立法機(jī)關(guān)深入基層直接了解群眾意見打造了經(jīng)常性平臺。這一創(chuàng)新舉措值得深入研究和推廣。

五、結(jié)語

地方立法與傳統(tǒng)立法相比最大的優(yōu)勢是參與立法的人員對于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際社會發(fā)展情況以及社會問題有更近的觀察距離，并且身處其中，所得到的思考結(jié)果更加深刻，可以最大程度的和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行貼合，在立法之后實(shí)施階段能夠取得更好的適應(yīng)性和可行性。

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